政府还贷公路降本增效创新管理探析——基于山西交通控股集团有限公司实践

□杨文军

2018年1月1日，山西省交通控股集团有限公司正式挂牌成立，围绕着化解政府债务和高速公路体制改革两个命题而进行的政府还贷高速公路改革正式拉开帷幕。按照省政府成立山西交通控股集团有限公司的方案“设计一步到位、重组分步实施的原则，采取“先合并，后重组，再改造”的方式，积极稳健推进集团组建工作，最终实现打造国内一流、具有国际竞争力的交通企业集团”的目标。原有的55条政府还贷高速公路以及国资委管理的山西路桥集团建设有限公司、山西省高速公路集团有限公司、山西省交通投资集团有限公司等一次性划转到新成立的山西交通控股集团有限公司。

一、政府还贷公路现有的成本管控模式及存在的不足

目前，除三大经营性集团管理的路段以外，其余政府还贷高速公路按照片区管理的原则，交由新成立的16个高速公路分公司经营管理，负责所辖路段的收费、养护、路政、治超等工作。财务上采取相对独立的核算模式，继续实行经费预算管理。

经费预算管理是财务管理的一种有效模式，也是山西交通控股集团有限公司成立前各个运营管理单位执行财政预算会计体系的一种主要模式。它是以各个运营管理单位实际管养的路段里程和实际拥有的管理人员总数、收费车道数等相关资产规模来确定年度所需运营经费总量的一种方法。各个运营单位以财政厅核定的全年预算为基础，量入为出，按照预算归口各自贯彻执行。这种预算管理和财务核算模式在财政体系下发挥了积极地作用，为我省高速公路建设和运营做出了巨大的贡献。但是，这种管理模式还存在很大的不足。

（一）预算编制主观性大，缺乏科学依据

预算编制的主要方式是依靠每个运营单位根据自身管养的公路里程、人员数量等，套用固定的定额标准来测算全年的经费计划。在预算编制的过程中，每个运营单位基本上都是取上限为基数来计算所需经费。但是，由于每条路段的实际情况各不一样，有的是新通车路段，路况良好，有的是使用了数十年的路段，路况损坏非常大；有的路段车流量非常大，路面损坏和维护频率都非常高，有的路段车流量却很低，几乎不需要修补。虽然上级单位在预算的批复过程中或多或少的考虑了不同路段的车流量情况，但是由于缺乏科学的测评手段，预算的编制和批复必然存在主观影响，形成不同路段预算经费存在苦乐不均的情况。

（二）预算执行过程缺乏监督，资金浪费严重

由于采用固定预算编制办法，年度预算确定后基本上全年保持不变，甚至由于个别突发专项工程的发生，导致年度预算基本上是只增加不减少。人员经费也存在同样的问题，无论全年人员流动与否，减员与否，基本上不会因此而调整人员经费预算总额。很容易形成即使年底预算结余，运营单位也要想尽办法花光全年预算经费，导致降本增效成为空谈。

（三）预算执行缺乏科学合理的考核机制，容易导致财务指标失真

各个运营企业实际面临的情况不同，预算执行过程中就会产生快慢不一、标准不一，结算周期不一等，造成期中预算考核指标失真，不能真实反映当期的财务盈亏，很容易形成财务报表年初年末经营结果剧烈变化的现象，既误导投资者，也不能给管理层提供有效的决策依据。

二、加强和改进政府还贷公路成本管控的思路探析

山西省交通控股集团有限公司成立后，在如何加强财务管理，降低运营成本，实现企业减亏增效方面做了大量的探讨和学习，但是受制于惯性思维的影响还是采用了和原来财政体系一致的预算管理模式。但是在笔者看来，企业化的山西交通控股集团不应该继续照搬财政体系下的固定预算管理模式，而应该探索采用更为科学合理，适合企业特点的以降本增效为目的的创新管理思路。

