生计风险、可行能力与贫困群体的能力建设——基于农业扶贫的三个案例

方 珂 蒋卓余

(浙江大学公共管理学院、浙江大学民生保障与公共治理研究中心，浙江杭州，310058)

一、研究背景

精准扶贫战略自2013年11月提出至今，已经在中国推行了5年多的时间，并取得了一些显著的成效。统计数据显示，全国农村贫困人口数量已经从2013年末的8249万人下降到2017年末的3046万人，降幅达到63.1%。[注]数据来源：国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[R/OL].[2018-02-28].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.在这一过程中，中国的社会保障政策也在快速扩展，[1]特别是对社会救助的政策支持在不断完善。在反贫困领域，社会保障政策的扩展体现在最低生活保障制度补贴标准的大幅上涨。以云南省为例，在过去5年中，该省的农村低保标准已经从2012年四季度的1676.18元上涨到2017年四季度的3342.02元，[注]数据来源：中华人民共和国民政部.2012年农村低保12月份省级标准[EB/OL].[2013-01-28].http://files2.mca.gov.cn/cws/201301/2013012818014994.htm;农村低保标准表(各省，2017年12月) [EB/OL].[2018-03-13].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/bzbz/2018/201803131535.html.涨幅达到99.4%。由此可见，在收入保障和社会救助的维度上，中国社会保障的政策体系在不断完善，并发挥出很好的反贫困的兜底效果。

然而，以公共财政托底的方式对贫困群体进行社会救助仅仅是集中性消除极端贫困的一种手段。事实上，由于贫困群众缺乏内生动力以及扶贫对象脱贫基础脆弱、脱贫质量不高，目前的精准扶贫实践仍然面临着潜在的“福利陷阱”和“返贫陷阱”，[2]尚不足以确保扶贫成果的长效化。其中，由于农村在长期以来的城乡二元背景中处在发展滞后的地位，并且大多处在交通较不发达、产业基础较为薄弱的地区，因而仍然存在着致贫和返贫的风险，反贫困任务仍然十分艰巨。从“三农”问题研究的视角看，农村地区的贫困风险可以被聚焦为农户的生计风险问题，[3]即农户缺乏人力资本、自然资本、物质资本、金融资本和社会资本引发了生计脆弱性以及抵御风险能力的不足。实际上，按照大多数学者所采纳的定义，作为谋生方式的生计建立在能力、资产和谋生生活动的基础之上。[4]而从社会政策的视角看，能力和资产建设都是发展型社会政策所讨论的议题。在关于改进贫困群体福祉的路径中，发展型社会政策十分强调贫困群体的能力建设，并倡导通过社区工作、社会投资战略以及资产建设战略等政策手段来增强贫困群体的发展能力，从而帮助后者摆脱贫困。

实际上，在公共资源大量投入，特别是社会救助体系不断完善的背景下，收入意义上的绝对贫困可以通过政策手段得到较好的控制，而贫困群体发展能力的提升则将成为下一步需要应对的议题。在政策实践和研究过程中，我们有必要将审视贫困问题的视野从基本的收入型贫困转向更为宽广的能力型贫困的议题，并通过帮助贫困群体提升其发展能力来实现贫困治理取得更好绩效。因此，本研究从能力贫困的视角出发，结合中国精准扶贫实践的具体案例，分析在这些案例中贫困群体发展能力的现状和困境，并围绕精准扶贫中的能力建设问题提出相应的政策建议。

