加快房地产税改革的思考

吴艳华

（山西旅游职业学院 山西 太原 030031）

2018年3月5日《政府工作报告》中强调“稳妥推进房地产税立法”，2019年3月5日《政府工作报告》中再次明确提出“稳步推进房地产税立法”，3月8日的十三届全国人大第二次会议上又一次提到房地产税法，立刻引起广泛关注。

房地产税并不仅仅局限于房产税一种，而是一个以房产、地产为课税对象的税收体系。目前国内现行的房地产税制度中共包含有土地增值税、城市维护建设税、耕地占用税、房产税等多个具体税种，覆盖了所有房产的取得、保有以及流通等各个环节的市场交易行为。文章主要是从加快推进房地产税改革的重要意义和有效途径等方面进行探索研究。

一、房地产税相关概念

房地产税在我国经过了一个比较曲折的发展过程。国内最早提出房地产税，是在1950年1月的全国税政实施要则中。在1951年8月，国家就出台了城市房地产税暂行条例，把房产税和地产税组合为城市房地产税，明确了征收的范围是城市的房产。在经过近30年的发展之后，1984年国家决定继续对房地产征税，把房地产税细分为城镇土地使用税和房产税两个税种。在之后的1986年，出台的《中华人民共和国房产税暂行条例》中明确了房产税的征收对象为国内的单位和个人。进入新世纪后，2003年国家适应时代发展需要，取消了不动产的相关收费，开始征收面向不动产的物业税。2007年开始在北京、天津、深圳等国内的十多个省市进行了物业税的试点空转。这一税种的空转也标志着1951年的城市房地产税暂行条例被废止。之后房地产税不断加大推广试点的范围。2014年，国家专门在土籍管理司成立不动产登记局，为后续开展的自住房房产税征收打下了信息数据基础。2015年房地产税正式进入立法规划。2016年1月国家正式推出了不动产登记暂行条例实施细则，铺垫了全面开征房产税的技术条件。但是全社会全面开征房地产税，还面临着非常大的风险和挑战，房地产税改革的推进和落地还有较长的路要走。

近十年来国内房地产的价格出现了井喷式的增长，在遏制房价过快的进程中，国家对房地产税的最终落地更为谨慎，正在采取积极的措施稳步推进房地产税改革实践。2017年，国家住房和城乡建设部正按照中央的要求，全力展开房地产税的立法工作。如果房地产税正式推广应用，将标志着中国土地财政的拐点的来临。这是因为国内目前的房地产税收包括土地出让和房产交易这2个环节。其中土地出让金的收入是地方财政占比较大的收入类型。而持有环节的房地产税收仅仅占据非常小的税收比例。房地产税的落地将让房地产税成为地方土地财政的接替者。

二、目前房地产税政策中存在的问题分析

一是国内房地产税设置不够合理。目前国内现有的多个房地产税种中，存在着税种主辅地位不清晰的问题，还缺少遗产税等相关的房地产税种。比较突出的矛盾还有房地产税费界面不清晰的问题，比如土地闲置费就是费中有税，城镇土地使用税有地租的费用属性，却被划入税收种类管理。

二是国内房地产税征收环节设置不够合理。主要表现为房地产的流通和保有环节存在税负不均衡。从调查的数据中可以看到，国内2010年房地产保有环节和流转环节的税收差距是在10%左右。但是经过这些年的发展，房产保有环节的税负整体下降，导致流转环节和保有环节出现了近2倍的占比差，这种税负不均衡的现象远远超过了国际上的平均水平。

三是国内房地产税收管理不够合理。主要体现在两个方面：第一，现有不动产登记制度实施进展缓慢。全国实现不动产统一登记制度是房地产税改革和完善的重要基础。虽然国家已经在全国启动不动产统一登记工作，但是因为统一登记制度的实施进展不快，还没有全面完成对全国所有地区的覆盖登记，从而成为了影响房地产税改革最终落地的重要影响因素。第二，现有房地产还未建立起系统完善的评估系统。现行的房地产税的征收依据数据是房地产的交易价格。交易价格往往是在跟随市场变化出现变化。交易价格也无法体现客观的评估价格。但是目前市场没有对房产专业的评估机构和公司能实现对房产的定期评估。税务局也无法实现对房产的行业评估标准的统一规范，没有具有专业知识能力和资质的房地产评估职业人，这些因素都导致房地产税评估系统存在很多的问题。

