完善山西文化经济政策研究

□张思奇

(深圳特区报,广东 深圳 518000)

文化经济政策是国家制定的利用经济手段引导、促进和保障文化事业、文化产业发展的系列政策。随着社会主义市场经济体制的确立和发展,党中央明确提出要建立健全文化经济政策。

1 文化经济政策的历史沿革

党的十六大以后,随着文化体制改革逐步推进,2003年国务院办公厅出台支持经营性文化事业单位转企改制和文化企业发展的配套政策,并分别在2008年和2014年两次予以修订和延续。

党的十八大以来,中央密集出台了一系列文化经济政策措施,这些文化经济政策针对性强、含金量高,涉及财政、税收、金融、土地、社保等方面,涵盖了文化改革发展的主要环节,初步形成了文化经济政策体系框架。全国人大先后制定了《网络安全法》《公共文化服务保障法》《电影产业促进法》《公共图书馆法》等法律。

党的十九大报告明确提出,要“健全现代文化产业体系和市场体系,创新生产经营机制,完善文化经济政策,培育新型文化业态”,为进一步延续和完善文化经济政策指明了方向。《文化产业促进法》被正式列入十三届全国人大五年立法规划。

2 山西文化经济政策落实、制定及实施效果现状

近年来,特别是党的十八大以来,山西省初步构建起科学完善的文化经济政策体系,全省文化改革发展各项工作取得明显成效。

2.1 贯彻落实中央系列文化经济政策成效

中央《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》(中办发〔2015〕50号),旗帜鲜明地提出国有文化企业要把社会效益放在首位,实现社会效益和经济效益相统一,是新时代推进文化改革发展的重要遵循。

2017年,山西省及时出台了《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的实施意见》(晋办发〔2017〕8号),对全省国有文化企业实现两个效益相统一进行全面部署。逐步理顺了国有文化资产监管体制,基本实现了党委政府监管有机结合、宣传部门有效主导、管人管事管资产管导向相统一。出台了省属文化企业负责人“双效”业绩考核、薪酬分配审核等制度,将社会效益考核指标细化量化。自2014年起每年开展省属文化企业“双效”业绩考核,依据考核结果确定企业负责人薪酬,确保国有文化企业始终坚持正确文化导向,实现社会效益和经济效益相统一。与此同时,逐步建立起有文化特色的现代企业制度,省属文化企业集团均把社会效益第一、社会价值优先的经营理念和要求写入企业章程,全部实现集团党委书记兼任董事长。山西演艺集团和山西影视集团均成立了艺术委员会,山西出版传媒集团所属8个出版社均设立总编辑岗位,专门负责内容导向把关,具有一票否决权。省属重点文化企业2020年前免缴国有资本收益政策正式落地,6大省属文化企业2018年共实现营业收入54.59亿元,净利润3.49亿元,资产总额87.87亿元。

2014年,国务院办公厅出台《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》(国办发〔2014〕15号),对原国办发〔2008〕114号文件进行了修订和延续,是我国文化经济政策体系中的核心政策之一。

2016年,山西省及时出台《山西省人民政府办公厅关于进一步支持经营性文化事业单位转企改制和文化企业改革发展若干政策的意见》(晋政办发〔2016〕121号),保留和延续了原晋政办发〔2009〕83号文件的主要内容和优惠政策,并细化了相关政策要求和操作流程,进一步增强针对性、实效性。在人员分流安置、资产处置、支持文化设施建设等方面,都有更大力度支持。与此同时加大财政支持,认真落实税收优惠政策,省级文化产业专项资金每年投入1亿元。省政府设立了规模各为10亿元的山西省文化产业投资基金和山西省旅游文化体育产业投资基金,实现社会资本、优势资源与文化企业的高效对接。

2.2 初步构建起科学完善的山西文化经济政策体系

在深化文化体制改革方面,山西省出台了《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的实施意见》《山西省人民政府办公厅关于进一步支持经营性文化事业单位转企改制和文化企业改革发展若干政策的意见》《进一步深化文化市场综合执法改革的实施意见》《加强文化领域行业组织建设的实施意见》,以及省属文化企业《负责人“双效”考核办法(试行)》《负责人薪酬分配审核办法(试行)》《重大事项及国有资产监督管理暂行办法(试行)》《国有资产重大损失责任追究暂行办法》《国有资产评估管理暂行办法》等文件。