二、文献回顾

在贫困治理的讨论中，“三农”问题学者与社会政策学者是两股重要的研究力量。他们具有不同的理论传统和分析范式。在“三农”问题研究领域，农户的生计风险被视为农村社会发展的核心问题。[5]学者运用英国国际发展署(DFID)的可持续生计分析框架(SLA)对贫困农户的生计资本和生计风险进行测量，[6]并建议通过完善社会保障体系建设和增加公共服务投资来增强农户抵御生计风险的能力。[7]在社会政策研究领域，发展型社会政策的理论针对发展中地区的贫困问题，提出了一条有别于再分配机制的理论路径，强调国家的作用在于社会投资、社会网络建设和发展人力资本。[8]这一理论也被运用到中国的反贫困研究之中，并引申出发展型社会救助、[9][10]资产为本的社会政策等一系列政策主张。[11]事实上，生计理论和发展型社会政策均起源于阿玛蒂亚·森所提出的能力贫困理论，都将贫困看作是对基本的可行能力的剥夺，从而将解决贫困问题的落脚点聚焦于贫困群体的能力建设。[12]

在当前关于精准扶贫的研究中，学者从精准扶贫的概念界定、理论解析和实践困境等视角对这项扶贫工程展开探讨。[13][14][15]对于精准扶贫过程中出现的实践困境，王雨磊将机制层面的解释归结为技术偏差、组织失灵、政治权变、关系运作和施政伦理五大理论范畴。[16]具体来说，技术偏差的视角聚焦于扶贫开发工作中存在的瞄准目标偏离和精英捕获问题，[17]组织失灵、政治权变和关系运作的视角则分别从科层组织的行动激励逻辑、政策执行者的选择性执行和变通以及非正式关系出发来进行解释，并集中反映在“科层理性-关系理性”的分析框架之中；[18]而施政伦理则从基层社会伦理诉求的视角来透视基层贫困治理问题。实际上，不论是技术层面的目标失准、“科层理性-关系理性”框架中的决策偏移，还是基于社群伦理的施政错位，最终都是通过制约政策在推动农户能力建设中的效用，来影响扶贫的最终绩效。这就使得我们有必要从能力建设的视角对精准扶贫的政策实践进行评估和考量。

在中国，从能力建设的视角来研究贫困问题起始于传统开发式扶贫战略的局限性，即“贫困者有机会、有能力从扶贫项目中受益”的隐含预设以及难以有效应对疾病、教育等致贫风险的困境。[19]基于此，为贫困群体提供发展机会和增进其发展能力成为反贫困研究的新理念。[20]沿着这一路径，现有研究主要从教育和知识、[21]社会工作和社区建设、[22]人力资本和社会保障、[23]村干部和村基层组织等方面对反贫困议题展开研究，[24]并聚焦于贫困群体发展能力的提升。在针对精准扶贫的研究中，学者也运用可行能力的范式来加以阐述，并指出能力建设的视角与精准扶贫长效机制的建立、[25]贫困群体的精准识别、[26]政府和贫困农户关系的构建[27]等议题存在着内在的耦合性。然而，从总体来看，围绕这些议题的理论概念探讨远多于对实践经验的研究。因此，本研究将围绕农业帮扶的三个案例，结合实践经验对精准扶贫过程中的能力建设展开实证研究，并在此基础上为精准扶贫实践的推进提出相应的政策建议。

三、生计风险与可行能力：贫困群体能力建设分析框架的提出

讨论农村贫困群体能力建设的前提是其所面临的生计风险与生计脆弱性，即贫困群体在生产和生活中承担着来自社会和自然的双重风险，且他们在遭遇风险的冲击时不具备充足的抵御冲击的能力。[28]对于生计风险问题，英国国际发展署、美国援外合作组织、联合国开发计划署、联合国粮农组织和世界银行等组织和机构都建立了相应的分析框架，而英国国际发展署(DFIP)建立的可持续生计分析(SLA)框架则得到了最广泛的应用。为此，在本研究中，我们将采用SLA框架中关于生计资产的定义，为农户生计风险和能力建设问题的分析提供基础。总的来说，SLA框架中对生计资产的定义包括人力资产、社会资产、自然资产、物质资产和金融资产五大范畴(见表1)。

表1 SLA框架对于生计资产的界定

资料来源：DFID.sustainable livelihood guidance sheets[EB/OL].[2018-05-10].http://www.livelihoodscentre.org/documents/20720/100145/Sustainable+livelihoods+guidance+sheets/8f35b59f-8207-43fc-8b99-df75d3000e86.

