我国跨区域网络犯罪中管辖监督问题探析

史航宇

（中国人民公安大学 北京 100035）

目前学术界对于网络犯罪案件管辖问题的解决普遍存在一个的误区，认为只有建立一套完善的管辖制度才能够解决网络犯罪管辖问题，网络犯罪案件管辖的研究重点也大都集中在管辖制度本身，而关于检察机关对网络犯罪案件管辖的监督机制却存在很大的空白。笔者认为，在当前检察机关监督职能转型的新形势下，针对目前境内跨区域网络犯罪管辖问题，应当充分考虑发挥检察机关的检察监督职能，这是公检法之间权力制约的基本要求，同时也是优化侦查监督，提高办案效率的内在保障。针对网络犯罪管辖中的主要问题，笔者试图分析检察机关在此过程中可以发挥的监督作用，以进一步优化网络犯罪案件的管辖问题。

一、跨区域网络犯罪中管辖监督存在的问题

关于网络犯罪管辖冲突问题，按照其地域范围的大小，可以分为两类：第一类是国内各省、市、县之间的管辖冲突；第二类是国际社会中各国之间的管辖冲突。第二类管辖问题在解决的过程中往往会涉及到外交、国际合作等多方面因素，而关于管辖监督问题，严格意义上讲其应用范围主要还是局限于国内，其研究理论价值也更为纯粹，所以本文所探讨的是第一类管辖冲突问题。

我国目前有五部法律文件对网络犯罪管辖进行了规定①，结合传统管辖制度理论，当前网络犯罪管辖制度存在的问题主要集中在地域管辖、指定管辖和并案管辖。由于网络犯罪案件的虚拟性、跨区域性等特征，网络犯罪中的管辖问题仍然无法形成一个明确的标准。目前网络犯罪案件的管辖问题处于较为混乱的状态，案件通常都是从公安机关开始侦查，其对管辖权的确定起到了决定性作用，然而公安机关在办理很多案件中，其管辖地的确定并不是最优选择。考虑到诉讼过程中公检法三机关在办案过程中应当保持管辖的连贯性，此时应当充分发挥检察机关的监督作用，使检察机关在网络犯罪管辖中对公安机关予以明确的监督。

（一）犯罪地定义范围过于广泛

《办理电信网络诈骗等刑事案件适法律若干问题的意见》第5条第1款规定，“犯罪行为发生地”包括用于电信网络诈骗犯罪的网站服务器所在地，网站建立者、管理者所在地，被侵害的计算机信息系统或其管理者所在地，犯罪嫌疑人、被害人使用的计算机信息系统所在地，诈骗电话、短信息、电子邮件等的拨打地、发送地、到达地、接受地，以及诈骗行为持续发生的实施地、预备地、开始地、途经地、结束地。“犯罪结果发生地”包括被害人被骗时所在地，以及诈骗所得财物的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地等。可见，网络犯罪行为地和网络犯罪结果地基本上涵盖了与网络犯罪相关的所有地点，不管是以设备为标准，还是以人为标准，只要是与网络犯罪行为沾边就可以算作是犯罪地。这种将犯罪地扩大解释的方法在一定程度上看是对犯罪地的定义进行了优化，实质上则使得网络犯罪管辖的确定更加模糊。虽是扩大了各地侦查机关的管辖权，却更容易导致各侦查机关之间的管辖重叠，并未对管辖冲突提供实质性的解决方案[1]120。另外，基于我国地理面积广阔的现实因素以及司法实践现状因素，如果一起网络犯罪案件涉及到多省份、多地区，跨区域的办案机关之间往往难以协调，通常会涉及到冗长繁杂的审批手续。在实践中，这些办案机关通常无从着手，或者是草草了事，这拖延了办案的最佳时机，不利于对网络犯罪的打击。

