改革开放40年我国流动人口社会保障发展与研究回顾

于凌云 史青灵

(西南交通大学公共管理与政法学院，四川成都，610031)

自改革开放以来，流动人口问题逐步凸显。据原国家卫生和计划生育委员会统计，我国流动人口总量在2011—2016年虽先增后降，但总体上呈增长趋势，由2011年的2.30亿人增长至2016年的2.45亿人。[注]数据来源：国家卫计委.中国流动人口发展报告2017.可以预见的是，在今后较长一段时间里，大规模的人口流动仍将是我国人口及经济社会发展中的重要现象。

随着流动人口规模的扩大，流动人口的社会保障问题逐渐成了国家和社会各界关注的焦点。习近平总书记在十九大报告中提出，加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，全面实施全民参保计划。[1]这一发展思路体现了我国社会保障体系不断完善的发展趋势，有利于构建更加公平、更可持续的社会保障体系。

改革开放至今，流动人口的社会保障制度经历了从无到有、逐步完善的发展历程，目前是流动人口社会保障发展的一个重要时期。笔者认为有必要对已有相关的研究文献进行系统梳理，以把握流动人口社会保障的发展动态。我国应探索当下流动人口社会保障发展的新特征，满足流动人口逐步增长的、多元化的社会保障需求，扩大流动人口社会保障覆盖面，争取2020年实现“全民参保”。本文将改革开放40年来的流动人口社会保障发展分为三个阶段：第一阶段即1978—2000年，流动人口的社会保障制度初探时期，流动人口的社保问题开始引发学者的探讨与关注；第二阶段即2000—2009年，流动人口社会保障制度的建设时期；第三阶段即2009年至今，流动人口社会保障制度逐步完善时期，虽取得了显著成绩，但依然存在有待探究的问题。

一、流动人口社会保障制度的初探时期(1978—2000年)

中国人口的大规模流动，是自改革开放以来随着农村户籍居民离开本乡本土进城或外出务工而出现的社会现象。[2]在此时期，流动人口不断增加，但关于流动人口的社会保障政策却处于基本缺失的状态。虽然1991年出台了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，但效果并不理想，农民工的参保率极低，且保障水平也不高。与此同时，学界对流动人口社会保障方面的研究也较少。

(一)学者开始关注动人口的社会保障问题

在这一时期，张庆五认为应该将流动人口的服务管理工作纳入法制规范。[3]郑桂珍等对上海市流动人口进行了统计研究，提出城市规划不仅要考虑常住人口，而且还要考虑流动人口，解决流动人口吃饭难、住宿难的问题。[4]另外，针对流动人口子女教育问题，明庆华、刘亚玲提出要贯彻落实当时现有的法律和政策,如1996年制定的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》规定，认为流入地和流出地应共同保障流动人口适龄子女接受规定年限的教育。[5]

1999年《中国人口科学》举办的“人口研究热点笔谈”进一步探讨了流动人口的社会保障问题，这一学术活动被认为是我国流动人口社会保障发展的重要标志性事件。其中刘爽提出要关注流动人口社会保障权益，中国社会科学院人口研究所所长蔡昉认为应该扩大外出民工的就业机会，拆除劳动力流动的制度障碍。[6]

(二)流动人口的就业问题是当时关注的焦点

还有部分学者则将注意力集中于流动人口的就业问题上。如王建民、胡琪认为要为流动人口建立劳务市场，改革企业劳动用工制度，调节劳务价格。[7]罗茂初等对北京地区流动人口职业分布进行了统计分析，并提出就业流动是劳动力市场发挥调节作用的表现，肯定了流动人口起到提高就业竞争力的作用。[8]但以上学者对流动人口的研究局限于就业领域，没有在社会保障的其他方面继续深入探讨。

尽管该时期社会各界对流动人口的关注有限，但不可否认的是流动人口社会保障的缺失已开始引起注意并成为当时亟待解决的问题。

二、流动人口社会保障制度的建设时期(2000—2009年)

(一)阶段性进展：中央颁布相关政策，各地进行积极建设

进入21世纪后，随着流动人口规模的进一步扩大，我国出台了针对流动人口的社会保障政策，弥补了相关制度的空缺。如2004年原劳动与社会保障部颁布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，明确了农民工同样享受《工伤保险条例》中的社会保障权利；[9]2006年国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》，特别强调要针对农民工的特点进行社会保障的推广工作，使农民工在养老、医疗、工伤等方面有所保障。

