农村土地利益纠纷的问题与对策探析——从法社会学角度展开

文/丁慧慧（江苏师范大学，江苏南京 225501）

内容提要：农村土地问题是我国“三农”问题的基础，关涉民生，而“三农”问题关乎国民素质、经济发展、社会稳定、国家富强、民族复兴。我国农村土地利益纠纷问题的产生的原因比较复杂，主要有历史因素、权属因素、土地征收因素、政府行政因素等，从根本上解决农村土地利益纠纷应该理清土地问题的历史来源，划清其权属，切实保护农民的合法权益，真正明确和落实政府责任，建立纠纷防止和化解机制，充分保护农民的合法权益，化解纷争，实现社会和谐。

一、农村土地利益纠纷的社会学解释

对农村土地利益纠纷的概念学界并没有确切定义，但是，对纠纷的解释学界多以冲突理论作为理论基础。何谓冲突理论？ 学界有关于其的发展梳理：

首先，冲突理论的起源。有种观点认为冲突理论起源于卡尔·马克思，但其实马克思曾对此予以否认，在其致约·魏德迈的信中提到：“发现现代社会中有阶级存在或发现各阶级间的斗争，都不是我的功劳。在我以前很久，资产阶级的历史学家就已叙述过阶级斗争的历史发展，资产阶级的经济学家也已对各个经济作过经济上的分析。”［1］无论是谁先提出的该理论，对于我国而言，受影响最深的应该是他所提出的阶级斗争理论，其结合历史发展阶段，指出资产阶级斗争的基础是不平等生产资料的私人占有，这种不平等性是一定历史阶段下社会冲突的根源。

其次，冲突理论的发展。在随后的发展中格奥尔格·齐美儿（Georg Simmel）对冲突理论进行发展，首先明确了冲突存在的普遍性和不可避免性，指出冲突的根本原因为人类固有的敌对本能和排他情结，但最直接的原因是人类社会交往中所产生的利益、价值、文化、传统等方面的差异。［2］马克斯·韦伯认为是否占有生产资料不是划分阶级的唯一标准，阶级划分可以依照权力、财富、声望等执行，当这三者之间高度相关，会加剧阶级之间的对立和冲突，当这三者分布极度不平等时，则阶级冲突会增加，从而阶级冲突造就了政治权威沦丧的合法性。刘易斯·科塞(Lewis Coser)将冲突定义为价值观、信仰以及稀少的地位、权力和资源分配上的斗争，斗争中的一方目的在于企图中和、伤害或消除另一方。科赛将冲突的根源归结为物质性的和非物质性的，物质性主要指地位、权力的稀缺和资源分配的不均衡；非物质性主要指观念和价值的差异。

再次，现代冲突理论的发展。现代冲突理论的发展始于二战后的社会变迁，达仁道夫认为社会发展有两副面孔，一致的面孔和冲突的面孔，而单纯的一致面孔只是乌托邦，他同样确认了冲突是社会的常态，根源在于权力和资源的稀缺性，而这种稀缺性所造成的群体内部之间的冲突，推动了权力结构的改革，因此指出社会冲突本身并不可怕，关键在于这个社会是否存在疏通社会冲突，调节社会冲突的机制和渠道。科瑟（Lewis A.coser）是20世纪50年代后最早的冲突论者，他指出冲突发生的原因一方面是缺乏疏通不满的渠道和上流机会，另一方面为相对剥夺感的强化。科瑟还进一步指出暴力性冲突的原因：一是现实利益上的矛盾，对于这种矛盾应该要廓清各自的利益来源，从而减少冲突发生的可能性；二是冲突因非现实性原因而起，情感性卷入严重，暴力可能性越大。特别是在核心价值观上的矛盾。不同群体之间功能依赖的弱化，难以化解紧张，冲突的暴力性更强。科斯林的社会学研究更加注重微观层面，与早期冲突论者注重理论和意识形态问题不同，柯林斯则强调必须建立假说——演绎的命题系统，并从经验上加以验证。［3］