（一）加快改革步伐，压缩管理层级，实现减员增效

目前，山西交通控股集团有限公司下设16个分公司，其中大同、运城、临汾、吕梁、忻州分别设立了南北两个分公司，每个分公司配备有全套的管理机构和管理层，客观上导致机构重复设置，加大了运营管理的成本。因此，下一步要结合路段管理的需要，及时调整和整合南北分公司的管理机构，压缩管理成本，提升管理效益。与此同时，要加快推进以移动支付、远程管控、大数据管理为特色的高新技术手段的推广和普及运用，逐步分流和减少冗员，降低人员经费支出，实现减员增效。

（二）探索建立“事钱分离”的板块化管理体制

探索实行”管钱”与“管事”相分离的运营管理模式，逐步替换固定预算管理模式。逐步建立以专业化为主的公路养护队伍、机电设备维护队伍、隧道监控维护队伍以及桥梁加固等专业化的队伍，将目前分公司大包大揽的业务剥离开来，实行专业化管理，专业化施工，专业化考核。进一步探索完善内部招投标制度，实现竞争性中标，最大限度降低和节约成本。在此基础上，将分公司的职能逐渐改变为以收费和路产维护为主的管理机构，进一步减员增效。而所有的资金结算和支付统一交由集团公司的资金核算中心办理，这样将大幅度降低目前资金的沉淀，减少资金的损失和浪费，实现资金的有效积累，可以很大程度上减缓集团公司的资金压力。

（三）组建集团财务公司，实行资金集中管理

集团资金集中管理是企业集团资金管理的主要形式，它可以最大限度地集合使用集团公司范围内的资金，增强集团公司总部对所属分公司的财务控制力。通过资金流量及时掌握分公司的资金存量和生产经营进展情况，有效防范经营风险。而组建集团财务公司是集团公司进一步加强资金管理和提高资金使用效率的有效平台。财务公司以集团所属企业为服务对象，对内提供包括结算功能、资本运作服务、融资功能、咨询及理财服务等为主的业务，并适当开展自主经营，借助专业机构实现投资收益最大化。逐步将财务公司打造成除全面参与集团财务战略与融资方案设计、外部资本市场投融资运作、集团财务风险监控等，再进一步打造成为集团公司一个重要的业务平台——“金融板块”，最终实现通过财务公司构建集团公司整体的金融产业链，从而为集团公司整体利润提供新的增长点。这也是增强集团公司资金积累，加强银企合作话语权，化解债务压力的有效途径。

（四）构建集团层面的大数据信息平台，实现各部门管理数据的联动

目前，集团公司对于各分公司的运营管理基础数据基本上以报表制为主，各个部门掌握和拥有的数据也无法实现有效的共享，因此，在资源的调度和分配上，在预算管理的调整以及目标任务的考核等方面都不同程度的存在着矛盾和扯皮的现象，导致出现决策效率失灵，管理成本加大，管理效果不佳的现象。要积极探索大数据平台的建设，实现各项运营数据采集的互联互通，以便于集团公司有效地制定和出台各项管理办法，也便于各个分公司之间的了解和交流，共同促进整体管理水平的提高。

（五）结合预算管理，推进目标成本管理方法的应用

目标成本管理是企业为了保证计划利润的实现，把企业预算、管理目标与成本预测相结合，通过目标制定、目标分解、目标执行、目标考核等一系列手段，实现企业既定目标利润的一个过程。各分公司要在预算管理改进的基础上，推行目标成本管控。建立不同管理层的分级目标成本责任制，同时划分各个部门各自的目标管控责任制，比如财务部门主要是贯彻执行国家的财经法纪和会计准则制度，制定目标成本费用实施细则和会计核算办法及要求，分析成本节超的原因等；技术部门要优化施工组织设计，研究现场管理的办法，合理组织施工，降低工料机的消耗，加强质量控制等；劳动人事部门要贯彻国家劳动用工政策，参与企业劳动用定额的编制，编制考勤制度，劳动用工纪律等，严格控制非生产人员和窝工现象；物资采购部门要做好物资采购计划，加强物资采购的管理，健全物资采购验收、保管、出入库等制度，降低物料消耗，积极实行限额领料，旧物利用，定期编制物料消耗表，分析和研究物料消耗的原因并加以控制。此外，办公室、路政、安全部、机电部、审计部等也都应根据各自的职责编制相应的目标成本控制措施并加以实施。