（二）指定管辖回避检察监督

正如上文中提到，由于犯罪地定义范围广泛，当办案机关对管辖冲突问题无法协调的时候，只能通过指定管辖的方式来解决。然而指定管辖在司法实践中程序繁琐，效率低下，往往是基层侦查机关层层上报、级级审批，一般是先上报到法制部门，再请示公安机关主管领导，如果是跨省市的案件，还要上报厅级、部级领导审批，这使得公安机关对于网络犯罪案件不能做到快速打击，严重影响办案效率。

于2010年和2014年颁布的《办理网络赌博犯罪案件意见》和《办理网络犯罪案件意见》中规定，特殊情况，公安部可以“商请”最高人民检察院和最高人民法院指定管辖，而在2016年颁布的《办理电信网络诈骗案件意见》中规定，特殊情况，公安部应当向同级检察院、法院“通报”。可以明显看出，公安机关在一定程度上已经不需要经过与检察院、法院的协商而自行决定管辖地。此外，在关于网络犯罪管辖问题的法律条文规定中，公安机关大多以“有利于查清犯罪事实、有利于诉讼”这一原则来“自我授权”指定管辖，这里的“有利于”的标准法律并未明确，即公安机关一旦指定管辖，则公安机关确定的管辖地相对应的法院、检察院就要开展相关诉讼活动[2]。如果公安机关的管辖地选择错误或者不是最佳选择，那么检察机关起诉也会出现相应的程序性问题，接下来法院审判更会加深该问题。

在实践中，公检法三机关对于网络犯罪案件的管辖问题有时会意见不一，甚至会出现互不承认彼此指定管辖的法律效力，即公安机关移送检察院审查起诉，检察机关不认同公安机关的管辖决定，出现这种情况则会向上级检察机关层层上报，最后由最高检批复；同样到了审判阶段，法院对管辖决定如果依然不予认同，则法院系统内部又层层报批，这种在各省基层公安机关时有发生[3]，将诉讼流程极大复杂化，降低了诉讼效率，同时也会降低检察机关的监督力度。

（三）并案管辖削弱法、检制约

在实践中，网络犯罪案件通常都表现为多层级链条化，公安机关为提高办案效率，通常会将跨省份、跨区域的多起案件交由某一地区公安机关办理。这一地区或者是犯罪嫌疑人的住所地；或者是案件频发地区；或者是避免当地保护而指定的与案件没有任何联系的外省公安机关。此类方式有助于从源头上打击网络犯罪，提高办案效率，但其弊端也很明显，一是对于涉众型网络犯罪案件，由于网络犯罪案件的跨区域性且人数众多，当结束侦查，诉讼程序进行到起诉阶段的时候，检察机关发现本案中还有其他犯罪嫌疑人和受害人，或者是进行到审判阶段，审判机关通知被取保候审的被告人进行审判时发现该被告人已被异地（外省）审判机关审判完毕，遇到这种情况只能进行程序倒流，诉讼程序重新开始，各地公安机关对此类管辖问题不能进行很好的沟通，不仅会降低诉讼效率，也会削弱法、检的制约[4]。二是《办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》和《办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》中都明确了并案管辖的四种情形，只要符合其中之一，公安机关就“可以”并案管辖，这里是“可以”，而不是“应当”。笔者认为，“可以”降低了公安机关并案管辖的标准，即公安机关只要认为可以并案管辖，自己就能决定，公安机关的管辖主动性相较于指定管辖更强，法、检的制约性则进一步被削弱，这又会回到指定管辖的问题上去。

二、国内外网络犯罪管辖新理论均将网络管辖问题特殊化

（一）有限管辖理论和侵害法益的关联性理论

有限管辖理论是当今法学界最为推崇、也最具有代表性的网络犯罪管辖理论。该理论和侵害法益的关联性理论基本一致。该理论是以属人管辖原则为主，通过网络犯罪行为与受害者之间的关联性来确定管辖权，如果存在关联性，就具有管辖权；相反，则不具有管辖权。这里的“关联性”具体指的是某一网络犯罪行为对某一地区或者某一公民已经造成了现实性的损害，即是否与侵害地区与侵害者之间产生了直接性的联系。