在分析中国农村的贫困问题时，我们可以发现，SLA关于生计资产的界定有一定的适用性，但也需要根据中国农村问题的特殊性进行一定的调整。首先，在人力资产方面，SLA框架中关于技能、知识、劳动能力和良好的健康的界定切合中国农村的实际，但由于中国的贫困农村往往处在地理位置相对偏僻的地区，信息相对闭塞，贫困农户中逐渐形成的文化贫困的心理，[29]成为影响贫困农户人力资本建设的一个重要维度。其次，在社会资产方面，长久以来存在的邻里互助的文化传统，使中国农村在邻居、信任和互助关系等维度上有先天的优越性，但是由于经济发展过程长期存在着城乡二元分割，中国农村在与外界的联络方面具有一定的劣势。此外，由于中国政府及其所制定的公共政策在经济社会的发展过程中占有重要的地位，因而上级政府对农村发展的政策支持和政策导向也会成为影响农村社会资产的重要内容。第三，在物质资产和金融资产方面，SLA界定的内容基本切合我国农村问题的实际。第四，至于自然资产，大多数中国地区的农村在这一方面面临的风险相对较弱。由此，本研究基于中国农村问题的实际对SLA框架进行一定的调整，并构建本文关于农村贫困群体生计风险问题的分析框架(见表2)。

表2本研究对于农村贫困群体生计风险问题的分析框架

由此，农村贫困群体的生计风险和生计脆弱性议题涉及农户在农业生产过程中的人力资产、物质资产、金融资产和社会资产等范畴，并且任何一种资产的缺乏都有可能制约农户抵御风险的能力，从而影响到农村的贫困问题。实际上，由于“能力贫困”理论所关注的正是贫困人口或社区由于受社会发育低层次性的影响，而在社会性资源的分配上处于手段、能力和机会的劣势状态。[30]因此在社会政策的视角下，贫困群体所面临的这些生计风险也正是讨论其能力建设议题的基础和靶向。总的来说，对贫困群体生计风险问题的讨论涉及政府、市场与个人等诸多社会主体及其相互关系。

首先，政府既可以作为扶贫项目的执行者直接参与到各项生计资本的供给和建设的过程中，也可以作为扶贫政策的制定者影响市场和个人在扶贫项目中的参与度和积极性。其次，市场作为经济活动的重要组成部分，在生产资料供给、融资借贷、产品销售等方面发挥重要的作用，是扶贫过程中除政府之外的另一个关键的行为主体。最后，作为能力建设的对象和本体，贫困户本身的知识、技能和激励也是能力建设的关键环节。特别是在社会政策的视角下，贫困户在农业扶贫过程中与政策执行者围绕扶贫政策的互动和反馈也成为分析其能力建设议题的又一个重要视角。因此，本研究尝试从政府、市场和贫困户三个主体出发，基于贫困群体能力建设的视角，建构起涵盖政府、市场和贫困户三个维度的分析框架(由图1所示)，并将其作为分析贫困群体能力建设议题的理论前提。

政府● 政策支持● 财政投入● 基础设施建设● 产业技能培训 ……市场● 生产资料供给● 融资借贷● 产品销售● 与政策的互动关系 ……贫困户● 知识● 技能● 内生激励● 与政策的互动关系 ……

图1贫困群体能力建设的分析框架：主体与维度

四、农业扶贫的三个典型案例及其分析

为了展开对相关议题的讨论，本研究将选取相应的访谈个案来为理论探讨提供实践经验的基础和支撑。由于中国农村的地理分布、文化背景和经济状况各异，在农业帮扶的过程中也衍生出了不同的实践模式。经过调研，我们发现SL、NP、SY三个欠发达村不仅在农户面对的生计风险方面具有典型性，同时其精准扶贫实践也各具特点，各自代表了农业帮扶中的一些典型实践。因此，本研究将这三个村的实践经验作为案例分析的基础，并在此基础上对精准扶贫中贫困群体能力建设的议题展开理论层面的探讨。

