提高村民民主监督实效性的路径探讨

□白平则，秦 鸿

(山西师范大学,山西 临汾 041000)

习近平在浙江工作期间指出,“现代民主政治的成果主要是对权力的制衡机制。‘民主决策、民主管理、民主监督’同‘民主选举’一样重要,一样关键。通过建立村务监督委员会来实现民主决策、管理、监督的做法,符合法律和政策的导向,实现了村务监督由事后监督向事前、事中、事后全程监督,使各种矛盾有了内部化解的机制。这是农村基层民主政治建设的有益探索,应当予以鼓励。这里需要指出的是,要进一步理顺村党支部、村委会、村监督委员会、村经济合作社以及村民代表大会等组织的关系。”村民自治实行以来,各地对民主选举高度重视,也取得了明显效果,但民主监督却一直效果不佳,村民民主监督发展困境何在,如何加强村民民主监督需要进一步深入研究。

1 村级民主监督发展困境分析

1.1 村民民主监督权弱小,无法有效制约决策权和执行权

村务监督委员会与村党支部和村民委员会(以下称“两委”)的权力配置不均衡,严重制约了监督权发挥作用。村“两委”权力交叉重叠,村党组织与村务监督委员会是领导与被领导关系,这对村务监督委员会开展工作构成了约束。在村务监督委员会组建过程中,很多村都是由村“两委”提名村务监督委员会成员。我们在进行调研时，山西省中阳县一个村民讲到，“村务监督委员会成员都是先由村两委提名,再走个过场,由村民代表会议选一下,不会有选不上的情况”,这就导致村务监督委员会严重依附于村“两委”,甚至成为“傀儡”,村内监督流于形式。

1.2 村民民主监督法律及政策体系初步形成,但仍不完善

1998年出台的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》首次提出设立村务公开监督小组,规定小组成员由村民代表大会在村民中推选产生,主要负责监督村务公开制度的落实,向村民会议或村民代表会议负责并受其监督,该规定无疑促进了村级民主监督的发展。2007年出台的《农业部办公厅关于加强村集体经济组织民主理财民主监督的意见》规定了民主理财小组成员的候选资格和产生条件,细化了民主理财小组的权力。随着农村经济社会的发展,原有的村务公开监督小组和民主理财小组等发挥的监督作用已经不能满足现实需要。在现实困境的逼迫下,浙江省武义县后陈村通过上级机关的帮助和支持,以村民监督为切入点创建了全国首个村务监督委员会。2005年时任浙江省委书记的习近平充分肯定了后陈村的村务监督改革。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)第三十二条规定,“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实,其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生,其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责,可以列席村民委员会会议。”2017年中办国办共同出台的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》指出,村务监督委员会是村民对村务进行民主监督的机构,对从源头上遏制人民群众身边的不正之风和腐败问题、促进农村和谐稳定,具有重要作用。2019年中央1号文件明确提出要“全面建立健全村务监督委员会,发挥在村务决策和公开、财产管理、工程项目建设、惠农政策措施落实等事项上的监督作用”。

村务监督立法过于笼统,没有一部法律对村务监督委员会的建立、运行及事前、事中、事后的监督程序进行全面规定。《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》虽对村务监督委员会的人员组成、职责权限、监督内容和工作方式以规范性文件作了规定,但并没有对村务监督委员会组建制度和负责单位、当选成员进行资格审查的单位和程序方法、监督程序的具体操作和运行方式、监督中发现问题的处理办法、村务监督委员会是否拥有自主处理权力等运行中必须面对的问题做出详细规定,导致很多村在民主监督实践中没有方向。我们在吕梁市多个村调研时,县、乡、村并没有任何关于村务监督委员会的文件,当访谈问到“村务监督委员会平时是以什么为依据开展工作的?”很多村的村干部都含糊地说：“村务监督委员会成员会参加村里的会议,按照会议指示和决策工作。”

