我国辅警建设的困境及解决路径——以国外辅警制度为启示

杨 眉

（四川警察学院四川泸州646000）

近年来我国启用大量辅警以应对警力不足问题，但各地常各自为政，随意性、临时性的政策措施只为解一时燃眉之急，辅警队伍面临越来越多的困境和风险。各地警务辅助力量缺乏制度建设，游走于法治边缘的现状已越来越无法适应我国法治化进程和现代警务改革的要求。辅警使用中出现的各种困境、问题，为建立正规的辅警制度提出了迫切要求。国务院办公厅于2016年3月印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，从管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等方面，提出了规范警务辅助人员管理工作的具体措施和要求。公安部将会同民政部、财政部、人力资源和社会保障部等部门进一步明确政策、健全制度、规范管理，在此基础上展开警务辅助人员立法问题研究。在当前警务工作新形势下，推进现代辅警制度的建设对满足我国警务实践的现实需求有着重要意义。

一、国外辅警制度考察

英国、美国、新加坡等国的辅警建设尽管存在一定差异或争论，但总体都已形成相对完善成熟的辅警制度体系[1]。英国的辅警制度以及深受其影响的香港辅警制度为许多国家效仿，被认为是世界上最为典型、最为完备的辅警制度[2]。英国辅警制度首先明确辅警依法招募，辅警享有警察执法权。第二是辅警的志愿兼职属性。从公众中招募的辅警均是社会各阶层有正式职业的人员，利用本职工作以外的时间志愿从事警务工作，没有薪金报酬。第三是独立的组织管理体系，规范的警衔、职级序列，以及严格有效的监管惩戒程序[2-6]。在美国辅警被称为auxiliary police，由各行各业热心公益的志愿者组成，没有工资报酬，利用额外时间从事辅警工作。他们一般“不具备执法权，不能携带枪支及其他武器，只能“观察并报告”，从事一些服务性和危险性不高的辅助执法活动。[5]”但是因现实节约成本增加警力的需求，美国也在辅警职能界限上遭遇法律问题。新加坡警察法（Police Force Act）第九部分和新加坡辅助警察条例（Auxiliary Police ForcesRegulations）对辅助警察的设立、职权、管理等方面做出了法律规定。新加坡辅助警察制度体现出“按需设立、严格审批、随需调用、严密管理、保障有力、严厉处罚的显著特点。[7]”

综上所述，世界上辅警建设相对成熟完善的国家，其辅警制度虽各有区别但基本都具有以下共性：（1）辅警制度建设依据明确，有完备的法律法规；（2）在区分核心警务和边缘警务的基础上，依法明确辅警的法律地位、职责权限及义务和责任承担等问题；（3）辅警的志愿兼职属性；（4）严格有序、科学高效的管理运行机制；（5）经费保障可靠，福利待遇以奖励补贴、救济抚恤为主。

二、我国辅警建设的困境及出路

在我国辅警建设中存在着主体地位不明、岗位职责不清、管理制度缺略、职业保障不力等基本问题。应积极借鉴国外有关较为成熟的经验，结合我国实际，确定辅警人员的法律地位、明确辅警权限范围、规范辅警的工作程序和监督机制、健全辅警保障体系和人员管理制度。

（一）关于主体定位

我国各省市大量招用辅警以应对基层警力不足的困局。据相关报道辅警数量已超300万人，而且这一数据还将继续增加。然而各地却始终没有厘清这一群体的主体定位，自筹经费的合同制辅警、市场化保安制辅警、事业编雇员制辅警[10]等各类并存，莫衷一是。尽管大体上规定辅警的非行政主体地位，在公安机关的指导和监督下协助正式警察开展警务工作。但在现实的警务工作中又无法严格履行，表现为虽不具备直接执法权，但实际上却行使部分执法权[8，10]。这种不具有确定性、稳定性的“辅助执法权”与“警察执法权”之间界限不明，潜藏的风险根源于“警察执法权”本身是极具强制暴力性和天然的扩张性的，同时还具有高度的自由裁量权[11]，一旦发生转移，被侵蚀和滥用的危险就进一步增大。因此就有学者认为“授权在实务上有其必要，但究属例外。若涉及公权力行使，如无法规规定或明确授权，应不得为之”[12]。