SL村地处国家扶贫开发重点县，其人均年收入只有2000元左右。在该村的农业帮扶实践中，政府积极地为贫困群体引介奶牛养殖和林下养鸡等农业产业项目。但是，政府对农业产业的帮扶，却也仅仅限于对农业项目的引介，而不参与到融资借贷、农业技能培训、作物种植和农产品销售等诸多环节。因而，这一实践暴露出了不少问题，反映在不同受访贫困户的具体经历之中。首先，一些贫困户缺少项目启动资金和融资借贷的能力，因而出现了借高利贷、举债启动农业项目的情况。为此，农户承担着由民间借贷所带来的巨大风险，一旦遭遇牛奶销售不畅和农产品歉收等问题，就将遭受进一步贫困的威胁。

“我身体不好，只能承担一些轻体力活，家里条件一直不是很好。去年村里面号召我们通过养奶牛来脱贫，我也参与了。但是我们的经济条件实在有限，银行贷款也贷不到，所以买这个种牛的钱还是借高利贷的。”(访谈资料：SSX20160720A)

其次，受制于地理位置和文化水平，该村的贫困户缺乏作物养殖和农产品销售的必备技能。但是在帮扶项目的实践过程中，政府在引介帮扶项目之后却忽视了产业技能培训等农业生产的后续环节。由此，贫困户虽然得到了经营农业帮扶项目的机会，但是其在生产和销售等技能方面的不足，最终制约了帮扶项目的绩效，使帮扶未能产生出理想的效果。

“去年政府给我们介绍了建林下养鸡场的扶贫项目，也帮我们申请到了贷款。鸡养得挺好的，但是，我们这里交通不好，我又不会上网，所以现在这几百只母鸡都要下蛋了，我们俩还没找到买主，每天都在发愁呢。”(访谈资料：SSX20160720B)

NP村每年享受着中央财政扶贫专项资金的支持。在NP村，政府鼓励以发展种植业和畜牧养殖业来推动精准扶贫的进程。在农业帮扶的实践中，政府鼓励农民参与村集体的种植项目，运用扶贫专项资金购买种猪、小鸡和苗木，并把它们分发给农民。但在这之后，政府并不参与种植业和养殖业发展的具体过程，也不去指导农民如何开展具体农业项目。从政策运营的绩效上看，这一模式的效果并不尽如人意。

“我们这儿搞扶贫，都把基层村干部当作经济管理专家、把村民当作种养高手了。政府统一采购猪、鸡、苗木发给农户让他们去搞农业，但是出现了不少问题啊。一个是采购的价格高，群众说你们腐败。另一个是成活率低，经济效益并不好。还有就是对农村市场也有干扰。”(访谈资料：GXN20180117ZFY)

可见，NP村这种由政府统一采购并分发生产资料的模式存在着以下几个方面的问题。其一，由政府统一采购的苗木和种猪其采购价格常常超出农民的预期，招致了农民的批评；其二，由于农民种植苗木和饲养牲畜的水平参差不齐，在实际的运营过程中出现了很多苗木枯死和畜牧病死的状况，种植饲养成活率较低，因而这一产业帮扶的经济效益并不好；其三，政府大量地采购和发放苗木及种猪也干扰了该地区原有的农用品交易市场秩序，造成了一定的混乱。

SY村地处偏远山区，交通不便。在农业帮扶的过程中，SY村同样面临着与许多贫困地区相似的困难，包括缺乏项目的启动资金以及具有技能的青壮年劳动力。为了应对这些困难，政府也在农业帮扶的过程中采用了不同的政策手段。一是对贫困农户发放苗木补贴和粮食直补，并且运用劳动奖励计划，对通过种植苗木和养猪达到增收的农户给予奖励来鼓励种植。

“我们乡偏远，发展工业是很难的，所以要从农业入手，最近对贫困户也开始展开产业奖励，比如说有种植苗木、养猪等增收方式的给予一样累加60元的奖励，多种多奖。”(访谈资料：ZJS20180114LHR)

