国有资本划转社保基金及其管理研究述评

李 培 丁少群

(西南财经大学保险学院，四川成都，611130)

2017年11月18日，国务院公布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(国发〔2017〕49号，以下简称《方案》)，标志着我国国有资本划转社保基金在经历了国有股减持、转持政策后迈入了新的阶段。《方案》的实施不仅为社保基金筹资提供了更加可靠的保障，也有利于全体人民共享国有企业改革和发展的成果，更有利于国资国企和社会保障体制改革的进一步完善。梳理国内外现有国有资本划转社保基金的研究文献，厘清已有研究的侧重点，有利于进一步深入研究现阶段我国中央和地方层面国有资本划转社保基金的新思路和新模式，能更加有针对性地解决实际运行中的关键点和重难点。本文将从国内、国外两大层面对现有文献进行系统总结并作出评价，以期为后续研究奠定基础和寻找新的方法。

一、 国内研究进展

在我国，国有经济既是中国特色社会主义优越性的体现，也是经济社会发展的中坚力量，对保持经济增长、改善民生福利、完善社会保障体系起着举足轻重的作用。国内关于社保基金筹资、国有资本划转社保基金的研究体现在以下几个方面。

(一)社保基金资金来源研究

席卫群、詹如意认为我国社保基金缺口严重，政府亟须开拓新的筹资模式。[1]庹国柱、蒋菲认为我国人口老龄化速度加快，现收现付制度下的代际负担是不堪重负的。[2]在现行养老保险制度下，用人单位和参保个人的缴费不能同时满足建立个人账户和支付养老金的需要，个人账户的资金被用作给付当前退休人员养老金的支出，从而形成了巨大的“空账”。而且由于必须偿付转轨前“旧制度”的历史欠账并适应基金部分积累制，在现阶段和今后一段时间，用人单位的负担难以得到减轻。即使缴费率很高，社会保险仍然存在着巨大的资金缺口。[3]这种缺口是制度转型所新增的“债务”，是一种“制度性缺口”，当年“顶层设计”时赋予这28%的责任太重了。[4]

现有研究认为我国社保基金面临很大的缺口风险，且依靠企业缴费弥补并不现实，提高退休年龄能够使养老保险基金增收减支，但作用十分有限，不可能成为弥补缺口的主要手段，[5]需要拓宽资金来源渠道。对于如何应对这种风险，有三种主要观点：

第一种观点认为社会保障费应该改为税，但对此存在争议。邓子基、杨志宏认为我国社保资金征缴效率低，导致社保资金收入有限。社保缴费本质上就是税收，社保“费改税”是顺应国际社保制度改革路径的必然选择，这仅仅是社保资金筹集方式的转变，并不会增加纳税人的负担，同时更有利于应对和减缓人口老龄化高峰期巨大的社保资金需求压力。[6]但郑秉文认为我国社会保障“费改税”弱化了供款与待遇之间的联系，有可能损害社会保障制度的财务可持续性，还有可能会降低征缴效率，潜伏着财政风险。[7]

第二种观点认为财政应该发挥积极作用。汪泽英虽然不赞成把社会保障基金纳入财政预算以及改社会保障费为社会保障税，但其认为无论社会保障基金收支是否被纳入财政预算，财政部门均有责任根据当年的社会保障基金缺口和经济发展水平提供相应的和力所能及的资金支持，对于财政提供补贴后社会保障基金仍留下的缺口可通过发行长期保障国债弥补。[8]韩巍认为人口老龄化、制度转轨给我国城镇职工基本养老保险基金造成了巨大的支付压力。加大财政对养老保险基金的投入有利于让人民共享改革成果，促进社会公正和谐。国家财政应更加积极承担起养老保险制度改革的转轨成本，提高财政补助基本养老保险基金占财政收入的比重，形成财政补助基本养老保险基金的稳定机制。[9]