该理论的争议点在于“关联性”的定义较为模糊，损害的标准难以量化和界定，这使得办案机关在确定管辖地时必须依赖于主观因素考量，缺乏司法客观性。

（二）第四空间理论

第四空间理论，又称为网络自治理论，该理论以美国为代表，旨在将互联网空间看作是区别于现实物理空间的一个“特别区域”，针对这一特别的“新领域”，应当有独立的立法、司法、行政等运作方式，或者说应当建立一套全新的规则。针对网络犯罪案件，行为人可以通过网络途径向相关的网上办案机关进行求助，案件的相关处理也将由网络法庭进行审判和执行，总之，涉及到网络的案件都有一套“网络规则”来运行。

该理论最大的漏洞在于忽略了网络空间对物理空间的依赖性，虽然网络空间具有跨区域性和虚拟性，但是这些虚拟空间的犯罪行为均可以依托于现实空间来处理。

（三）网址管辖理论

该理论是以网址为基础，根据网址的相关技术因素进而确定网络管辖。在当前的网络环境下，行为人在进行网络犯罪的过程中，虽然其所在的网络空间具有虚拟性，但其使用的网址或服务器是相对稳定的[5]。网址的产生和变更需要网络运营商进行相应的操作，而对网络运营商的确定则可以采用传统侦查思维中的方法。并且，网址和现实中的物理空间存在很大程度的关联，这样就可以通过对网址的终端服务器来确定案件的管辖。

该理论最大的质疑点在于通过网址的终端服务器确定的现实空间并不是唯一的，一个网址往往和多个物理空间存在关联。这就削弱了侦查实践中对行为人定位的准确性。

（四）扩大地域管辖理论

该理论主要从网络犯罪的广泛性、跨区域性的这一突出特点出发，充分考虑到网络犯罪涉及的地域之广。随着网络犯罪危害地域的不断扩大，立法、司法以及相关的专家学者也广泛呼吁应当扩大网络犯罪的管辖权，扩大方式主要是从犯罪行为地和犯罪结果地作为主要切入点。

该理论面临的弊端非常明显，而且上文也已经提及，犯罪地和结果地的扩大使得同一个网络犯罪案件多地区公安机关均有管辖权，管辖冲突问题更为明显，管辖权的确定也更为模糊。

综合分析国内外网络犯罪管辖新理论，这些理论的核心漏洞都在于将网络犯罪管辖这一司法实践问题的处理都过于特殊化，这种将网络犯罪过度特殊区别于传统犯罪的方式反映出当前司法实践对该类问题不具有灵活性，其实跨区域网络犯罪只是利用了网络空间这一特殊的犯罪手段或者犯罪工具，它与传统犯罪并无不同。虽然网络犯罪具有虚拟性、跨区域性等特点，但是其犯罪本质并没有改变，所有跨区域网络犯罪管辖中的虚拟空间均可以与物理空间相互转化，而在此转化过程中出现最多的问题就是管辖冲突，这是解决国内跨区域网络犯罪管辖问题的核心入手点，所以仍然应当建立在现有管辖理论以及司法实践的基础之上来解决管辖冲突问题，而不是另辟蹊径，将该问题过度特殊化。

笔者认为，由于网络犯罪立案管辖的决定权在公安机关，而管辖地一旦确定后与该公安机关对应的检察院、法院就应当受理此案，如果公安机关对管辖地确定的不恰当，后续的检察院、法院也会受此影响，这将对公检法三机关的司法资源造成严重的浪费。所以，跨区域网络犯罪管辖问题突出的一个很重要的原因就在于缺乏对立案管辖决定机关的监督。通过检察监督这一途径来对我国当前跨区域网络犯罪管辖冲突问题进行优化应当是目前更为实际的解决办法。