与此同时，全国各地也对农民工的社会保障制度展开了积极的建设。对于养老保险，北京市所实行的《农民工养老保险暂行办法》考虑了流动人口的特殊性，其在缴费、享受待遇等方面的规定更适用于流动人口。[10]在这一时期，上海和成都实行了综合保险，其对保障流动人口的健康权利更加有效,可以防止用人单位逃避购买其中的某些保险。[11]对于工伤保险，据统计，截至2006年,全国22个省(不包括台湾地区)、5个自治区和4个直辖市都相继出台实施了普遍适用于农民工的《工伤保险条例》的相关办法、意见或规定。[12]对于其他相关的福利政策，2008年深圳出台的“居住证”制度保障了流动人口的住房需求，例如为流动人口提供办理长期房屋租赁手续,流动人口甚至可以租住政府保障性住房中的“公共租赁住房”，其子女也可按规定接受义务教育。[13]

(二)制度尚未完善

1.制度存在碎片化问题

在该阶段各地区虽然在流动人口社会保障领域进行了一定的尝试，也出台了一些相应的政策规定，在一定程度上满足了流动人口的社会保障需求，弥补了制度空缺，但在政策实施过程中产生了制度碎片化的问题。该问题具体体现在流动人口社会保障改革方案不统一，导致流动人口和当地人口在制度上存在二元碎片化。

首先是各地进行的流动人口社会保障试验相当混乱。[14]流动人口聚集区社保制度“碎片化”状况严重，其具体表现为“城保”模式、“农保”模式、“综保”模式。[15]与之相类似，还有的学者提出该阶段农民工养老保险制度包括“扩面型”“仿城型”“综合保险型”三种模式。[16]在碎片化制度之下，城市人口、农村人口的两种保障体系既不能自由选择,也不能转换和衔接。[17]与此同时，由于该阶段缺乏社会保障转移接续制度，流动人口的社会保障待遇产生了便携性损失的问题。

其次是流动人口和本地人口社会保障二元碎片化问题，劳动者户籍的不同导致其享有的社会保障权益存在差异。[18]蒋远胜、申志伟对四川省成都市五城区农民工进行了相关调查，研究发现相较于城镇基本医疗保险，农民工所参加的新型农村合作医疗不足以为他们提供充分的健康保障。[19]

2.参保率低，制度未达预期效果

根据原劳动与社会保障部调查统计,截至2005年5月,我国农村劳动力外出务工人数约为1.2亿人,进城农民工约1亿人,跨省就业的农民工约6000万人。其中养老保险的总体参保率为15%,医疗保险的平均参保率为10%左右,失业保险、生育保险参保率则更低。[注]数据由2005年原劳动与社会保障部统计而成。Sylvie Démurger等通过分析CHIP数据得出结论，我国85%农村到城市的流动人口认为自身在社会保障方面受到歧视。[20]Ran Tao，Zhigang Xu提出流动人口社会保障的缺失是我国经济转型发展期所面对的三大政策问题之一。[21]

流动人口参保意识不强也是流动人口参保率较低的重要原因之一。首先，流动人口对社会保障重视程度不足，缺乏签订劳动合同的维权意识。姜向群等研究发现，约有2/3(67.23%)的劳动者没有签订任何形式的合同。[22]其次，流动人口在参保时存在侥幸心理。如流动人口将自身健康状况作为是否参加医疗保险的标准，这样滞后的观点会导致医疗保险的“逆向选择”问题，进而降低医疗保险的参保率。[23]另外，许素睿提出农民工文化素质低,缺乏自我保护意识，对城市的社会保障了解甚少,几乎没有社会保障的相关知识，不利于其参加社会保险。[24]

3.制度制约因素

国家财政投入不足制约了流动人口社会保障制度的有效实施。这与当时我国财政负担大的情况密切相关。当时大部分地区养老保险基金连续出现当年收不抵支的情况,且基金缺口逐年扩大,从而使养老保险体制运行面临财务危机。[25]因此，在财政压力较大的情况下，国家的工作重心放在城镇居民的社会保险上,财政无力解决流动人口社会保险所需资金的问题。[26]程海峰认为当时我国重点是要解决好城镇居民的社会保障问题,基本上没有富余资金用于解决流动人口的社会保障问题。[27]

我国社会保障的统筹层次较低，也是造成流动人口社会保障产生制度陷阱的主要原因之一。[28]郑秉文指出在地区经济发展水平不平衡和社保统筹层次很低(以县市级为主)的双重约束下,统账结合的制度设计成为了流动人口异地流动的一个桎梏,造成了“便携性损失”。[29]对此，刘昌平认为应逐步提高基础养老金统筹层次,条件成熟时实现全国统筹，实现城乡社会养老保险制度有效衔接。[30]