冲突理论从根本上揭露了社会冲突的根源，提供了冲突治理上的路径选择，对现代社会学的发展具有重要意义。

至于语词上，纠纷与冲突是否重合，学者有不同论调，有学者指出纠纷与冲突是两个不同的阶段，纠纷是冲突的前期不激烈阶段，而冲突则是纠纷进一步发展或者恶化的结果，纠纷与冲突是包含与被包含的关系。而在笔者看来，虽然在语词程度上冲突较纠纷更为激烈，但是根据社会学上关于冲突的理论，根本上皆是因为资源、权利、地位等的有限性和分配的不均等性所造成的个别的或者群体性的相互对立。于此，笔者认为，农村土地利益纠纷是源于土地资源的有限性而发生在国家与农村集体、其他社会主体与农村集体内部、不同的农村集体之间或者农村集体内部因为占有、使用、收益等所产生的矛盾。

二、农村土地利益纠纷的现实考察

（一）农村土地利益纠纷的现状

中国农村土地纠纷一直是我国农村发展不能忽视的问题，随着经济的发展，改革的推进，社会的变迁，中国农村土地利益纠纷的状况各个方面都发生了不同程度的变化，这里笔者仅就集中比较突出问题予以言述。

1.农村土地利益纠纷的数量增多。关于农村土地纠纷数量的具体数据笔者并未发现权威的官方文本，但是从近年来我国法院处理的土地纠纷数量来看，出现不断增多，甚至井喷式增长的趋势，从社会实践来看，关于土地利益纠纷的冲突也越来越多地被曝光出来，而在所有这些纠纷中，群体性纠纷的比重也在逐步增加且愈演愈烈。土地纠纷的数量增多，势必影响农业生产，影响社会的稳定。

2.农村土地利益纠纷的分布具有集中性。根据各级人民法院受案数量和信访部门所做的统计，可以发现农村土地利益的纠纷多集中在经济较为发达地区和人口集中的省份或者地区。我国各地区的经济发展，除了地缘优势外更多的是借助国家政策的导向而逐步壮大的，而在经济发达地区，因为城市化或者工业化的建设对土地的需求量大量增加，往往矛盾就在对土地资源的争夺中才会显现出来，无论是历史遗留原因所造成的权属不清或者征地拆迁补偿不公所造成的纠纷，在这个时候便会凸显。而在人口大省，如河南、山东等地，土地会显得更加稀缺，而越多人加入资源的争抢中时，纠纷便会产生。从纠纷的类型也能看出，经济欠发达地区的纠纷更多的是农村集体内部的成员之间或者不同农村集体之间的冲突，而在经济较发达地区，土地利益纠纷多以征地拆迁等为起因。

3.农村土地利益纠纷的原因越来越集中。关于农村土地利益纠纷，虽然从根本上说是由于土地资源的稀缺性所造成的，但是从直接原因看却各不相同，而且这种直接的因素在纠纷的起源上也越来越具有集中性。近年来发生的群体性事件中，较为激烈的、集中的是因为土地征收所引起的土地利益纠纷，如广东的乌坎事件、湖南的浏阳事件、河北黄骅市刘洪博村事件、以及比较突出的钉子户问题等，而在因为权属不清所发生的纠纷中，更多的也是在土地征收过程中因为巨大的土地利益分配问题才引起的。除此之外，农村集体成员之间的宅基地纠纷、承包经营权纠纷、邻地相邻权纠纷等，影响力相对较小，发生群体性事件的可能性不大，而且分布较为分散。

4.农村土地利益纠纷的冲突性越来越强。随着时间的不断推进，我国改革所取得的成绩越来越引人注目，经济的突飞猛进受到世界的注目，但是，与此相伴的是社会群体性冲突事件不断增多。在全国各地不时涌现的大规模的群体性冲突也有所增加，开发商与村民械斗的场景时有上演，政府强制征地拆迁所造成的人员伤亡事件也不时发生，如发生在河南省的村民集体站在推土机前阻止强拆，最后因为强行拆除造成村民死亡，从而引起的拆迁方与村民的大规模械斗。为了维护自己利益或者争取更多利益的“钉子户”，虽然是一种静默的方式矗立，但，现实的坚持却是异常艰苦和难以想象的。