在加快文化产业发展方面,出台了《山西省支持文化产业加快发展的若干措施》《山西省文化产业示范基地评选命名管理办法》《推动动漫产业发展的实施意见》《推动山西省文化文物单位文化创意产品开发实施意见》《山西省文化产品和服务出口指导目录》等文件。在推进文化与相关产业融合方面,出台了《山西省推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的行动计划》《促进旅游业改革发展的意见》《推进旅游景区(景点)体制机制改革创新的意见》《进一步促进旅游投资和消费的实施意见》《2017年全省旅游景区(景点)体制机制改革创新工作推进方案》《太原高新区国家级文化和科技融合示范基地实施方案》《深入推进文化金融合作的实施意见》等文件。

在提高公共文化服务水平方面,出台了《提高公共文化服务水平的若干意见》《山西省推进基层综合性文化服务中心建设的实施方案》《开展县级文化馆图书馆总分馆制试点工作的通知》《山西省省级购买公共演出服务方案(试行)》《山西省省级政府购买公共演出服务实施细则》《中华优秀传统文化传承发展工程的实施意见》《山西省人民政府办公厅关于实施山西省戏曲传承发展振兴工程的意见》等文件。在强化政策保障方面,出台了《优秀电影项目扶持奖励办法》《支持县级城市数字影院建设的通知》《支持转企改制国有文艺院团改革发展的实施意见》《进一步支持小型微型企业健康发展措施》《山西省鼓励投资政策(2017年版)》《山西省支持现代服务业发展政策措施(2017年版)》等文件。

随着一系列文化经济政策施行,取得了显著效果。山西文化体制改革顺利推进,578家经营性文化事业单位全部完成转企改制,核销事业编制15 000余个。公益性文化事业单位改革稳步推进,省图书馆、山西博物院和省文化馆相继组建理事会。文化产业快速发展,根据国家统计局数据,2017年全省文化产业增加值实现329.78亿元,同比增长13.0%,是2014年以来增长最快的一年,文化产业增加值占全省GDP比重为2.12%。民营文化企业快速成长,睿信智达、寰烁电子等一批民营文化企业先后在“新三板”挂牌,13家文化旅游企业在山西股权交易中心“文化旅游板”挂牌,涌现出十二栋文化、晋商行等一批知名民营文化企业。 根据山西省文化产业普查调查数据,截至2017年底,全省共有文化市场主体60 942家,其中法人单位33 275家。

文化旅游成为亮点,组建成立了山西省文化旅游投资控股集团,全力打造“黄河、太行、长城”三大文化旅游板块。连续多年召开高规格的旅游发展大会,宣传推介山西文化旅游资源。全省涉旅企业达到2.4万家,旅游景区(景点)543家,旅行社842家。2018年全省共实现旅游总收入6 729亿元,同比增长25.53%。

全省公共文化服务设施逐步完善,全省已有公共图书馆128个、博物馆152座、群众艺术馆(文化馆)130个、乡镇综合文化站1 196个、各类村级文化活动场所28 200个,全省公共图书馆、文化馆、美术馆全部免费开放,政府购买公共文化服务资金列入省、市、县三级财政预算,大力实施文化扶贫,效果明显,群众文化获得感明显提高。

3 山西现行文化经济政策存在的问题

3.1 文化经济政策的创新性、突破性不够

山西作为全国唯一的国家资源型经济转型综合配套改革试验区,在文化经济政策领域还缺乏关键性的突破政策,在财政、税收、土地、金融、机构编制等方面的政策创新力度与国家鼓励山西省先行先试的期望还有差距。究其原因,一是缺乏立足山西文化产业发展实际的综合性产业政策,亟待出台培育壮大文化市场主体、创新产业发展模式、融入全国文化产业战略体系的经济政策。二是和周边省份相比,文化产业投入不足。2016年山西省文化产业固定资产投资为856亿元,占全社会固定资产投资比重仅7.17%。此外,支持转制文化企业后续发展的政策还不健全。