第三种观点则认为应该将变现部分国有资产、划拨国有股作为一种筹资方法来缓解社保基金缺口问题，[10][11]因为在我国社保制度转轨和完善的过程中，一部分本应用于基金积累的职工养老保险权益被留在了国有资产中用于扩大再生产，因而国有资产有责任承担一部分转轨的制度成本。在当前基本养老保险基金收支矛盾突出的背景下，有必要通过划拨国有资产收益、国有股减持等多种途径充实养老保险基金，[12]并且社保基金持有上市公司股票、参与资本市场有利于提高公司治理水平和提升我国资本市场的有效性。[13][14]

虽然社保基金来源渠道是多样的，但从基金征缴和财政补贴均面临困难的实际来看，国有资本划转社保基金被认为是一条更有效的途径。因此，对国有资本划转社保基金的必要性研究也就丰富起来。

(二)国有资本划转社保基金的必要性研究

国内相关研究已对国有资本划拨社保基金的必要性做了较多讨论。吴敬琏较早提出将国有资产划拨给社保基金，他认为国有企业改革可以和社会保障制度改革结合起来，将相当大的一批国有企业资产作股划归养老金基金会，基金会在无偿获得国有资产的同时，承担由其负责的那部分人的养老金的发放责任。[15]林义提出可将“国有资产的一定份额化作社保基金”作为经济转轨时期社会保障配套改革的思路之一，并认为在企业制度改革过程中,国有资产和社保基金存在着内在关联性和理论上的可行性。[16]王延中、胡继晔多次发表文章论述国有股充实社保基金的理由和方法，认为变现一部分国有资产用于弥补隐性的社会保障债务和社会保障支出是完全合情合理的，2002年国务院决定把部分国有股划拨给全国社会保障基金，为划拨国有股补充社保基金扫清了政策上的障碍，政府应尽快推出国有股股权划拨社保基金的具体操作办法。[17][18][19][20]“部分国有资产划转全国社保基金问题研究”课题组专门针对部分国有资产划转全国社保基金问题进行了研究，认为将部分国有资产划转全国社保基金具有促进社会公平、解决转轨成本等重要的现实意义。[21]薛泽海、陈少强着重探讨了国有资本经营收益补充全国社保基金的必要性和可行性，认为补充有利于拓宽社保基金融资渠道、稳定消费预期、改善投资结构、调节收入差距、促使国有企业履行社会责任等，其在政策上、来源上、经验上具备有利条件，[22]并且可以减轻财政补贴压力。[23]

在是否划拨的问题上，大部分学者取得了一致意见，但也有学者提出了不同意见。杜建国认为私营企业的社保亏空不应由国企填补，用行政手段将国有资产划归社保并不符合“让市场起决定性作用”的精神，还提醒要区分社会保险基金和社会保障基金，警惕用部门利益冒充人民利益。[24]也有学者对社保基金在资本市场上的作用提出了疑问，认为社保基金投资资本市场的主要目的就是盈利，但不能指望让其起到稳定资本市场的作用，一旦有风吹草动，社保基金唯一要做和能做的就是立刻出逃，这就有可能成为压垮A股市场的“稻草”，应该对国资充实养老保险基金并促进其保值增值的方法和途径进行精准衡量和谨慎论证。[25][26]

从现有研究及我国社保基金运行的实际看，国有资本划转是必要的，且对社保基金的可持续发展的重要性不言而喻。但解决了该不该划的问题后，如何划、划转方式有哪些则就成为研究的重点之一。