二是通过上调村干部的工资来吸引年轻人回乡就业。运用这些返乡的年轻人发展农业产业的干劲和拓展农产品销路等方面的能力来推动扶贫项目的实施。

“新来的年轻书记很有干劲，对经济发展也很有思路。他自己是回村里来开高档民宿的。当上书记之后，开始带动村民发展‘皇菊’种植产业。农民可以以田抵资，拥有股份，耕作工资另算。那么，有了股份就可以分红。平时的就业也有了。销路是新书记找的。而且是精加工包装后销出。一朵就能卖3块钱呢。”(访谈资料：ZJS20180114LHR)

可见，在SY村的案例中，政府通过劳动奖励、能人经济等多种手段，在精准扶贫的过程中与农户形成了良性互动的关系，将农户的积极性充分调动了起来。而根据村干部的描述，通过这些农业帮扶政策，该村的精准扶贫工作取得了不错的进展，在2015年就实现了全部人口年收入超过4600元的成绩。

总的来说，SL、 NP和SY三个村在农业帮扶的实践中采取了不同的政策措施，并且产生了不同的绩效。在SL村的案例中，政府并不直接为农户提供生产资料，其职能只体现在“向贫困农户介绍产业项目”上，而对于项目资金的来源、产业技能的培养则投入较少。在NP村的案例中，财政投资主要用于采购并发放苗木等生产资料，而对于生产模式的运作和农业技术的指导则投入较少。而在SY村的案例中，政府不仅通过苗木补贴等形式增强农户购买生产资料的能力，并且通过劳动奖励和能人带动等机制来强化农户在各生产环节中的能力。

五、贫困群体能力建设的内容和实践评估：基于三个案例

根据本研究所界定的可行能力视角及分析框架，审视精准扶贫的实践需要从人力资产、社会资产、物质资产和金融资产四个范畴出发，分析农业帮扶政策运行过程中的能力支持和生计风险问题，从而为讨论能力建设议题提供基础。具体来说，农业帮扶过程中所涉及的能力涵盖生计风险的四个维度，其贯穿于农业生产整个过程。在农业项目运作前，农户需要有获取生产资料、项目信息和资金支持的能力；在项目运作过程中，农户需要有农业生产和管理的技术；而在项目产出之后，农户则需要有与外界市场建立联系并进行农产品销售的能力。此外，蕴含于劳动奖励计划之中的生产激励关系到农户从事农业生产的积极性和主观能力。在前述的案例中，政府和公共财政对农户可行能力的支持各有侧重。总的来说，如表3所示，三个村都通过农业帮扶项目的引介来增强农户寻找农业项目的能力。但是，SL村忽视了对农户融资借贷能力、产业技能和产品销售能力的支持；NP村虽然直接为农户发放生产资料，但忽视了对农户生产和销售的基本技能的培训；而SY村则注重通过发放补贴、产业能人带动等手段在农业生产的各个环节对农户相关技能提供支持，使其摆脱被社会网络排斥的风险。从绩效上看，SY村的农业帮扶政策收到了比较好的成效，率先实现了全部人口年收入超过4600元的成绩。而SL村和NP村的帮扶项目则遭受着或多或少的阈限。

表3三个“农业帮扶”案例的支持内容

说明：农业帮扶过程中，在生产资料支持上，NP村直接向贫困户发放苗木和种猪，SY村则发放苗木补贴。此外，SY村通过吸引产业能人返乡对村域的产业发展注入技术资源，并通过村干部来为农产品寻找销路。

由此，在三个案例中，能力支持的范围与力度就和农业帮扶实际绩效的差异形成了对应的关系。根据本文所提出的分析框架，贫困群体生计风险问题涉及政府、市场和贫困户三个维度和他们之间的互动关系。由此，我们将对三个案例所呈现出的这些特点及绩效，展开进一步的深入分析，从对农户能力不同的关注程度和支持力度方面挖掘这些案例背后的深层机理。