3.2 文化经济政策的针对性、操作性上还需加强

文化企业融资难局面未能有效解决。与资源型产业相比,文化产业投入大、周期长、利润低、回报慢,很难形成资金洼地。文化无形资产评估抵押缺乏具体操作规程,金融部门还没有推出为文化企业量身定做的相关产品和服务,再加上山西省出资人及授权体系还不够完善,文化企业资产属性不清,致使融资尤其困难。近年来在转型发展大背景下,山西民营资本十分看好文化旅游,大批社会资本进入文化旅游产业,但由于种种原因,还存在资本找不到项目、项目找不到资本的情况。

“营改增”后文化企业进项税额抵扣政策亟待完善。突出表现在工艺美术领域企业原料一般为自采,主要成本是人工成本,抵扣项很少,影视、演艺、动漫、文化教育培训、广告设计等领域企业也大量存在可抵扣项目比重过低的情况,不能充分享受“营改增”政策红利,导致文化类企业税收负担过重,在这方面山西还未出台针对性和可衔接的税收政策。此外,产业转型升级比较滞后,衔接性的经济政策少也是主要原因。

3.3 文化经济政策落实和充分使用方面都还不够到位

国家和山西省出台了不少扶持文化产业发展的经济政策,为文化企业带来了“阳光雨露”,但有的政策由于没有实施细则,在实践中无法执行,因此得不到有效落实。有的基层部门对出台的文化经济政策领会不深,文化企业普遍缺乏对政策的有效了解和运用。相关文化奖励政策、资金扶持、基金投资撬动等方面的作用还未充分发挥。

4 山西文化经济政策延续和完善的方向

4.1 进一步完善文化经济政策体系

突出文化领域特点,在全面梳理全省文化产业经济政策的基础上,制定促进文化产业的地方性法规以及加快数字文化产业发展、促进文化与旅游、科技等相关产业融合发展的政策意见,在培育产业基地(园区)、支持实体书店、促进节庆会展发展、建设特色文化小镇、引进高端人才等方面进一步加大扶持力度,进一步完善文化经济政策体系。制定出台创新力度大、突破性强的文化经济政策。

重点在金融支持文化产业发展上寻求突破,支持文化产业项目以技术、版权等无形资产作价计入投资,鼓励金融机构加大信贷支持力度,支持文化企业上市挂牌融资发展,创新模式,不断拓宽文化产业投融资渠道,对符合条件的文化金融项目优先列入省级文化产业专项资金扶持。

4.2 抓好现有政策的延续和修订

对经过实践检验、确有效果的文化经济政策延续和规范,诸如将山西支持加快文化产业发展、推进文化金融合作等方面的政策意见予以延续保留,并探索将现有成熟的政策意见,以地方性法规的形式加以固定,提高政策约束力、增强权威性。在延续整合以往产业政策的基础上,制定支持山西省文化产业市场主体培育提升“四项工程”的实施意见,加快推动全省文化产业转型升级。

4.3 加大政策的宣传落地力度

利用多种渠道,加强对政策的宣传解读,有效解决政策落地“最后一公里”问题,使各项与文化改革发展相关的经济政策真正惠及文化企业和人民群众。一是建立多维宣传网络,综合利用传统媒体和新兴媒体,多渠道开展政策宣传;二是丰富宣传形式,借助办税服务厅公告栏及电子显示屏等,传递第一手政策信息;三是做好政策解读工作,邀请专家学者和有关部门人员,为文化产业从业人员开展相关政策解读的专题培训,确保政策能够精准落地。

4.4 建立健全现有文化经济政策评估监测机制

为保证文化经济政策真正落地见效、惠及人民,根据工作需要,不定期组织专人对重点文化经济政策的落实情况进行专项评估,及时监测政策的执行情况并评估执行效果。适时引入第三方评估,形成跟踪问效机制,通过不断评价来及时纠正有关部门在政策实施中可能出现的偏离,同时将相关情况反馈给政策制定部门,不断提高政策制定的民主化、规范化、科学化水平,确保政策取得预期目标,为全省文化改革发展提供强有力的制度保障。