1.3 村务监督委员会普遍建立,但制度不健全,与乡镇纪检监察机构没有形成合力

2019年9月15至20日我们走访调研了山西某县5个乡镇的13个行政村,每村都建立了村务监督委员会,村务监督委员会的牌子挂在村委会的办公地点。村务监督委员会成员大多由村民通过村民代表大会选举产生,少数村“先由村委会内定,然后走个过场”。多数行政村要求村监委主任必须是中共党员,提倡由非村“两委”成员的党员兼任。个别行政村的村主任主动要求村监委主任参加会议,在村财务账单上签字。

许多行政村村务监督委员会有名无实,有的甚至没有独立的办公场所,依附于村党支部,人事、经费不独立。村务监督委员会成员大多没有基本工资,只有少数村纳入误工补贴名单,也没有相应的奖惩制度,这使得村务监督委员会地位很低,容易出现说话没人听、办事没人理的情况,工作没有积极性,不愿耗费时间和精力去监督。

目前村务监督委员会和乡镇纪检监察部门没有任何关系,乡镇纪检部门不对其工作进行指导和监督,村务监督委员会的工作开展没有方向,也没有任何文件要求,很不规范。最鲜明的一点就是平时没有明确的工作内容,实际发挥的监督作用很有限。有些村设有村级纪检监督员,但村务监督委员会成员与村级纪检监督员没有形成有效配合,造成了监督资源的浪费。

1.4 村监委成员不想监督、不敢监督、不能监督的现象明显减少,但村民监督意识淡薄,参与度低,村务公开效果依然欠佳

理论上由于乡土社会和宗亲关系的影响,很容易出现“不想监督、不敢监督、不能监督”的现象。在实地调研中,我们发现这样的情况实际上很少发生,村务监督委员会成员都有一种责任意识,采访过的成员都说：“不怕得罪人,也没什么不想监督的时候。”有村干部谈到,他们在选举村务监督委员会成员时专门选“爱挑刺、不怕得罪人”的村民。

普通村民基本上只参加民主选举,对民主监督和民主决策的关注度很低。青壮年农民长年在外打工,对村里的事情没有太大兴趣,其主要精力还是在“怎么挣钱提高自己的生活水平”,而不是想方设法地监督村干部。我们的调查问卷“您听说过村民民主监督吗?”一题中,48.15%的村民都选择了“听说过,但具体内容不清楚”,29.63%的村民“压根没有听说过村民民主监督”,只有少部分人选择了“对其非常了解”,数据显示这些人大多是村干部。有位村务监督委员会主任填问卷时随口说,“我倒是村务监督委员会的主任,我也不知道啥是民主监督,我就负责签个字”。

我们走访的几十个村庄村务公开栏多半是空白。许多村干部认为“有需要公开的就公开”,至少一个月公开一次。但在村民访谈中却反映了不同情况,如有村民说:“他们只公开他们想公开的和能公开的,利益相关的根本不会公开。”

2 提高村级民主监督实效性的对策与建议

2.1 完善村务监督委员会的组织机构、运行制度,保障监督权的独立性、有效性

2.1.1 完善村务监督的法律法规

应当细化村务监督委员会成员选拔和资格条件、监督权力、监督方式及监督程序。监督权要具体化,应当赋予村务监督委员会建议权、报告权,保障监督渠道畅通,利用现代科技和网络,为村务监督创新思路和方法,使村务监督更加透明,提高民众的参与度。村务监督委员会的监督对象首先是村委会成员,因此在组建村务监督委员会这件事上村委会成员是不感兴趣的,同时为了避免村“两委”完全操控村务监督委员会成员,成员选拔可以优先考虑退下来的村党支部、村委会成员。山西省吕梁市很多行政村在选举村务监督委员会主任时,大多首先考虑退下来的村干部,也有村硬性要求村监委主任必须是党员,既保证了党的领导,也使村级民主监督得到了有力的保障。有学者指出,“我国农村仍然是一个相信并依靠本土资源的社会,人际关系、个人威望、风俗文化在乡村治理方面占有重要地位,特别是村里的一些德高望重的村民,在村中有着广泛的群众基础。”[2]老党员和老干部在村里有一定的威望,即使退休了也有影响力,由他们带领监督会收到事半功倍之效。同时,还可以采用联户提名的方法推选村务监督委员会的候选人,明确规定哪些人不能担任、哪些人应当回避。