5.农村土地利益纠纷的影响越来越大。土地是农民赖以生存和发展的基础，土地问题关涉民生，关系国家的可持续发展和长治久安。从近年来，我国农村土地利益纠纷的分布来看，农村土地利益纠纷的类型越来越集中，土地利益纠纷的规模和激烈程度也越来越大，农村土地利益纠纷所涉及的利益价值也趋于加大，随着我国新媒体的不断更新发展，关于土地纠纷的信息已经越来越多地被传播，无论是大型的群体性冲突还是规模较小的利益纠纷，都可能通过网络被广为知晓；而在农村土地利益纠纷的解决上，尤其是在群体性农村土地利益纠纷上，利益群体越来越会利用媒体或者自身进行舆论造势，扩大影响，如邀请相关的媒体就冲突性事件进行报道，或者利用人头数量造就群体性事件，从而引起关注等。农村土地利益纠纷越来越多地受到关注客观上一方面可以促进相关纠纷的解决，另一方面也有助于推动我国土地制度和解纷机制的建构。但是，从根本上来讲土地利益纠纷不利于我国经济的发展，不利于新型城镇化建设的顺利推进，更与我国和谐社会建设的步调不相符合。

（二）农村土地利益纠纷的类型

农村土地利益纠纷从表面上看是各种原因所引起的，按照纠纷起因划分其类型更为丰富，但是从根本上看，找到纠纷的根源可以更有利于问题的解决。笔者认为从根源上，农村土地利益纠纷可以划分为两类：一是农村土地权属纠纷，一是农村土地权能纠纷。

1.农村土地权属纠纷。土地权属纠纷是指因为土地所有权和土地使用权 （或者说土地承包经营权）的归属问题所发生的争议。

关于土地所有权的纠纷：一是存在于国家所有与集体所有权的纠纷，这种纠纷通常发生在城郊地带，因为历史原因，或者凭据丢失，或者根本就没有凭据所造成的现状，双方谁也无法辨明；二是不同集体之间的土地所有权纠纷，如相邻乡镇、相邻村集体经济组织等之间的土地所有权纠纷，这一方面是我国土地二元所有制所造成的，另一方面是权属凭证不清的历史遗留问题。

关于土地承包经营权的纠纷：一是发生于集体经济组织内部的纠纷，如入赘男出嫁女有无土地承包经营权的问题、集体组织成员身份确认问题等，这种问题既受我国传统的乡规村约的影响，也与我国现行户籍制度相关联；二是发生与集体经济组织外部人员或者组织之间的承包经营权问题，或者因为承包经营范围、或者因为承包经营时间，也可以因为承包经营的资格等所引起的纠纷，而这种纠纷的发生则多以合同不清或者新的利益的争夺而产生。

2.农村土地权能纠纷。所谓权能纠纷是指所有权权能纠纷。根据我国《物权法》规定，所有权权能包括占有、使用、收益和处分。我国实行二元土地所有权制度，即国家所有制和农村集体所有制。我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在农村集体所有的土地中，土地纠纷围绕集体土地的占有、使用、收益和处分展开。如在土地征收中，对农村集体土地的处分该如何展开，未经过村民集体大会所作出的处分是否有效，对于被征收土地的补偿是否公示，如何分配等问题涉及农村集体土地的处分，而关于农村集体土地承包经营权的转让等则涉及集体土地的使用问题。农村土地权能纠纷的产生更多的受到制度性原因的影响。