(三)国有资本划转社保基金的方式研究

关于国有资本划转社保基金方式的讨论主要集中在国有资产收益(变现)划入和股权划入两大方面。第一种观点赞成用国有资产变现来补充。李绍光认为可通过国有资产划拨明确“职工是债权人、政府是债务人”这样一种债务债权关系，对一部分没有股权化的资产，考虑发行将拟划拨的国有资产作抵押的债券。[27][28]刘永泽等认为由于社会保障缺口是历史欠账，更符合历史的做法是在国有资本经营预算的支出方面增列补助社会保障基金支出。[29]薛泽海、陈少强着重强调利用国有资本经营收益补充全国社保基金，并建议将国有资本经营收益限定在中央本级国有资本经营收益。[30]第二种观点赞成划拨股权。胡书东从国有企业改革、证券市场健康发展和社会保险制度建设三者之间联动关系的角度进行分析，认为国有股、法人股上市流通是我国社会保障制度建设的客观需要，可以考虑将准备上市流通的国有股、法人股折股之后划入专门的社会保险基金，作为保险基金财产委托给基金管理公司或券商经营运作，实现国有股、法人股上市流通和保险基金的保值增值。[31]胡继晔建议首先划拨中央级企业所拥有的国有股股权，国有企业在上市时将20%的股权划拨给全国社会保障基金理事会充实社保基金，而对于变现部分国有资产充实社会保障基金比较难操作的是非上市公司中的国有资产。[32][33]刘永泽、吴作章、陈艳丽也认为减持部分国有股是解决社会保障基金统筹账户缺口所需资金问题的治本之计。[34]但股权式划拨也遭到了一些质疑。张宏亮从公司治理的视角分析了国有股转持社保基金，认为国有股转持社保基金能否改善公司治理结构，还要取决于政府对社保基金的定位，若是仅仅为了破解社保基金困局，那无异于“雾里看花”。[35]刘纪鹏认为划拨国有股权并不是对社保基金注资的合理方式。因为社保基金实际上是一种公共财政的转移支付，而国有股要实现的是资本运作收益。[36]

综上，国有资产变现划转对弥补社保基金具有立竿见影的效果，但其可持续性相对较差，而国有股权划转弥补具有长期性、可持续性，同时还能给国有企业公司治理结构产生积极影响，但社保基金获取国有企业国有股权收益也面临着经营效益变动的风险。上述两种方式划转后必然存在不同的效应和影响，研究划转效应、厘清划转影响有利于更加深入地了解划转的意义。

(四)国有资本划转社保基金的效应研究

理论分析方面，寇国明基于迭代生命周期一般均衡模型的理论分析，认为社保基金持股能够减少代际拥有企业所有权的成本，增加资本性贡献，促进经济均衡增长，相应增加了劳动者和退休人的消费，而社保持股分红又增加了退休人的福利(再分配效应)。[37]同样龚六堂、杨俊的理论分析认为养老保障基金长期持有国有股权能够减少代际股权交易的支出，提高用于新增投资以扩大生产的资金，可以将经济 “蛋糕”做大，优化经济效率，对养老保障事业发展有深远意义。[38]

实证研究方面，杨俊、龚六堂、王亚平利用存在股权交易的代际交叠模型研究了国有股权型社会保障政策对经济长期均衡状态的影响。结果表明，在合理的参数设置下，国有股权型社会保障政策可以促进年轻人对资本积累的贡献，提高经济的均衡产出。国有股权比例分别在0%～40%和0%～20%时有利于增加年轻人和老年人的均衡消费，并且此种政策优于现收现付制社会保障税政策。[39]高奥、龚六堂基于引入国有资本收入划拨养老保险政策机制的三期代际交叠模型，研究了国有资本收入划拨养老保险的比率对人口增长、人力资本积累以及经济增长的影响。结果显示，划拨率的提高有利于提高消费水平和社会福利水平，降低个人对子女陪伴的依赖，个体减少生育数量，转而对子女的教育投入增加。人力资本积累的提高会促进经济增长，划拨率每增加10%，经济增长率增加约0.02%。[40]在另一篇文章中，高奥、龚六堂从国有企业和民营企业共存的视角，研究了国有资本划拨养老保险率对经济的影响。结果显示：在银行对民营企业的信贷额度较为充裕时，政府可以通过降低划拨率，使得国有企业和民营企业长期共存；在银行对民营企业的信贷供给较少时，政府可以提高划拨率保证国有企业和民营企业共同发展。政府适当地加大划拨力度有利于鼓励消费，促进经济增长。但过高的划拨率(如达到80%和90%时)会使国有企业的市场份额在动态路径上逐渐衰减，不利于国有企业和民营企业共同发展。[41]高奥、谭娅、龚六堂基于内生生育选择和子女教育投入选择的动态一般均衡模型，分析了划拨份额改变和社保费率调整对人均福利水平和收入不平等的影响。结果表明，划拨政策和提高社保费率政策之间存在互补关系。划拨国有资本收入补充养老保险会加剧收入不平等，但同时也显著提升了社会人均福利水平。相反地，提高社保费率会降低收入不平等，但人均福利水平也随之降低。[42]