首先，作为扶贫项目的主导者，地方政府的行为激励和行动逻辑在这三个案例中各不相同，并影响了他们在扶贫工作中的着力点。在SL村和NP村的案例中，主导乡村扶贫项目的多为各政府部门直接委派的扶贫干部。在科层制下的公共决策过程中，绩效考核的压力会导致政治精英对政治理性的追求，频繁的政治精英更替则会打破政策周期。[31]对于扶贫干部而言，由于政绩和升迁在其激励体系中占有重要位置，[32]其行动的重要目的之一，常常是为了证明其在参与扶贫，并且完成扶贫指标。

“我们这里扶贫干部的主要精力和时间都放在证明自己在扶贫、填写各种手册和表格上。”(访谈资料：GXN20180117ZFY)

为此，一方面这些扶贫指标的考评常常占据地方官员较大的精力，而另一方面他们关注的也往往是短期内的项目投入和启动，而对于项目运行的实际过程和成效则关注较少。与此同时，地方官员较短时间的流动周期，加剧了这种对短期效应的关注，并且使得农业产业的多变性更加明显。[33]

而在SY村的案例中，政府发挥的是引才返乡的作用，而具体执行扶贫项目的则是返乡创业的产业能人。不同于地方官员对于行政指标的关注，这些产业能人能够从农业产业中获取更为直接的经济利益，从而与农户形成了利益共同体。这种利益互通的机制，使得其倾向于关注农业产业运行的全过程，并力图实现长期的经济利益。

“现在提倡乡镇复兴，引导年轻人回乡，目前能引回来的一个是民宿，还有一个是当村干部，现在村书记主任工资上调，也有那么部分在外创业小成的年轻人回来当干部或开民宿。”(访谈资料：ZJS20180114LHR)

其次，市场机制的发挥及其与政府之间的互动关系在这三个案例中也有着不同的体现。在SL村的案例中，政府为农户介绍产业项目，但因为地理位置偏僻和信息闭塞，借贷市场和销售市场都与该村相互隔绝。由此，市场机制在SL村并没有发挥出足够的作用。在NP村的案例中，政府通过直接采购苗木和种猪并发放给农户的方式进行补助，这一方面限制了农户通过市场机制进行作物选择的自由，另一方面也干扰了正常的市场运营秩序。而在SY村的案例中，政府以货币激励吸引青壮年回乡创业，而这些返乡的青壮年则带动全村农户参与合股经营的农业产业，并采用股份制等形式来融入市场，使市场机制发挥作用，通过产业规模的扩张和营销能力的提升来形成村域农产品在市场上的竞争优势。可见，市场机制在三个案例中发挥作用的程度是不同的。而实际上，对于农户的发展能力而言，政府和市场往往可以在不同的维度上发挥作用，两种机制之间的良性关系有利于能力建设作用最大化的实现。

第三，贫困户本身的实践及其与政府和市场的互动关系也各不相同。在SL村的案例中，政府对贫困户的帮扶停止于项目的引入，而对其后期的融资、养殖和销售问题则关注较少。在此背景下，处在偏远乡村的农户难以依靠自己已有的资源解决这些方面的问题，从而导致农业帮扶的绩效不太显著，并且有可能挫伤农户开启下一轮农业生产的积极性。在NP村的案例中，政府在农业帮扶上采取了直接购买并发放生产资料的政策。而事实上，政府在采购环节中的这种直接介入容易引发农户的议论，被怀疑其中可能存在腐败或寻租的行为，从而不利于政府与农户之间良性关系的构建，并且最终对帮扶政策的进一步深入造成威胁。而在SY村的案例中，政府引入了较为先进的劳动奖励机制。这一机制类似于弗里德曼在《资本主义与自由》中所提出的“负所得税”的主张，[34]通过对低收入者的劳动收入进行补助的方式来增加贫困者的收入并提升其劳动积极性。SY村对种植户和养殖户的农业增收进行奖励，不仅改善了农户的劳动收入状况，提升了其进行劳动的积极性，也为农村经济的发展和进一步的农业产业投入创造了条件。由此，政策执行者和农户之间形成了一种良性互动的激励机制，两者的行动积极性和能力都得到了增长。