三、农村土地利益纠纷的多因素纠葛

农村土地利益纠纷的形成既是历史遗留问题，也受制度影响，既跟经济社会发展相关，也随人们的思想观念相联系。

（一）历史遗留因素

我国农村土地利益纠纷的历史性根源在于我国的土地政策。1949年新中国成立以来，我国的土地所有权制度经历了四次重大变革，在数次变革中囿于客观物质条件和制度不健全，关于农村土地所有权的边界、宅基地范围、自留地、自留山等的权属等成为今天农村土地纠纷发生的重要历史性根源。我国四次重要的土地改革主要是：发生于20世纪50年代初期的土地改革，这次改革变封建土地所有制为农民个体土地所有制，这种制度极大地鼓励了农民生产积极性，但是囿于当时我国落后的生产力水平和经济条件，为了增强农民抵御自然灾害的能力和恢复生产的需要，紧接着我国进行了又一次的变革，通过农业互助组逐步发展到农业合作社，直至后来发展为人民公社，人民公社一直存续到20世纪80年代。在此期间，为了方便生产，实现一大二公，建立社会主义国家变农村土地农民个人所有为集体所有；而发生在最近的是1984年的撤社建乡运动，农村土地归农民集体所有被保留下来。而在数次更迭中，尤其是在人民公社化时期，农民土地权属界线被销毁，而当时又没有按照法定程序就相关的内容进行登记造册，确定草地、林地、耕地、自留山、宅基地、水面等的届至和面积，从而造成现在权属不清的现状。此外，由于历史原因所留下的土地权属问题还有城市土地与农村土地的所有权问题，而这些问题多发生在上世纪80、90年代，我国发展城市进行土地征收时，因为当时制度的不健全，相关的档案和手续不齐全等造成缺乏相应的证据证明权属问题，而在现在土地经济价值凸显时，矛盾集中爆发。

（二）土地制度因素

我国农村土地纠纷的土地制度因素主要是我国二元的土地所有制，即国家所有制和农村集体所有制。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”关于该条的规定，笔者结合实践，认为主要存在以下几种问题：一是虽然该条规定了我国农民集体所有的土地归农民所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，但是由于我国农村集体经济组织结构不健全，乡村社会治理的组织缺失，导致农村集体经济组织要么是感受不到组织的组织能力，要么是组织能力过于强大，从而忽略组织权力的来源，利用自身权力恣意侵犯农村集体或者农村集体成员的土地权利，如村干部擅自处分村集体土地或者集体土地收益；二是在我国农村集体土地所有制下，土地虽然属于集体所有，但其实集体是一个虚幻的存在，谁在行使集体的权力？集体权力的行使由谁监督，怎样监督？集体权益受到侵犯使如何救济？ 农村集体与基层政权的关系如何？ 等等，实际上农村集体土地所有，在家庭联产承包责任制下，集体的存在似乎不能充分发挥其实质性作用，尤其是我国城市化建设进程不断加快的今天，农村土地价值利益凸显，农村集体土地更多的沦为基层政权牟利的工具。

（三）征地制度因素

根据前述分析，目前我国发生的土地纠纷大部分与土地征收有关，而关于土地的最激烈的冲突——群体性事件也多起因于土地纠纷。根据冲突理论这种纠纷的发生是因为土地资源的稀缺和价值的激增，而各主体间分配的不平衡所造成的。换句话说即土地征收或者因为征收目的的不合法、或者因为征收程序的不正当、亦或者因为征收补偿的不理想等，均可归结于利益分配的不均。

土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征收土地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。［4］土地征收制度是一个复杂的制度体系，主要由四部分组成，包括土地征收目的、土地征收程序、土地征收补偿和土地征收救济，但是目前我国的土地征收制度无论与国外土地征收制度相比还是在征收实践中均存在大量的问题，笔者将对这四部分内容分别进行阐述。

1.土地征收目的。土地征收目的主要用于解决土地征收的目的合法性问题，其对是否启动土地征收程序具有决定作用。土地征收目的应该基于公共利益目的，因为征收是公权力对私权利的剥夺，而对于私权剥夺的合法来源仅能是供公共利益，但是目前我国首先并未有关于公共利益的权威界定。其次，在土地征收过程中公共利益又被政府机关屡试不爽，关于土地征收用于当地经济开发建设是否属于公共利益？ 开发建设项目的种类是否属于公益利益会对征收目的有所影响，如基于经济建设需要征收土地，然后建立娱乐城或者进行商业地产的开发是否属于公共利益等，诸如此类我国法律并没有相关的规定，而对于能够启动或者启动不合法该如何救济的问题，在我国的法律和征收实践中既没有相关规定，似乎也未有成功案例。立法的缺失、行政权力的越位以及司法救济的缺失，这些因素都为土地征收矛盾的集中爆发埋下伏笔。