国有资本划转社保基金对经济运行和社会公平(宏观层面)、不同性质企业主体发展(中观层面)、个体福利水平(微观层面)等均产生一定的影响，但实际上这种影响一定程度上还取决于最优划转比例或划转率，政策规定的10%的划转比例是否为最优值得关注。

(五)国有资本划转社保基金的最优比例研究

杨俊、龚六堂通过构建一般均衡模型研究国有资本净收入与养老保险账户的最优划拨率的联系，结果显示，在假设人口增长率为零的情况下，最优划拨率为32%。但随着划拨率的不断提高，以总消费为代表的社会福利水平出现先增长后下降的趋势，这预示存在着使社会福利极大的最优的划拨率水平。[43]杨俊、龚六堂在另一项关于最优社会保障基金持有国有股比例的研究中发现，为实现最大的社会福利，最优的社会保障基金的持股比例为29.1%。如果超过了这个比例，就会形成过度投资，造成资源的浪费，损害社会福利；而如果低于这个比例，经济就不是帕累托有效的。[44]庞杰、王光伟则考虑了劳动力人口增长率的变化，通过一般均衡代际交叠模型探讨社会保障制度与国有资本的最优划拨率之间的关系。结果发现：通过划拨国有资本净收入能降低养老保险费率，提高全社会的福利水平。但随着劳动力人口增长率的下降，国有资本净收入对养老保险账户的最优划拨率随之减少，整个社会福利水平也随之下降。如果劳动力人口增长率从0%下降至-30%，国有资本净收入的最优划拨比率将从 38.10%下降至14.31%。从社会福利最大化角度看，国有资本净收入的划拨存在上限。[45]

综上，不同学者研究的最优划转比例不尽相同，但无疑均高于现有政策规定的划转水平。这一方面说明了政策还有进一步调整和完善的空间，另一方面也说明国有资本划转社保基金背景下的国资改革和国企发展任重道远。

二、国外研究进展

国外关于社会保障，特别是关于养老保险的研究成果十分丰富，从现收现付制、基金积累制等不同制度的经济效应分析，到不同制度模式的转轨与选择，再到不同制度模式的收入分配功能及其主要运行条件等等。但主要的研究方法多是采用世代交叠模型(Overlapping Generation Model，OLG)，来研究社会保障代内代际的福利分配问题。关于社会保障和股权之间关系的研究则可追溯至Samuelson，其尝试确定最优社会保障税收水平，所选择的切入点就是社会保障持股的最大比例应该满足中央计划经济和竞争性均衡经济的等价性。[46]此后关于社会保障基金管理的研究更加丰富，主要有以下几个方面：