三、网络犯罪管辖监督欠缺原因分析

（一）立法不够完善

我国现有法律中检察机关对侦查机关的监督的规定并不是很完善，仅仅是将检察机关定性为法律监督机关，我国立法中检察机关对公安机关的监督主要是逮捕措施规定的比较完善，而其他方面的监督都较为笼统，没有相关具体细则规定该如何进行监督，立法的空白使检察机关在行使监督权力的过程中无章可循。正如上文中提到，当前我国的法律条文中对网络犯罪管辖问题的立法侧重点还是在管辖制度本身的完善，尤其是在对管辖地范围的扩大，即对侦查机关在诉讼程序开始的立案阶段如何确定管辖进行完善，而很少涉及到后续诉讼程序中检察机关该如何在此类案件中进行监督，或者说在侦查机关立案之处确定管辖地时，检察机关是否应当介入监督，法律并未规定。

（二）侦查中心主义根基深厚

在以审判为中心的司法改革背景下，我国刑事诉讼目前的诉讼格局仍然是以侦查为中心，应该说，侦查程序在诉讼程序中所占过分的比重这一司法现状是“以审判为中心”的司法改革道路上的最大障碍。原本侦查程序应当是作为公诉和审判的预备阶段，而当前的公诉和审判已经成为了对侦查程序结果的审查和确认，“侦查中心主义”这一概念在我国的刑事诉讼程序中已经根深蒂固[6]。侦查中心主义的“根基”不仅仅体现在侦查机关对案件材料的收集和定性会影响到法院的实质性审判，还会影响到譬如管辖的确定等程序方面的问题，公安机关确定了案件的管辖，后续的起诉、审判基本上都被动地接受公安机关的管辖决定，即使是前者出现明显司法资源的浪费以及诉讼程序的不便，但后续的诉讼程序也只能继续进行。

（三）管辖监督意识缺位

我国《宪法》规定，检察院是国家的法律监督机关。《刑事诉讼法》规定，公检法三机关应当分工负责、互相配合、互相制约。当前针对网络犯罪管辖这一问题，检察机关自身也缺乏监督意识，主要体现在以下方面：第一，检察机关对侦查活动的监督普遍缺乏刚性，很多监督活动都是流于形式，其并没有对侦查活动造成实质性的制约，对于检察建议这种形式的纠正意见仍待完善。第二，目前检察机关对侦查活动的事前监督只有逮捕，而其他监督活动都是事后监督，检察机关对网络犯罪案件管辖确定的监督难以和公安机关同步，即当案件移送到检察院之后，检察机关发现管辖存在问题，再通知公安机关纠正，造成程序倒流，极大地降低了诉讼效率，浪费司法资源，同时也削弱了检察机关的监督作用[7]。第三，检察机关对侦查活动监督的重点仍然集中在侦查机关在办案过程中出现的一些违法活动的纠正，这些都是已经出现结果的“看得见”的问题，而并未涉及到对很多办案不规范、程序不高效等尚未出现违法后果的监督，这些都是“看不见”的问题，比如网络犯罪的管辖问题，侦查机关在管辖地的选择和确定上，从表面上看符合法律的规定，但有时往往会有更佳的管辖方案，不正确的管辖地同样会导致不利的司法后果。

四、改进跨区域网络犯罪案件管辖监督的路径设计

（一）有效定义“犯罪地”

检察机关在对网络犯罪案件的管辖问题行使监督权时其自身应当对“犯罪地”这一概念进行明确，传统管辖制度明确了“以犯罪地为主，居住地为辅”的管辖原则，国内立法无限扩大“犯罪地”的范围使这一概念并无实际的司法应用价值。笔者认为，应当进一步明确“有效犯罪地”的概念，摒弃一些与犯罪关联性很小的犯罪地，不能是只要与网络犯罪行为沾边的地域就可以称之为“犯罪地”。