2.土地征收程序。土地征收程序是指征收征用的步骤、方式、顺序、手续和时限的总和。征收是土地征收机关行使公权力的行为，而对公权力的行使应该遵循相应的程序，这种程序一方面是对公权行使主体的限制，另一方面是对被征收人权益的保护，也是启动征收的关键环节。是否具有科学合理的征收程序，征收程序是否符合法律的规定直接影响征收能否顺利进行，能否保障各方权利。

目前，我国没有指定统一的土地征收法，而关于土地征收的程序则散见于 《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《征用土地公告办法》、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》 等法律法规和政府文件中。如《土地管理法》第44 条与第45 条规定的“农用地转用审批”程序与“征收审批”的程序。第44 条关于农用地转用审批规定了审批机关，但是却忽略了被征收人的意见，具有明显的行政强制性。而在土地征收的公告程序中，《土地管理法》第25 条规定了公告，但是对于被征收人而言其仍然没有发言权，其所能做的便是对相关公告的知晓与配合，因为公告之时，相关的决定已经由征收人作出不能更改，启动相关程序十分困难。而且，在我国的土地征收中，征收公告的张贴方式规定的较为简便，仅仅在村公告栏予以张贴公告，而根据法国土地征收的相关法律规定关于被征收人权益的公告应该采取送达的方式将相关内容告知权益相关人，而不是张贴公告，这也体现出我国土地征收制度中征收人相较与被征收人的强势地位。总之，土地征收程序的单方性、被征收人知情权、参与权的缺失难以切实维护被征收人的合法权益，而土地征收权益救济程序的缺失更是土地征收纠纷频发的直接因素。

3.土地征收补偿。征地补偿是指国家为了公共利益需要，依照对农民集体所有土地实行征收或征用，并按照被征地的原用途给予补偿。征地补偿既是对失去土地价值的一种返还，更具有社会保障功能。所以，能否做好土地征收补偿关乎土地征收能够顺利进行。目前我国的土地征收补偿存在补偿范围小，补偿标准低等问题。我国《土地管理法》规定的征地补偿范围包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗的补偿费，而对于因征收所造成的搬迁费用、咨询费用不予补偿。土地补偿仅按土地原用途给予补偿，而对于土地升值部分，农民则不能受益，而且目前我国的土地征收补偿方式普遍单一，多是货币补偿或者住房补偿与货币补偿相结合，但是对于失地农民的社会保障制度还未建立起来，从长远来看不利于失地农民的发展和社会的和谐稳定，也不利于我国新型城镇化建设的需要。

4.土地征收救济。土地征收救济制度是化解土地征收矛盾的正当合法途径，但是目前在我国的土地征收制度和司法制度中，并没有关于土地征收救济的完整制度。在土地征收的规划阶段，全部由行政部门完成，而此间既不会征询被征收人的意见，也不会在随后给予其异议权，只有在确定征收补偿方案时，才给予个人以异议权，但是这个权利不具有诉权，所以主动性仍然掌握在行政机关手中。

对土地征收补偿的异议也得不到救济。在现有土地征收制度中，土地征收补偿金的确定具有单方性，对土地价值如评估、补偿确定标准、分配等这些异议权得不到法律的救济与保护。

土地征收是否顺利可以说决定着农村土地纠纷的多少，而目前土地纠纷频发，而没有相应的救济渠道最终导致的群体性事件增多，冲突性增强，而作为一种救济方式，农民为了维护自己的利益往往采取过激行为，从而引起相关关注，最终获得较为满意的补偿，而这种方式必然会造成一种“会哭的孩子有奶喝”假象，从而形成劣币驱逐良币的情形，影响社会和谐稳定和经济发展。

（四）救济渠道因素

现代冲突理论的发展者达仁道夫认为农村土地利益纠纷是社会冲突的一种，在当前我国经济转型和改革向纵深发展的时期，新型城镇化建设在逐步推进，农村“三权分治”的土地政策也在逐步落实，各项改革和工作如火如荼地进行，而这些内容又均离不开农村土地，加之历史因素遗留的土地权属纠纷、相邻权纠纷、土地承包经营权纠纷等常态纠纷的存在，可以说土地纠纷的大量存在和冲突性明显的特征也是一种必然，这种必然确实给我国经济建设和社会和谐带来一些障碍，但是，纠纷易疏不易堵，只有疏通渠道才能促进纠纷的化解。目前，我国已经形成了多元的纠纷化解渠道：