(一)社会保障与资本的关系研究

Laurence J Kotlikoff运用包含人口增长、退休年龄等因素在内的一般均衡分析模型研究了社会保障对纯经济中稳态资本水平的作用效果。结果发现：在一般均衡分析中，社会保障引起了资本存量的显著下降，并且退休年龄因素大约引致20%资本存量水平的下降，也就是说提前退休减少了税收收入进而引致资本存量下降。[47]而Andrew B Abel运用一般均衡分析，建立了一个包含企业、个人和政府(含多个部门)的模型研究美国的DB制社会保障，并将政府债券收入划分为社会保障基金和政府支出两大部分。结果显示：在未来时期将部分的社会保障基金资产从债券投资向风险资本投资转变，提高了资本存量的增长率，并且呈现连续增长态势。风险资本投资虽然有利于社会保障基金增长，但有时回报率可能会很低，个人将从政府支出中获得效用。[48]但在后来的一篇文章中，Andrew B Abel在讨论DC制社会保障时却得出了相反的结论，认为社会保障信托基金投资组合转向风险资本时将会减少资本存量水平。[49]之所以得出不同的结论，根本原因在于分析的是不同的制度，并且在研究DB制时假定劳动者(个人)是同质的，都持有债券和风险资本的投资组合，而DC制中则假设劳动者(个人)是异质的，低收入劳动者在投资组合中并不持有风险资本。在这两篇文章中，共同的结论则是社会保障信托基金持有风险资本，预期收益会增加，而这种增加的预期收益会被传递给劳动者(个人)。Abel A B运用世代交叠模型研究了人口出生率、社会保障与资本的关系，结果表明高出生率(婴儿潮)增加了国民储蓄和投资，从而导致资本价格上涨，而社会保障可能会影响国家的储蓄和投资，但从长远来看，它不会影响资本价格。[50]

(二)社会保障基金模式研究

关于社会保障基金模式问题，一个普遍的观点是投资型的社会保障改革将通过增加退休基金和退休福利来提高经济效益。[51][52]对此，Martin Feldstein，Elena Ranguelova和Andrew Samwick利用社会保障仿真模型研究了在投资组合收益和股本收益率不确定的情形下，现收现付制养老金制度向投资型养老金制度转变的可行性。结果发现：如果将现收现付制中的1/3转变为投资型社会保障体制，它将有更高的可能性对年金付款实现融资，保障未来的养老金支付水平，并且贡献要大于退休个人账户供款的贡献。经政府担保的风险性较小的纳税人的缴税款也可以消除剩余退休金的风险。[53]Takashi Oshio基于世代交叠模型研究了政府为什么以及多大程度上需要信托基金的社会保障政策，另外，如何管理基金以应对人口冲击。结果显示：第一，人口老龄化背景下，政府可以通过社会保障信托基金实现黄金律法则和抵消现收现付制的负收入效应，信托基金的最优水平与社会保障税率正相关，与人口增长率负相关，纯现收现付制和完全积累制通常不能提高社会福利水平；第二，在封闭经济体中，利用信托基金来应对人口冲击可能导致更广泛的代际不平等，此外，信托基金也无法完全承受人口冲击，因为它的利益将会发生变化，并影响后代的效用，也会影响到国民储蓄和资本积累。[54]Cagri S Kumru，Athanasios C Thanopoulos运用含有劳动者自我控制偏好、死亡风险、个人收入风险和信贷约束等因素的世代交叠模型研究了非基金型社会保障制度的福利效应。结果表明：在此种偏好假定下，非基金型社会保障制度能够抑制劳动者每期消费的诱惑，因此，劳动者的福利成本显著减轻。当将社会保障和自我偏好分开研究时，两者均能够降低福利水平；但将两者放在同一个模型中进行研究，福利水平降低的效应反而不是很明显。此外，如果抵制消费诱惑的成本非常高，那么引入社会保障则会提高福利水平。[55]