有效定义“犯罪地”应当明确两个原则：一是有利于被害人原则，在网络电信诈骗犯罪中，由于其跨区域性和虚拟性，往往被害人遭受到了财产上的损失却不知该如何通过自身的技术手段来追回，其与传统诈骗犯罪相比，被害人具有明显的无力感。在这种情况下应当以保护被害人的利益为首要出发点，这也是刑事诉讼的意义所在。当然该原则也要注意到一点的是，对于一些涉众型网络犯罪，由于被害人分布在不同的地点，而以保护被害人为原则有舍本逐末之嫌，该原则在一定程度上有待商榷，还需根据实际案件情况具体分析[1]125。二是有利于侦查取证原则，跨区域性网络犯罪案件本身在审查取证过程中就存在诸多不便，而且由于涉及到多个地区，各个地区之间的组织协助取证等工作流程各有不同，所以应当从提高办案效率、降低诉讼成本的角度出发，在跨区域的几个案发地之间进行评估比较，选择办案最高效、侦查取证更为便捷的管辖地，或者把主要犯罪地作为网络犯罪的管辖地更为适宜，由主要犯罪地办案机关牵头，其他多地机关予以配合。

（二）网络犯罪案件管辖问题的事前监督机制

网络犯罪案件中管辖问题的核心就是管辖权的竞合，不管适用何种管辖规则，在网络空间领域都会出现管辖问题，所以归根结底就是要解决管辖权的冲突。公安机关可以通过上级机关指定管辖、并案管辖的方式来解决管辖冲突，但是诉讼的后续起诉、审判程序究竟能否适用公安机关确定的管辖地也是司法实践中普遍存在的问题。立案管辖的决定权通常在于公安机关，网络犯罪案件中出现了管辖冲突问题时，应当通过一个“第三方”来解决，也即通过检察院来对此把关。

1.侦查机关对网络犯罪案件的管辖冲突报告制度。通常情况下，往往是诉讼进行到起诉阶段，案卷已送到检察院之后，检察机关如果发现管辖问题，再进行程序的倒流，这属于事后监督，其弊端已在上文阐述。笔者认为，跨区域的公安机关在办案过程中出现了管辖冲突时，可以向检察机关报告，检察机关可以及时对管辖冲突问题进行调查研究。考虑到办案的高效性和便捷性，该检察机关可以是同级检察机关，当同级检察机关不便于行使监督权的情况下，可以向上级检察机关报告。将检察机关对管辖的监督提前，也就是所谓的事前监督，这种监督方式相当于向检察机关提前告知了未来可能要出现的一系列的管辖问题，这样一方面可以解决检察机关对跨区域网络犯罪案件管辖监督的滞后性、不同步等问题，也可以使检察机关提前对管辖地的选择进行法律风险把控。

2.检察机关对管辖冲突的介入制度。从网络犯罪案件管辖这一问题上看，管辖地的选择不应当仅仅考虑到便于侦查机关侦查取证，也应当为后续检察院的起诉、法院的审判提供充分的便利，所以应当将检察机关定性为诉讼过程中承上启下的一个环节，通过管辖冲突报告制度使检察机关在管辖冲突出现之前就对其进行监督，起到冲突预防的作用，既要考虑到侦查机关取证上的现实困难，又要照顾到审判机关办理案件的便捷高效。对于网络犯罪中出现的管辖冲突问题，检察机关有权介入并提出管辖建议。介入侦查的模式主要是全案介入和个案介入，全案介入泛指检察机关对公安机关所有立案的案件全面进行监督；个案介入是指对一些重大、疑难、复杂的案件进行指导[8]。笔者认为，检察机关可以对网络犯罪案件采取个案介入的模式，在监督过程中不仅可以针对管辖问题提出指导性意见，还可以对网络犯罪案件的整个过程进行深入监督。这里需要说明的是，管辖问题的介入并没有与公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约原则相违背，这里并不是要求检察机关履行侦查机关的实质性职能，而是及时对侦查活动中的不规范之处进行纠正，从而使诉讼程序进行的更为顺畅。