1.诉讼救济方式。诉讼包括民事诉讼和行政诉讼，民事诉讼是指人民法院在当事人和全体诉讼参与人的参加下，依法审理和解决民事纠纷活动，以及由这些活动所发生的诉讼关系。在农村土地纠纷中涉及私权相害的行为应该提起民事诉讼，如土地承包经营权、宅基地纠纷、相邻权纠纷等是关于私权利的冲突，可以通过民事诉讼的方式予以解决；行政诉讼，指个人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼俗称民告官，在农村土地纠纷中关于土地权属的问题可以提起相应的行政诉讼，如关于土地确权问题等；诉讼的救济方式具有确定性和终局性，更具有权威性，但是，对于群体性冲突事件，诉讼的效果就会打折扣。

2.行政救济方式。行政救济方式属于行政系统内部的监督机制，其主要是为了维护行政相对人的合法权益，是一个行政相对人与行政机关互动的过程，纠纷的解决多通过行政复议进行，结果包括对具体行政行为的“撤销和变更”，如，土地管理部门在进行土地权属确权登记时如果发现错误应该对该种错误登记予以变更；以及对违法行政行为的确认，对于违法的行政行为产生侵害的行政相对人可以诉请法院要求行政机关赔偿损失。但是，目前我国的行政复议机构缺乏独立性，复议程序不规范，这些缺陷直接导致行政复议的权威性和公正性受到质疑。在我国农村土地权属纠纷中不同集体经济组织之间的土地纠纷、不同乡镇一级基层政府关于土地权属之间的纠纷，以及城市郊区土地的纠纷根据我国《行政法》、《土地管理法》的规定由行政机关进行仲裁，此即属于行政救济。

3.信访。是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访制度是我国行政机关特有的纠纷解决途径，其基本原则是属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合。信访制度对于化解基层纠纷具有重要作用，但是，在具体实践中，为了避免地方政府官官相护，群众往往想方设法要到北京上访。上访顾名思义即是越级信访，为的是避免地方政权的相互包庇和不公正处理。上访通过引起高层重视，推进纠纷解决进度，确保纠纷解决的公正性。但是，北京中央政府或者其他上级政府不具有处理全国各地基层纠纷的能力，一是人员配备不够，二是中央政府不具有掌握基层信息的能力。对于信访制度我国目前没有相关的法律对此进行规定，仅有一部《信访条例》予以规范，其级别相对较低；而且，上访的现象一定程度上增加了社会的不稳定因素，某些极端情形下会出现冲击政府等行为，不仅影响政府形象，损害公信力，更不利于纠纷的化解，反而会形成新的社会矛盾。

（五）思想观念因素

思想是对事物宏观的、理性的认识，是对办什么事和怎样办好这件事的理解和认识；观念是对具体事物的观点，如价值观、人才观等。它是客观之于主观的活动结果，是内化于人们内心的一种价值、理念、思路，正确的思想认识对人们的社会活动具有积极的意义，错误的思想认识则会阻碍人们的社会活动。

农村土地纠纷的形成也是人们思想活动的一种结果。根据我国今年农村土地纠纷的类型分布和地区分布来看，农村土地纠纷的成因与农民的经济思想观念的转变和法律意识、权利意识的觉醒相关。

1.对土地的价值认识发生变化。随着我国改革向纵深发展，城市化和新型城镇化建设在逐步推进，农村被征收土地越来越多，土地的利益价值凸显，而在土地收益分配中，农民所获得的补偿与土地出让收益严重不符，加之我国不健全的农村社会保障系统，失地农民的后续生活保障并不具有可持续，在各种利益因素的影响下，为了自身权益争取斗争的现象便应运而生。

2.权利意识的觉醒，法律观念增强。所谓的权利意识是指权利主体对自己权益的重视，对自己合法权益的争取。权利意识的觉醒一方面源于我国法治国家建设的成果，即法律制度的不断完善和普法宣传效果显现；另一方面是我国公民基本素质的提升，对自身自主性的关照。土地利益纠纷越来越多，而且越来越多的土地利益纠纷进入司法程序解决，这表明我国法治建设初步取得了成效。土地利益群体性纠纷或者说群体性冲突的增多则一方面基于我国土地纠纷总量的增多，而另一方面则囿于传统的“会哭的孩子有奶吃的”利益争取套路。