2.1.2 完善村务监督委员会的法治保障机制,扩大其权力并提高成员的地位和待遇

山西省吕梁市设有村级纪检监督员,常驻村里且由县财政发放工资,访谈一位村务监督委员会成员时问到“你们的工作内容和村级纪检监督员的工作会有重复吗?”这位成员说:“没啥重复,我们一般很少见面,我感觉是我们村监委监督村干部,监督员可以监督村内所有的事、村干部包括我们。”在他眼里村务监督委员会和村级纪检监督员是上下级关系,但其实不是,调研发现村级纪检监督员发挥的监督作用更弱,可以考虑把两者联合起来,更好地发挥监督作用,也可以避免资源浪费。村务监督委员会的权力应当由县乡纪检监察机构保障,村务监督委员会主任应当聘请为县级纪检监察员,受县级纪检委指导;村务监督委员会成员应当聘请为乡镇纪检监察员,接受乡镇纪检委指导。村务监督委员会成员作为县乡纪检监察队伍的一条腿,有权将发现的线索直接向纪检监察部门报告,有权受理全体村民对村干部的举报。应当建立村级纪检监察小组,由乡镇纪检监察机构直接领导,与村务监督委员会交叉任职,实行“两块牌子、一套人马,”也可以由村级纪检监察小组组长担任村务监督委员主任,既受上级纪检委领导,也受村党组织领导,但以上级纪检委领导为主。村务监督委员会成员的工资补贴,由乡镇统筹,县里补助,不直接从本村领取,由县(市、区)人民政府予以保障,县、乡纪检监察部门负责督促村务监督委员会成员的待遇、办公场所和经费保障。

2.1.3 完善奖惩制度

有学者指出,“任何一项完备的、理想的制度都应该是包含规范性制度和惩戒性制度的统一体,应该是行为模式与制裁手段的统一。”[3]因此,应当建立监督成效评价机制,实行个人报酬和监督绩效挂钩的举报奖励制度,由乡镇纪检委负责村务监督委员会成员的考核评价。应当明确村务监督委员会依法履行职责受法律法规保护,任何组织和个人不得以任何理由阻碍村务监督委员会正常开展工作,不得对其成员进行打击报复,一旦发现此类行为,要由纪检委根据相关法律法规予以严惩。

2.2 厘清村务监督委员会与其他村级组织的权力关系,防止出现不敢监督、不能监督的情况

2.2.1 村务监督委员会与村党支部的关系

解决村务监督委员会监督权独立的问题,核心就是要解决村党支部和村务监督委员会的权力配置问题，要敢于监督、能够监督，就要有独立的监督权。应当明确村务监督委员会主要由乡镇纪检委领导,村务监督委员会成员发现问题必须首先向乡镇纪检委报告,村党支部应当主动帮助村务监督委员会成员履行职责。

2.2.2 村务监督委员会与村民会议或村民代表会议的关系

村务监督委员会成员由村民会议或村民代表会议在村民中选举产生,并对其负责,代表村民对村民委员会进行监督。村务监督委员会每年必须向村民会议或村民代表会议报告工作并接受评议,不合格的成员应当责令辞职或依法罢免。

2.2.3 村务监督委员会与村民委员会的关系

村务监督委员会和村民委员会是监督与被监督的关系。在村民民主监督的实际运行过程中,村务监督委员会却受制于村民委员会,村内的大小事务基本都是村干部说了算,村务监督委员会权力弱小。应当明确村务监督委员会就是监督村委会及其成员,必须把村务监督委员会的监督权从村民委员会中彻底独立出来,决不能受制于村民委员会,防止村民委员会成员阻碍其开展工作。

2.3 构建完善的村级权力监督体系,实现村务监督委员会与乡镇党委、乡镇人民政府、县乡纪检监察机构的有机结合,与全体村民的监督有机结合

有学者指出,“在离散化且利益关联性日益弱化的农村,分散的村民权力要制约异化的村庄公共强权,就只能借助于更高一级的支持,上级纪委和政府就是这种权力的代表。”[4]应当由乡镇纪检委牵头负责村务监督委员会的组建、指导工作,这样既可以加强县、乡纪检监察机构对村务监督委员会的领导,使县、乡级纪检监察部门的纪检监察、巡视监察与村务监督委员会的日常监督形成一个拳头,也可以普遍提高村务监督委员会的政治地位、独立性。有学者指出,“实现对村党支部和村委会的民主监督,需要强化与乡镇纪委的工作联系,与之形成一种良好的合作关系”。[5]实践证明,没有县、乡纪检监察机构、乡镇党委人民政府的大力支持,村务监督委员会根本无法发挥作用。