3.管辖冲突的书面协商机制。管辖冲突问题所涉及到的不仅仅是公安机关，而是涵盖了包括检察院、法院在内的所有司法机关，所以完全可以将跨区域网络犯罪管辖冲突问题定性为整个诉讼程序中公检法三机关的“共同问题”，虽然公安机关是管辖地确定的起点，但为了保证诉讼的连贯性，不能让公安机关一家“独占”指定管辖决定权，笔者认为可以通过建立完善的书面协商机制以分散该决定权，即对于一件跨区域网络犯罪案件，如若存在管辖冲突问题，应当由公安机关主动报告，公、检、法三机关应当结合案件实际情况根据现有法律规定以及充分考虑办案便捷性的情况下，表明本机关对管辖地选择的意见，并说明理由。书面协商机制一方面可以使管辖冲突问题的解决更为正式性和严肃性，另一方面可以适当削弱公安机关在指定管辖中过盛的主动权，使公检法三机关对这一“共同问题”具有平衡的发言权。

（三）充分发挥检察建议“令状化”监督职能

2018年10月26日，新修订的《人民检察院组织法》明确了人民检察院可以行使抗诉、纠正意见、检察建议三大监督手段。2019年2月26日，最高人民检察院发布了《人民检察院检察建议规定》，对检察建议的适用范围、调查办理和督促落实程序以及监督管理工作办法进行了明确规定，为检察建议工作的开展从立法上提供了制度保障。目前，监察体制改革的深入对检察机关的监督职权产生了深远影响，新形势下检察建议作为检察机关行使监督职权的重要监督手段，应当更具备“令状化”的刚性司法定位。目前，跨区域网络犯罪管辖问题缺少统一规范，再加上网络犯罪管辖问题复杂多样化，可以考虑充分发挥检察建议的监督职能，通过检察建议对具体案件进行指导，从而对跨区域网络犯罪管辖问题起到更好的监督作用。

检察机关对于公安机关正在办理的跨区域网络犯罪案件，认为管辖地的选择的确存在问题的，经过调查核实后，可以向办案机关提出检察建议。根据《人民检察院检察建议规定》，检察建议的内容应当包括问题来源、网络犯罪管辖地选择不当的原因、建议选择的管辖地及原因、建议内容的法律依据。公安机关应当积极配合协助贯彻检察建议内容，如果公安机关认为建议不妥的，可以提出异议，检察机关应当积极听取原由，分析原因，及时纠正；如果检察机关认为检察建议中确定的管辖地并未存在不妥，公安机关拒绝变更管辖地或者拖延变更的，检察机关可以通报该公安机关的上级部门或者人大、纪检监察部门等，这从一定程度上提升了在网络犯罪管辖权这一问题上检察监督的力度。使得公安机关在最初办理网络犯罪案件确定管辖地时审查更为严格规范，考虑的因素更为全面，有利于对跨区域网络犯罪的打击，也能够很大程度上节约司法成本，提高诉讼效率。

五、结语

随着人工智能化的日益普及，人们对互联网的依赖程度也越来越高，计算机网络是把双刃剑，一旦被犯罪分子所掌控，其破坏力便非同寻常。对于跨区域网络犯罪管辖问题，不能完全摒弃传统犯罪中关于刑事管辖权的法律法规，而是应当在继承的基础上，结合当今网络犯罪的特点，对其进行适当的补充和完善。通过检察机关对办案机关管辖地的选择进行监督是建立在现有立法以及司法实践的基础上来解决跨区域网络犯罪管辖冲突问题，既可以节约司法成本，又能够充分发挥检察机关新形势的监督职能。学界应当重点关注并深入研究网络犯罪相关法律问题，并从立法和司法实践中予以积极应对，这是当前刻不容缓的课题。

[注释]：

①对网络犯罪管辖进行规定的五部法律文件分别是：（1）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（法释〔2012〕21号）；（2）《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部令第127号）；（3）《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》（公通字〔2014〕10号）；（4）《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理网络赌博犯罪案件适用法律若干问题的意见》（公通字〔2010〕40号）；（5）《最高人民法院最高人民检察院公安部关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》（法发〔2016〕32号）。