另外，农民工容易受到来自企业管理者(特别是私营企业主)的歧视甚至权益侵害。[31]譬如部分企业未按规定为流动人口投保，这直接导致了我国流动人口参保率低的问题。在当时流动人口社会保险制度的安排下,大部分流动人口的参保只能通过所在企业进行，因而企业在是否决定投保上就有一定的选择余地,企业为流动人口投保的积极性已然成为制约流动人口参与社会保险的重要因素。[32]

综上所述，我国在流动人口社会保障发展的第二阶段，取得了阶段性制度初建成果。但由于制度碎片化、参保率较低、财政投入不足、社会保障统筹层次较低、部分用人单位未按规定为流动人口投保等问题，我国流动人口社会保障仍有待进一步的改善。

三、流动人口社会保障制度的完善时期(2009年至今)

2009年以来，我国流动人口社会保障制度逐步完善，在宏观制度层面基本解决了流动人口社会保障可选择、可转移的问题，也缩小了流动人口和本地人口在社会保障水平上的差距。新农保、城乡居民养老保险、城乡居民医疗保险制度都将流动人口纳入社会保障体系，有利于流动人口享受更加公平的社会保障待遇。此外，“城-城”与“城-乡”的社会保险转移接续制度减少了流动人口社会保障的便携性损失。相关法律法规及制度的出台标志着我国流动人口社会保障制度的完善，是流动人口社会保障发展进入新时期的标志(见表1)。

表1 2009年以来我国颁布的涉及流动人口社会保障的相关法律、法规和制度

(一)法律、法规及制度的健全

1.《社会保险法》明确了统筹层次，制定了社保转移接续的条款

2010年通过的《社会保险法》为流动人口的社会保障提供了法律保证。林嘉指出《社会保险法》的出台提高了社会保险基金的统筹层次，明确了社会保险关系的转移接续制度。[33]同时，《社会保险法》以法律的形式制定了社会保险转移条款。郭菲等指出《社会保险法》规范了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，对保险关系转移和统筹层次等内容都有明确的条款规定，是社会保险制度改革的一个里程碑。[34]

2.《社会救助暂行办法》为流动人口提供了兜底保障

农民工对社会救助需求强烈，主要集中在失业救助、医疗救助、住房救助上，[35]而《社会救助暂行办法》在最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等方面提供了兜底保障。临时救助制度的设计还全面地覆盖了流动人口，将户籍不在本地，且无法申请低保的家庭纳入保障范围。[36]其中，针对流动人口中最易被忽略的流浪乞讨人群，我国在社会救助政策上有了创新发展。[37]社会救助制度已经成为国家的一项基本社会保障制度，较好地覆盖了各类困难人群，其反贫困作用日益突出。[38]

3.相关制度的出台便于流动人口参保、转保以及享受社保待遇

在以往的两个阶段，地区分割、人群分割的碎片化养老保险制度，使人们在城乡转移过程中养老保险权益部分丧失甚至全部丧失。[39]“城-城”“城-乡”养老保险转移接续制度的实施满足了城乡统筹发展的现实需求，不仅解决了流动人口社会保障待遇便携性问题，还有效地解决了农民工退保问题，缩小由户籍制度引发的城乡养老保障差距，满足城乡统筹的现实需求。[40]郑秉文认为《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的颁布基本解决了便携性损失、覆盖面狭小、制度碎片化三个问题，是深化制度改革的标志性事件。[41]杨辉等认为《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》《城乡养老保险制度衔接暂行办法》整合了三大社会养老保险关系，规范了转移接续程序，明确了养老保险关系转移的时点，并禁止重复享受养老保险待遇。[42]

《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》则为城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三种医疗保险制度提供了转移渠道，也为流动就业人员特别是农民工参加基本医疗保险打开了通道，保障了流动人口参加就业地基本医疗保险的权利，确保了医保待遇的连续性，从国家政策层面弥补了医疗保障制度设计的缺陷，有利于促进医保制度的完善和全民医保、公平医保的实现。[43]“异地就医结算”制度进一步地为流动人口提供了更加便捷的医疗保障，我国开始逐步实现流动人口跨区域医疗服务。“异地就医结算”的实施也取得了一定的成效，据李元霞等统计，截至2014年，全国已有27个省份建立了省内异地就医结算平台，其中，80%的省份基本上实现了省内异地就医直接结算。[44]