乡镇人民政府对村务监督委员会的支持是保障其发挥作用的一种重要手段。有学者指出,“民主监督的专业化要求与村民知识水平不高的现实之间的矛盾,需要乡镇政府通过加强工作指导加以解决。缺乏乡镇政府的工作指导与检查使村务监督机构的实际民主监督行为缺乏规范性。”[6]

村民无法有效监督、罢免村干部,矛盾不能在村内化解才会发生村民上访告状,因此,应当把组织机构的监督和全体村民的监督有机结合起来。

2.4 建立村与村交叉监督制度

目前的村级民主监督都是各村自己负责自己的,虽然在选择村务监督委员会成员时都尽量选择不怕得罪人、爱挑刺的村民,但难免出现“大家都是一个村的,监督得罪人家也不好,抬头不见低头见的,以后还要共事”之类的想法,这样就会使监督流于形式。可以考虑使村与村之间互相监督,大家不在一个村,顾虑就会少很多。

乡镇党委政府应当做好村与村交叉监督的引导和规范工作,要制定详细的工作指导,村与村交叉监督具体该怎么展开,可以由乡镇纪检部门带头,根据各村情况和邻村情况进行整理分析,一要确保村与村相互监督的可行性,二要方便村务监督委员会成员进行工作,三要明确监督包括事前、事中、事后全方位的监督,四要给予他们权利,发现问题可以直接向乡镇纪检部门反映,或者可以小范围的拥有紧急情况下的处理权。

2.5 加大村民教育力度,使民主监督深入人心

村民素质偏低是影响村级民主监督的一个重要因素。因此,加大对村民的教育力度,整体提升其素质,才能充分发挥其监督作用。

村务监督委员会成立以来,发挥的监督作用不像预想中那么大。村干部素质高,就会主动要求监督;素质不高就会对监督产生抵抗心理,自然也就不会重视监督。

村干部素质不同,民主监督的发展进程也就不同。一要加强对村干部的培训和教育,使其养成自觉接受监督的良好习惯。二要加大对村民的教育力度,提高其文化素质,尤其要注重培养女性的权利意识,提高女性的地位,使其积极投入到村级民主监督中。

2.6 运用互联网开拓监督新渠道

互联网的普及使得村民生活发生了很大变化,村民生活中使用微信越来越普遍,可以建立县、乡、村层层相扣的村级民主监督微信群,派专人负责微信群的维护和信息资源的整理。建立监督举报网站,鼓励匿名或实名举报,监督机构及时处理、核对收到的举报信息,努力做到群众在监督上敢看、敢言,做到全民监督。

3 结语

本文基于在山西省某县为期五天的田野调查,旨在了解村务监督委员会的建立及运行情况,探讨究竟什么原因使村级民主监督发展困难及如何提高村级民主监督的有效性。究其原因,首先是乡村环境下对监督的忽视与排斥,其次是村民的素质跟不上,他们目前的生活重心还是如何去提升自己的物质生活质量,物质生活得不到满足,自然没有心思去参与民主监督,这是我国目前有些农村社区村民自治形式化的深层次原因。另一方面,建立村务监督委员会的出发点确实很好,但实际上没有发挥到预想的作用,很多地方村务监督委员会成为空壳子,除了乡土社会存在的各种错综复杂的利害关系使得监督流于形式外,更重要的一点是村务监督委员会的发展不规范且无法可依。多媒体在村民生活中的普及,已经可以很好地运用微信群来通知、公开村内事务,有些村子甚至建立了网上监督举报网站,村务公开的渠道已经实现了多样化,但公开的内容仍需要规范和监督。村级民主监督还有很长的路要走。