土地权利人对自己利益的捍卫是正当的，但是过多的纠纷过多的冲突应该引起政府和相关部门的重视，因为任何事物的存在都是有限度的，根据质量变规律，合理限度内的纠纷、冲突不会对社会产生重大影响，但是，超过一定的度则会引起事物的质变，具体到农村土地纠纷则可能酿成大的社会矛盾，影响社会安定。

四、农村土地利益纠纷的化解机制

何谓机制？ 该词最早源于希腊文，原意是指机器的构造和动作原理。经过阐释，该词现在的延伸意义指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。土地利益纠纷的化解机制是指由一系列的制度和相互协调的部门所组成的解决农村土地利益纠纷的工作方式。我国农村土地利益纠纷是多种因素综合作用的结果，所以化解农村土地利益纠纷应该建立全面协调解纷机制。

（一）改革二元经济制度，消除土地利益纠纷的机制障碍

我国实行二元土地所有制，即城市土地归国家所有，农村及郊区土地归农村集体经济组织所有。同时，我国现阶段的二元户籍制度仍然存在，二元经济体制仍然未被打破，这种二元的制度结构产生于我国的计划经济时期，随着我国经济的发展和城市化建设的加快，二元经济制度、户籍制度已经严重阻碍了城乡经济的协调发展，阻碍了社会公平的实现，成为农村土地利益纠纷矛盾的重要原因。在农村土地征收中土地征收补偿与土地出让金之间的巨大差异是导致农村土地征收过程中冲突出现的直接诱因，所以在当前经济形势下化解农村土地纠纷应该首先从根本制度——土地制度上进行改革，破除二元经济体制，实现城乡经济的逐步融合。同时，农村土地承包经营制在与我国新型城镇化建设和现代农业的发展已经不相适应，其不能适应土地所有权、经营权、承包权的自由流转。土地承包经营权30年不变的土地政策是为了保护土地的稳定性，有利生产发展，但是如果不能破除户的限制，那么这种30年的产权限制将会在事实上造成土地权益的不公平，如“添人不添地，减人不减地”。

（二）完善土地征收制度，维护土地征收中的主体权益

1.完善土地征收程序。程序是保障公正、制约公权力滥用、实现实体公正的措施，也是对被征收人权利保障的最好手段。经过比较法的考察无论是法国、德国、日本乃至美国，都在最大程度上加强程序控制，无论是公共利益，还是被征收主体的参与权与知情权。但是程序的控制仍然要考虑效率问题，不能因为实体正义忽视效率问题，具体来讲土地征收程序应该从以下几方面建设：第一，规范内部行政审批行为。首先是对土地征收申请、审查、通知利害关系人、决定、送达等进行明确；其次，对于属于行政行为的土地征收，应该在《行政许可法》、《土地征收法》 上受到双重控制。第二，确立被征收主体的程序主体地位。即在征收程序中确立被征收人的参与地位，给予其话语权和知情权。第三，建立征收人与被征收人相互制约的协商机制，给予被征收人享有充分的议价权利和议价能力，保护弱势群体地位，防止暗箱操作。第四，确立行政机关土地征收的权力清单。征收权利清单制度一方面可以提高权力行使的效力，另一方面可以防止行政力的滥用。

2.土地征收目的的合法性。土地征收目的是否合法决定着土地征收程序是否启动。鉴于土地征收目的——公共利益内涵的宽泛性和不确定，土地征收目的的界定可以通过案例考量的形式进行公共利益内涵的确定，对于公共利益的立法形式则可以采用概括加列举式，以此给相关部门以指引，并通过兜底性条款，保证公共利益的开放性。关于公共利益的认定不能单纯地由土地征收机关予以确认，应该引入社会公众对于相关公共利益确定的参与机制，如引入听证制度等。最后，还要建立土地征收目的——公共利益的司法审查机制。我国的土地征收制度为审批制，也即土地征收的确定是由行政机关确定的，而作为直接的利益相关人或者社会公众却无法就启动征收是否合法进行质疑，这将会导致非法的土地征收程序的启动，从而侵犯公民合法权益，如商品住宅的建设、高尔夫球场的建设等。