国外对辅警法律地位的界定共同涉及到三种定位的争论与选择——行政授权即授权模式，行政委托即私法模式，行政辅助即助手模式[12-13]，三种模式各具优势又各有风险。行政授权的优势在于赋予辅警独立的行政主体资格，权责清晰，可以最大程度地释放有效警力，风险则存在于法理上国家权力的让渡或扩大化是否破坏其合法性基础以及公权力执行的正当性；行政委托的优势是可以借助市场化运作，有利于警务资源的优化配置和警务服务的高效产出，但有权力寻租的可操作空间，同时因缺乏体制内统一指挥和调配，对具有一定特殊性的警务行政工作来说可能存在漏洞；行政辅助模式则是将辅警纳入公安机关统一管理，其效率、权责、监管等方面存在诸多问题。基于以上比较分析，突破辅警法律地位定位难题的思路要先转向对不同警务工作性质的界定和区分。有学者将警务行政任务分为：绝对警察行政工作、相对警察行政工作、一般警察行政工作[12]。首先遵循国家保留原则规定辅警不得从事绝对警察行政工作；在相对警察行政工作范畴内实行行政助手模式，辅警在正式警察的指挥带领下可以协助处理警务事项；一般警察行政工作可再细分为程式化警务工作和技能型警务工作。程式化警务工作是指那些有明确严格程序的警务工作如户籍管理、交通指挥等，在这些工作范围内可以实行行政授权，赋予辅警独立的行政资格主体。深圳的辅警改革试点走在全国前列，深圳辅警是首个立法通过《辅警条例》立法赋权的辅助性警务队伍，其中立法赋权辅警可以从事9项一般警务工作、配合民警共同完成12项警务工作。尽管只是试点个案，但仍说明这一思路的现实可行性。技能型警务工作是需要具备深厚的专业背景、经过长期的专业训练的工作，如计算机信息技术、生物医学、心理健康、机械工程等，这些在科技进步、技术飞跃发展的今天可能在一定程度上需要跨越行政机关的体制内高墙，去寻求和运用社会化力量即通过市场机制获得社会机构的产品和服务。通过以上对不同警务工作的区分，对于辅警主体资格的法律定位难题被破解，既能发挥各种定位模式的优势，也能在一定程度上规避其可能的风险[8]。

（二）关于组织管理，加强风险防范

辅警的组织管理模糊混乱，存在诸多问题和风险。首先在辅警人员招录方面，因编制有限及财政压力，辅警的招录通常是公安机关通过社会招聘以低成本、编制外的方式获得低水平人力资源补充警力，辅警在某种程度上成为低端生存性就业人口的输出[8]。正是因为有这样的背景因素，有一定数量的社会青年人或有其他收入来源的人应聘成为辅警，其部分动机值得考量。在公安机关招用的辅警中部分青壮年年龄段的人员，微薄的辅警工资收入并不足以支撑其正常的生活成本，那么按正常理性分析，其行为动机又是指向何处呢？其中无论是将辅警岗位作为发展的“跳板”还是获得“身份假象”以赚取社会资本，这些隐藏的动机对事关国家行政的辅警岗位来说都存在隐患。另外，有部分人员在社会上有其他可观的收入来源，诚然也可能因为志愿精神、警察梦想等原因成为辅警，但我们也无法排除有相当人群抱着谋求“一官半职”的动机应聘为辅警。他们可能在权力内部谋求联络，获取有利信息、寻求“利益保护”，借进入权力内部成为自身社会利益的代言人。如此一来就存在着侵犯基层公权力，损害国家权力合法性、正当性的风险。在人员招录上要严把关口，除年龄、学历、身体素质等基础条件外，职业素养、道德品行、心理素质、业务能力等核心要素更要审查考核，筛选合适合规人员。当然要实现这样的理想情况是要有吸引力的岗位待遇吸引足够多的可供选择的人群。而目前我国辅警招录的困境恰恰是经费有限、待遇偏低可供挑选的人员素质普遍较低或存在上述风险。因此恐怕只有重新定义辅警人力来源角色，同时提高岗位待遇、提升职业保障才是根本的解困之道。