(二)流动人口社会保障水平逐步提高

随着制度的推广，流动人口可根据自己的职业、居住地、户籍等条件，选择适合自己的基本养老保险制度。2009年我国开始启动新农保试点,建立了适度普惠的基础养老金,基础养老金部分来源于政府财政补贴，这一制度安排提高了保障水平、养老金公平和普惠程度。[45]2014年城乡居民基本养老保险制度的推行则进一步提高了养老保险基金给付水平，有利于建立公平的社会保障体系。[46]邓大松等认为该制度适当地提高了缴费档次，为有更高社会保障需求、有更高支付能力的居民提供了更多的选择。[47]

流动人口的医疗保障水平也有较大幅度的提高。经过艰辛探索，不断拓展目标人群，延伸制度边界，我国构建起了城镇职工、居民基本医疗保险和新型农村合作医疗为主体的“三纵”医疗保障体系，[48]使医疗保险覆盖了流动人口群体。2015年大病保险的全面推行为流动人口提供了更高水平的医疗保障。综合新农合参合人员大病保险全国统计数据和四川省、江苏省太仓市大病保险运行数据，大病保险大约提升了12%的实际支付比例，反映出大病保险进一步提升了城乡居民的医疗保障水平。[49]2016年，我国很多地区整合了城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，据何文炯的调查，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度的合并使医疗保障待遇差距缩小，有些地方则实现了城乡居民医保待遇一致。[50]

众所周知，由于职业风险高、工作的不稳定，工伤保险、失业保险对于流动人口来说尤为重要。我国已将农民工纳入《工伤保险条例》的保障范围，与此同时，工伤保险的给付水平逐步提升，工伤保险待遇、享受人数和基金收支额都有较大幅度上升。[51]流动人口工作流动性较大，尤其是农民工不可避免地面临失业风险。[52]近年来，我国经济健康发展,人民生活水平不断提高，良好的经济环境提高了失业人员的保障水平。[53]

(三)流动人口参保率大幅提高

近年来，流动人口的参保率开始快速增长，[54]章莉认为这与2008年实施的新劳动合同法相关。提高农民工的合同签订率，对提高农民工的参保率产生了积极效果。[55]根据《中国流动人口发展报告2017》的统计，2016年我国流动人口中，参加养老保险的占56.1%，参加工伤保险的占33.8%，91%的流动人口至少参加了一种医疗保险。朱垒等在南京的调查发现，新生代农民工养老保险参保率约为传统农民工的3倍。[56]由此可见，无论是“城-乡”流动人口，还是“城-城”流动人口，参保率都有所提升。为了进一步推进社会保险的全面覆盖，陶树果等建议提高社会保险的统筹层次，加强对用工规范性较差行业的监管，早日实现社会保险的全覆盖。[57]

综上所述，2009年至今是流动人口社会保障发展最快的十年，相关法律、法规和制度的完善为流动人口社会保障提供了强有力的保证，改善了流动人口社会保障制度碎片化的问题，达到了流动人口社会保障制度可选择、可转移的目标。同时，流动人口社会保障水平逐步提高，社会保障的覆盖面也逐步扩大。

四、总结

改革开放40年以来，我国流动人口社会保障的发展在不同阶段体现出不同的时代特征，总体呈现出不断完善的态势，至今已建立了基本的法律、法规和相关制度。总结流动人口社会保障发展40年来的成功经验，找到尚未解决的问题，有利于进一步推动流动人口社会保障的发展完善。为促进我国社会保障体系更加公平和可持续发展，笔者认为有以下三个问题值得进一步探究：

第一，地区间养老金水平差异的问题。流动人口往往选择经济发达地区作为工作地点，在此期间缴纳各项社会保险费用，而退休后往往选择返回户籍所在地养老。两个地区间养老金水平存在差异，导致流动人口在缴纳社会保险时付出的成本较高，而返回户籍所在地享受社会保险待遇时所获得社会保障水平较低。因此，解决地区间养老金水平差异的问题是提高流动人口社会保障水平的一个难点。

第二，流动人口社会保险关系转移接续的问题。首先，社会统筹基金部分不转移不仅会造成对流出地、流入地社会保障基金不均衡，还会对流动人口个人造成养老金损失；其次，“城-乡”流动人口养老保险转移时还面临着条件不对等、不公平的问题。这些问题有待今后进一步改善和解决。

第三，对流动人口工伤保险、生育保险等的研究较少。现有研究大多集中于流动人口养老保险、医疗保险两大险种，由于流动人口的工作特性，其更加容易发生意外伤害，因此应该更加重视流动人口的工伤预防以及保障。另外，自2016年起我国开始实行“全面二孩”政策，生育保险的重要程度提高，我们有必要继续深入探讨流动人口生育保险的相关问题，配合国家生育政策的实施，更好地应对人口老龄化。