六、总结与讨论：精准扶贫中的贫困群体能力建设

基于以上的讨论，我们可以看到理论界对贫困问题的关注已经从对绝对贫困的生计调查扩展到了对贫困群体发展能力的关注。与此同时，我国不同地区的精准扶贫实践也反映出贫困群体发展能力的状况，针对能力的改善措施影响了政策执行与农户反馈之间的互动关系，也影响了精准扶贫政策的实际绩效。因而，需要结合能力贫困的相关理论，从对贫困农户开展能力建设的视角出发去反思当下的精准扶贫实践，并针对改善这一实践提出政策建议。由此，基于前文对农业帮扶三个案例的讨论，本研究从能力贫困理论及其政策主张出发，探索在精准扶贫实践中开展贫困群体能力建设的要义，并提出相应的政策建议。

(一)能力建设需要关注发展能力在时间、群体和内容维度上的扩展

在能力贫困的理论体系中，发展能力是一个多维的概念。这一多维的概念是我们从能力建设的视角考查精准扶贫实践的基本出发点。例如，在阿玛蒂亚·森的论述中，可行能力涵盖着包括教育和医疗在内的广泛议题。[35]教育、医疗、基础设施等各个方面的状况都会影响到贫困群体的可行能力，进而影响到该群体的收入能力。由此，对贫困群体发展能力的关注和帮扶应当从多维度的全方位来考量。

首先，从时间维度上说，对贫困群体的识别和其发展能力的援助应当贯穿于精准扶贫的整个环节。以农业帮扶为例，精准扶贫政策的执行主体应当从产业项目介绍、产业资金来源、产业项目运行、农业产品销售等各个环节给予贫困群体适当的关注和政策支持，以防止贫困群体在某一环节的能力缺失影响到整个扶贫项目的绩效。

其次，从群体维度上说，精准扶贫的关注点应当从政策层面的全覆盖过渡到人员层面的全覆盖。[36]一些扶贫项目在执行过程中有着良好的测量指标，然而却容易因政策设置方面的疏忽而将一些贫困群体排斥在政策覆盖的范围之外。例如，在NP村的实践中，由于贫困户缺乏投入的初始资金，一些为精准扶贫服务的合作社项目实际上未能覆盖这些需要帮扶的人群。为此，在政策的设计层面，决策者应当把关注点从政策项目的全覆盖过渡到贫困人员的全覆盖。

第三，从内容维度上说，精准扶贫的政策应当关注更有长远意义的基础设施建设和基本能力的提升等议题。在SL村的案例中，许多贫困群体面临着交通、信息网络等方面的困难，他们的自身发展能力的提升因此受到制约。为此，精准扶贫的实践应当关注这些基础设施和基本能力的建设，从而更好地提升贫困群体自身的发展能力。

(二)能力建设需要处理好政府与市场、城市与乡村两对关系

发展是一个涉及多个领域、多对关系的复杂命题，而对能力建设的主张也需要一种多层面的理解思路。也就是说，从可行能力的视角去考查贫困问题，需要一种综合的、多方面的思路，在政府、多边组织、社会机构、工会、雇主组织、非政府组织和私营部门等不同机构广泛参与的基础上谈论发展。[37]具体来说，精准扶贫的实践需要处理好以下两对关系：

第一，政府职能与市场作用的关系。在阿玛蒂亚·森的论述中，贫困和发展所涉及的议题与在政府(以及其他政治的、社会的机构和制度)和市场的运作之间保持平衡的需要紧密相关。[38]具体来说，政府可以提供一些市场所不能提供的公共服务，帮助贫困群体提升其自身的发展能力。然而，NP村的案例也反映出政府在一些领域的过多干预也会影响到市场机制的正常运作，扭曲市场环境，进而对特定地区的长久发展构成隐患。因而，精准扶贫的实践既需要政府力量的介入，又需要在这一过程中处理好政府职能与市场机制之间的互动关系。