在辅警的岗位职能划分上没有体现出专业化、技能性。辅警常被随机调配，从事多种警务辅助工作，看似成为“全能选手”却实际上缺乏工作技能的精进，因岗位调配或分工不明、操作随意，工作成效和任务执行力大打折扣[8]。而国外辅警岗位设置一般体系完善、分工明确、专业化程度高。根据我国社会治安状况的发展变化，以及警务工作内容和执行需求，解决以不同的岗位职能更精确地划分配备辅警力量的问题，可考虑设置执勤巡逻、户籍管理、内勤行政、通讯网络、刑侦技术、交通维持、社区治安维护、特别集合中队八大职能模块。结合上述法律定位中不同警务工作性质的划分来合理赋予特定职权。第二是监督问责方面，目前我国辅警大多属于从属依附型行政助手，接受公安机关的单向指挥和监管，地位的不平等性导致正式警察可能向辅警转移任务，并逃避相关责任。这既增加了辅警利用“职务”之便以权谋私，滥用职权侵犯公民权利的风险[9]，又可能造成辅警被以“临时工”之名成为执法不当的代罪羔羊。在特定传统文化影响下，“称兄道弟”的江湖文化成为游离在规则边缘、日久通行的一种警察亚文化。处于从属依附地位的辅警可能与正式警察间通过“称兄道弟”的江湖文化建立起“裙带关系”以此获得特殊的照顾和庇护。这种裙带式管理很可能影响组织的清明和效率，增加人员违法违纪风险。新加坡对辅助警察实施严格的管理，依法列举了15种违纪行为，并规定了违纪的责任。除违纪外，同时规定辅助警察不履行职责即构成犯罪，需要追究刑事责任。处理违纪行为或犯罪行为时，采取“双轨制”的调查程序，被调查人员还可能接受违纪质询程序。香港对辅警的法律监管也有相对独立的监督追责机制，通过专门的纪律委员会对违纪行为进行裁定。我国也应该在建立相对独立的辅警组织体系基础上设置独立协同的监管制度，运用第三方监管机构和法定的违纪质询程序替代人情化、威权式弹性监管，防范在使用辅警过程中可能出现的社会风险。

（三）关于职业保障

以浙江省2012年为例，辅警经费支出平均每人30870元，扣除服装费用和劳务派遣管理费，每个警辅队员实际收入平均20720元，扣除五险一金后每年实际到手工资收入只有约2万元。这一数据与当年浙江省在职职工人均收入40087元有较大差距[15]。很多地区辅警的工资水平只能达到当地最低工资标准，其他基本福利保障也很难完全落实覆盖。近年来虽然工资待遇有上升趋势，但偏低的工资水平、福利保障的缺漏仍然是辅警招录难、留人难的直接原因。由这一源头而产生的一系列辅警管理的难题和矛盾始终制约着我国辅警建设的发展。尤其在当前社会经济转型调整的形势下，政府财政支出紧缩，如何有效解决辅警待遇保障问题成为横阻在眼前的根本性难题。考察国外有效实现辅警职业保障的经验，可以发现辅警是志愿兼职属性，没有固定薪资，主要是按在岗工作时间发放时薪或津贴。辅警一般只是志愿者业余时间的兼职，他们有正式的社会职业、相对稳定的经济收入，不存在持续提高辅警待遇满足生存的现实性诉求。因而政府只需承担少量财政支出而实现警力的增加。总体来看，国外辅警待遇福利保障制度有以下特点：志愿兼职为主，辅警保障经费压力较小，用较低的行政成本获得辅助警力；注重对辅警人员伤亡体恤和人身意外保险方面的风险保障；除政府财政保障外，推动民间团体和个人捐助，建立救济互助系统，为辅警构建社会化的基础保障体系[8]。如果单就解决我国辅警发展的经费不足问题，推行公益性辅警体系是根本出路，可以使招录、管理等一系列连环问题迎刃而解。即使社会发展在志愿公益性方面存在滞后性，仍要借鉴先进经验寻找适宜自身情况的出路。首先是建立多元化的经费渠道，除政府的财政支出外，搭建社会公益性捐助等平台筹集资金。在辅警非调动期间，加入市场化运营获得相关营利性收入，前提是必须在严格的监管和问责机制的保证下进行；第二是按照多劳多得、即时强化的原则确定辅警的薪资，做到薪酬奖励与工作时间、工作绩效挂钩；第三切实保障辅警的养老、失业等保险的全覆盖，建立制度化的伤亡抚恤、人身意外救助体系。