三、房地产税的改革目标

从时代发展的角度上看，无论是学术界和政府都认识到现在进行房地产税改革的重要性和迫切性。但是改革是一项系统工程，什么样的改革目标就会带来什么样的改革措施。因此明确房地产税的改革目标是进行改革之初非常重要的一步。目前对于房地产税改革的目标，主要有四种比较典型的观点。一是认为房地产税改革应该促进平抑房价。该观点认为房地产税的改革可以通过开展新税种，从而替代土地出让金，让土地使用方必须一次性缴纳足额的土地出让金。而且房产所有者也需要在保有房产期间分批缴纳税金，从而通过税收预期增加购房成本，减少消费者的购房愿望，让现在脱缰的房价得以放缓增长的脚步。二是认为房地产税改革能有效防范金融风险。近10年来，国内的房地产价格上涨增速过快，导致很多的国内外资金为获取暴利进入房地产领域，这些投机游资是推动房地产价格过快增长的推手之一。但是房地产价格如果出现断崖式下降，又会引起银行、金融机构难以控制的金融风险发生，因此此时开征房地产税，增加对房地产的保有乘车，从而抑制对房地产的投机，有效应对金融风险发生。三是认为房地产税改革是政府财政的有效保障。在分税制度下，土地收入是地方财政收入的半壁江山，甚至更多比例。但是随着土地出让金作为稀缺资源的不断减少，地方财政收入也会受影响减少。如果开征房地产税，将有助于促进地方财政的收入的持续和稳定增长。第四是认为房地产税改革是完善税制的重要组成。我国现行的房地产税存在问题比较突出，已经不太适应时代发展和社会经济发展的需要。

上面的四种观点都有一定的价值，但是单一的观点都无法有效支撑起房地产税改革的需要。综合来看，房地产税改革的目标应该紧密围绕国内财政的主要问题和方向，整体系统化研究改革的推进契机和方案，将房地产税改革和财政体制改革有机结合起来，进一步理顺土地和房地产市场的关系，防范房地产领域的金融风险，为提高社会经济运行效率和质量作出应用的贡献。

四、加快房地产税改革的几点建议

一是加快解决房地产税的结构性缺陷和不足。房地产税目前要高度重视解决流转和保有环节税负不均衡的结构性问题。要借鉴发达国家对房地产税的征收经验，提高房产保有环节的征税力度，提高保有环节税费对地方政府的贡献度。还要重视有效解决房产税范围小、税基窄的问题，探索对个人非营业用房、新购住房等不同房地产种类的税费征收的种类和比例。加快房地产税改革中必须从税种的结构性问题入手，对房地产的开发建设和交易环节的相关税种进行梳理后，优化调整或者合并，减少流通环节的税负水平。要提高对房产保有环节的征收力度，逐步扩大房产税的征收区域和范围，让征收的存量房产主体覆盖面加大，并能有效实现对房产增值的动态合理评估。

二是加快房地产税相关配置制度修订完善。要从国家法律层面来进行房地产税的立法保障。要和政府职能部门改革相结合，推进行政职能和历史遗留问题的解决，重点是对涉及房地产税的相关法律、法规和规定等政策文件进行梳理，并遵循法律的立法特点，及时进行明确、修订和完善。

三是加快房地产税的立法进程。房地产税的立法受到社会各界和民众广泛关注，政府一直在积极推进房地产税的立法进程，但始终未最终落地。面对国内房地产市场的不断发展变化，要加快房地产税的立法步伐，综合利用土地、金融、投资、立法等手段，帮助国内房地产市场建立科学健康的长效机制。要在前期开展个人住房信息登记联网的基础上，尽快明确房地产税立法的时间规划，从而利用市场化手段进一步规范房地产市场相关主体的行为。

五、房地产税改革中需要注意的几个问题

一是要在制度制定中对中低收入家庭予以必要的关注。房地产税和其他税种相比，主要的特点是税基和税源不同。房地产税对中低收入家庭来说，评估的基础是房产的价值，而中低收入家庭的房产往往是刚需，无法变现，这从某些方面来说，是增加了家庭的负担。但是这对于高收入家庭就不存在压力。所以在房地产税改革中，制度一定要体现是遏制游资投机，实现社会收入分配的调节，体现社会分配的公平，而不是增加中低收入家庭的生活压力。

二是在制定房地产税征收依据时要体现房产市场价值和受益公平性。房地产的价值往往不来源于建造房屋的成本投入，而更多是来源于房地产周边的公共资源的投入。一般来说一线城市的房地产价值会高于其他城市，主要原因是一线城市占据了良好的地理优势，政府对城市的公共投入巨大，促进了房地产周边的文化生活和商业教育等环境。在同一城市也存在着中心地段、重点地段公共设施投入更好的问题。这是共性问题，就需要在制定房地产税时要充分体现以房产市场价值为导向的税收导向，从而有效提高房地产税征收的公正公平性。

三是注重完善推进房地产税征收的相关配套政策和措施。改革必然会带来变化，产生不可避免的外部性效应。要让房地产税有效实现既定的目标，让房地产税改革不会产生过多的不良效应，政府更应该在推行中注重建立和完善相关的配套改革措施的执行，从而让房地产税能在政策的相互支持下，得到最大效应的推行。比如在房地产的认定中，需要严格区别自住房、刚需房、投资房等，建立住房空置税等配套制度，真正让房地产税能起到遏制房地产投机行为、稳定市场运转、挤出房地产泡沫的效果。

对房地产税进行改革是一项系统工程，需要国家从立法、制度完善、地方政府协力推进等多方面下功夫进行推进，文章建议推进解决房地产税的结构性缺陷和不足，加快房地产税相关制度修订完善，加快推进和房地产税配套的相关制度改革等方面的工作，以推动房地产税改革尽快落地。