第二，城市与乡村之间的关系。在过去的很长一段时间里，城市的快速发展所伴随着的是农村的消逝和疏离。[39]然而，最新的研究也显示，城乡发展之间可以是一种良性的互动关系：一方面，城市的发展和人口的自由流动可以为农民提供一个转变为工业和服务业从业人员的机会，[40]从而为其发展能力的提升创造一个更为广阔的空间；另一方面，城市、城镇和农村的服务业、工业和农业之间的产业链接和人才流动也为农村地区的发展和贫困群体发展能力的提升提供了动力支持。[41]正如SY村的案例所显示的，无论是从城市返乡的产业能人还是来自城市的市场需求都为当地农业帮扶产业的发展提供了条件。因此，精准扶贫的机制应当处理好政府与市场、城市与乡村两对关系，在其相互促进的良性互动之间增强贫困群体的发展能力。

(三)能力建设需要关注激励因素

激励因素是能力贫困理论在思考能力建设问题时所着眼的另一个要点。不恰当的激励会压制行为主体的主动性并扭曲个人的努力，[42]而精准扶贫机制的完善则需要关注到其中所涉及的激励因素，从而为其体系运作和绩效提升提供基础。具体来说，精准扶贫的实践涉及两个激励机制方面的问题，即对政策执行者的激励以及对贫困群体的激励。

第一，对政策执行者的激励涉及的议题包括激励的类型以及执行者对激励的反馈。在许多精准扶贫的实践中，政策执行者是来自行政系统的公职人员，他们受行政指令的主导而投入到精准扶贫的实践中，并接受上级领导对扶贫绩效的监督。然而，由于行政系统对精准扶贫实践的考察常常通过数据指标的反馈来进行，例如扶贫人员的入户次数、人均纯收入的变化以及道路硬化等方面的达标率。在实践过程中，这种激励机制更多地关注“形式化”的量化指标，而较少地关注脱贫指标的完成质量，从而导致行政人员只注重考核指标完成的数量而非每一指标的具体指向对象的脱贫实态，扶贫的具体工作浮光掠影、应付差事，甚至出现行政人员捏造扶贫数据等问题，[43]扶贫工作的实际成效受到制约。在SY村的案例中，项目执行的主体是返乡创业的产业能人。由于他们也能在农业帮扶产业的成长中获得经济利益，因而他们有较强的激励参与到从经营管理到产品销售的整个环节，从而增强了整个农业产业群体的行动能力。而这也恰好反映了一些学者关于构建产业化扶贫利益联结机制的政策主张。[44]

第二，对贫困群体的激励涉及三个层面的内容。一是要通过基础设施建设、基础技能培训和融资渠道支持来提升贫困群体的人力资本和社会资本，从而让贫困群体能够通过发展能力的提升而看到脱贫致富的希望；二是要把握适当的扶贫尺度，防范“福利依赖”的现象，从而杜绝“等、靠、要”的心态对贫困群体主动性的制约；三是通过实行诸如“劳动奖励计划”的“负所得税”机制来提升贫困群体投身扶贫产业的积极性。这些手段都有利于增强贫困群体的内生动力，从而提升其脱贫致富的主观能力。

可见，精准扶贫实践中的贫困群体能力建设涉及了发展能力在时间、群体和内容维度上的扩展，政府与市场、城市与乡村两对关系的处理，以及对政策执行者和贫困群体的激励机制的完善等议题，对其展开思考和探索有助于实现精准扶贫的目标。然而，精准扶贫的实践是一个系统性的工程，其中不仅涉及各个部门之间的协调，也体现着不同地域之间的差别。为此，如何在精准扶贫的具体实践中增加贫困群体的发展能力，仍然需要学者和政策执行者针对各地的实际情况进行更多的探索。