（四）关于角色定位

在辅警组织管理风险和职业保障难题的论述中都涉及一个根源性问题：辅警人力来源角色。从某种意义上来说或许重新定义人力来源，就可以实现问题的连环解扣。正如研究者认为的那样“如果辅警的人力来源主要面向生存性就业人群，就始终会面临增加财政投入以提高辅警待遇的现实诉求”[8]。而且随着国家经济下行压力增大、财政紧缩，这样的矛盾只会进一步加剧。尽管辅警岗位在一定程度上去承担就业人口的出路是社会管理者在特定形势下事从权宜的周全办法，但涉及警察权力、国家治理能力等重大问题始终需要去探索形成良性的体系机制。借鉴国际上成熟的辅警制度，结合我国实际情况，探索志愿兼职型辅警是可行的路径。但受制于我国经济水平和志愿发展的滞后性，招募志愿型辅警的可操作路径是面向在校大学生，特别是将来可能从事治安管理、交通管理、社区工作、文职类等工作的大学生是可利用的人力资源。大学生素质高、年富力强、人员更替衔接可靠等巨大优势破除一直困扰辅警队伍的几大问题：素质普遍偏低、业务能力不强、人员流动频繁不稳等。另外对大学生而言除酬薪奖励外可供选择的激励因素众多，一定程度上能节省行政成本、缓解经费压力。要实现合理有效、良性可持续人力运转需要满足以下几个前提条件：一是权力、义务和责任的确立。大学生能成为志愿型辅警能获得的权益可以通过实习学分换算、入警入职优先、工龄累积、津贴补助等形式实现。其对等的权力责任也要通过契约化形式加以明确；二是监管问责。公安机关、学校共同负有的监督管理责任，合理分担，协同用人育人；三是人身安全保障及其他福利保障措施。如果能做到招录公平公正、管理纪律严明、保障措施得当，大学生辅警制度就能实现公安机关、学校、社会及其个人多方得益的社会效果。

三、结语

深圳特区的辅警改革试点近年来取得重要进展，成为引领全国的“深圳样本”。2017年12月1日深圳出台了全国首部规范公安机关辅警管理的地方性法规——《深圳经济特区警务辅助人员条例》，立法赋权从根本上解决了辅警的身份问题和执法权问题，也在配套福利措施和晋升机制方面有了新的进展。深圳实践为突破我国辅警建设的困境——主体地位不清、组织管理不明、职业保障不力等方面提供了有益的尝试，也用实践证明借鉴国外成熟的辅警建设经验创立适合国情的现代辅警制度这个基本方向是可行的。但深圳毕竟拥有其他地区无法相比的优势，经济实力、社会发展的优越性在全国也是首屈一指，它的某些可能之道未必是其他地区的可行之法。尤其涉及地区差异极大的经济基础、财政支付能力，如何以有限的经费来建立高效正规的辅警队伍仍然是全国各地要面对的普遍性挑战。或许解决辅警人力来源角色定位不当的问题才能实现问题及困境的连环解套，才是适宜更多地区的可行之道。