(三)社会保障基金投资效应研究

Alicia H Munnell，Pierluigi Balduzzi研究了社会保障基金投资股票市场的情况。结果发现：社会保障基金投资股票市场在经济上是可行的，具有高回报率，将改善代际的风险分布情况，在争取公众对社会保障项目的支持方面也是有益的，并且还能够改善未被私人养老金覆盖的人群的福利。但如果投资股票市场承诺有保证的替代率和信托基金目标比率，则风险有可能被转嫁给年轻人，因为在市场表现不好的情况下他们将面临更高的社会保障税率。同时，社会保障较高的回报率也将导致其他方面的经济回报率降低。[56]Munnell，Alicia，Annika Sunden重点讨论了国家和地方养老金的投资经验。结果发现，在控制了政治干预的特定资产配置类型后，公共养老金计划投资的回报率要低于私人计划。同时还发现，私人养老金计划投资对资本市场而言是有效率的，但也面临着较大风险。[57]Julia L Coronado，Eric M Engen，Brian Knight也针对国家和地方养老金的投资进行了研究，[58]并且结论与Munnell，Alicia，Annika Sunden基本一致，公共计划投资受到政治干预，社会保障信托基金在资本市场中的效率并不高。但他们还发现，股权投资可能使社会保障的财务看起来更好，但它并不能增加资本存量、产出和国民收入。

(四)社会保障的公共性研究

社会保障作为一种公共政策，必然与经济社会发展产生紧密的联系，并与其他领域相互影响。Simon Szreter，Michael Woolcock研究了社会资本与公共健康、社会保障之间的关系，认为日益扩大的经济差距已经损害了社会正义感和包容性，这反过来又会加剧公众的焦虑和提高对生活受到影响的预期。而社会资本能够缩小经济差距，有利于提升公共健康水平和完善社会保障体系。[59]Isaac Ehrlich，Jinyoung Kim认为DB型的社会保障制度不具有财务可持续性，并通过动态的世代交叠模型进行了理论分析。结果证明：社会保障税和福利激励措施不仅能够减少组建家庭和生育的数量，而且这些影响并不能完全被家庭内部的跨期和代际转移效应抵消。另外，文章又运用修正的仿真模型和57个国家跨越32年的面板数据进行了实证检验，结果也表明现收现付制的税收措施导致了世界范围内家庭和生育数量呈显著下降的趋势，特别是在OECD国家。[60]

三、结论与启示

纵观现有研究可以发现，“社会保障基金无法单靠企业缴费来填补资金缺口”已成为事实和共识，对此，要求通过加大财政转移支付甚至财政托底、划转部分国有资产等补充方式为社保基金开源和化解支付压力(危机)的呼声越来越高。国内研究较多关注划转的必要性、划转方式、划转的影响以及最优划转率等方面。但还存在着一些可拓展的空间：一是针对划转必要性，讨论的主要观点认为划转的目的是为了弥补历史债务、解决转轨成本、促进社会公平，其对划转内在机理缺少系统性的互动研究；二是对划转方式的研究则聚焦于“是变现国有资产还是划转股权”的选择上，而对划转后的运作管理涉及较少；三是主要从消费、人力资本、教育投入以及经济增长等角度考察划转的影响，对划转的公平性、划转后的治理机制研究不多；四是借助于世代交叠一般均衡模型对最优划转率进行模拟测算，往往忽略了我国人口结构和老龄化的一些实际情况，对基于基金缺口情形下运用精算方法测算划转比例的研究较少。深入研究和厘清上述问题有助于推动国有资本划转可持续、高质量的实施。

国外关于社会保障基金管理及其效应的研究为我国社保基金的筹资、保值增值等运作机制提供了一些基本思路和多元的观察视角，尤其是其对社会保障基金和政府财政的关系的分析为我们的后续研究提供了有益的启示：一是在当前社保基金多元化的筹资模式下，划转国有资本充实社保基金和将国有资本收益上缴财政来补贴社保基金，两者之间的关系有待进一步厘清和研究，统筹好两者之间的关系有助于社保基金和国资国企的可持续发展，充分发挥社会保障和国有资本的公有性质；二是对于如何处理国有资本划转过程中中央和地方政府之间的关系有待进一步探索，平衡好中央和地方政府间的责任划分有助于提高地方政府划转的积极性；三是国有资本划转社保基金后具有国有资本属性的社保基金和现有社保基金之间的互动关系有待进一步厘清，协调好两者之间的关系有助于国有资本划转后投资运作、监督管理、收益分配、风险控制等治理机制和治理体系的构建，从而为国有资本划转社保基金提供更加完备的保障。