3.合理的土地征收补偿。土地征收补偿决定着土地征收能否顺利进行，所以对于土地征收补偿应该建立健全相关制度。首先，土地征收补偿标准问题，对于土地征收补偿标准，我国现在采用的根据土地原用途参照补偿一定倍数的现金补偿，补偿标准太过陈旧，补偿额较低。土地征收补偿的标准应该与市场价值相一致，或者至少以市场价值为参考，引入第三方的土地价值评估机构，保证补偿确定的公平合理性；其次，关于土地征收补偿分配，现行的土地征收补偿对于宅基地和青苗费等的补偿归于农民个人所有，但是对于农村集体所有的土地补偿的分配应该首先建立健全农村集体经济组织的组织结构，补偿分配要合乎法律的规定，丰富补偿分配的方式，建立长效的补偿机制，从而为失地农民建立相应的社会保障制度。最后，关于土地征收补偿的救济，应该在土地征收补偿标准的确定、土地征收补偿的分配等不同阶段引入司法救济机制。

4.建立土地征收救济制度。土地征收救济制度应该贯穿土地征收的全过程，土地征收救济制度，首先应该建立在对行政权力制衡的机制之上，否则土地征收救济将会完全处于被动状态无法动弹。其次，应该在土地征收的全过程引入司法救济制度，这种司法救济制度不同于传统的事后补救制度，而是在土地征收目的或者土地征收程序和土地征收补偿中可以通过引入司法制度，让司法决定是否启动土地征收程序、决定土地征收补偿的数额或者补偿标准等，事前司法制度的引入不仅可以减少被征收人在土地征收中所遭受的损失，而且可以减少因为事后的“民告官”诉讼的诉累，更重要的是可以控制行政权力，防止行政权力的恣意。

（三）转变思想观念，从源头遏制纠纷

农村土地权益纠纷的增多跟相关人员的思想观念联系紧密，因此要想减少土地利益纠纷，应该从以下几方面入手，扭转思想观念：

首先是增强法治观念。法治是我国进行国家建设的重要方面，近年来，农村土地利益纠纷中，群体性事件、恶性群体性事件以及强拆事件等频繁发生，严重破坏了社会和谐，所以，我国的相关主体应该加强普法力度，尤其是在土地利益纠纷比较集中、冲突比较激烈的地区更要加强宣传力度。一是增强权利人的法律意识，提高运用法律预防法律风险的敏感度和能力；二是引导相关人员用合法的形式解决纠纷问题，避免大规模的群体性事件发生。

其次是转变纠纷解决思路。在众多的农村土地利益纠纷中，尤其是纠纷发生最集中，冲突也最激烈的类别中，应该注重纠纷解决方式的转变，晓之以理，动之以情，切不可利用手中的权力以暴力的方式解决纠纷。在现代社会治理中，建设服务型政府是我国政府的目标，因此在纠纷解决上更应该贯彻这一宗旨，但是对于不合理的诉求应该坚持法律的规定和原则，不能姑息“会哭的孩子有奶吃的”逻辑。

（四）改进救济制度，疏通救济渠道

关于土地利益纠纷解决机制，我国已经建立起了比较系统的纠纷化解机制，包括诉讼救济、行政救济、信访制度、调解制度，目前四种纠纷机制相互协调各自发挥作用，是我国纠纷解决的重要机制，但是这四种制度仍然存有不足，各自存在改进空间。关于诉讼救济，主要的是关于土地征收制度中救济制度的构建，此前已经详述，在此不予赘述。对于行政救济制度的重构，应该改革内部行政复议机制，保证复议机关不能相互包庇和袒护。对于信访制度，首先需要相关立法确定信访制度的法律地位；其次，提高信访制度纠纷解决率，妥善处理缠访、闹访。建立机动灵活的纠纷调解机制，如在乡镇政府建立纠纷调解办公室，实现纠纷调处的联动机制，加强基层政府的紧密联系，防治大规模群体性事件的跨区域传播。