论新型城镇化进程中的几个关系——基于四川省7市的调研

文/唐 琼（四川行政学院，四川成都 610072）

内容提要：四川省将落实“三个1亿人”当成新型城镇化工作的切入点，充分考虑城市的承载能力，多措并举，加快推进四川新型城镇化建设。课题组认为四川省的新型城镇化工作要更健康的发展需要处理好以下几个关系：处理好新型城镇化和市民化的关系；处理好新型城镇化和文化保护传承的关系；处理好新型城镇化和环境保护、生态文明的关系；处理好大城市与小城镇的关系；处理好新型城镇化和乡村振兴的关系；处理好新型城镇化和产业发展的关系。最终目标是走出“形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效”的四川新型城镇化模式。

一、引言

城镇化是实现国家基本现代化的必由之路。经济学诺贝尔奖得主斯蒂格利茨曾经预言中国的新型城镇化是21世纪世界经济发展的两大引擎之一。在国内学术界，城镇化研究也一直备受关注。查阅知网数据，对于城镇化的研究在2014年达到最高峰，有3997 篇文献产生，之后呈逐年下降之势，到2018年，相关研究文献数量是1245 篇。学术研究的发展轨迹是对政府工作反映的一项指标。中央城镇化工作会议在2013年12月召开以来，党中央、国务院制定出 《新型城镇化规划 （2014-2020）》，提出了“三个 1 亿人”的战略目标，学术研究也在这一年达到巅峰。新型城镇化建设取得明显进展，改革开放40年，我国的城镇化率从 7.9%到59.58%（如表1），昔日以农业人口为主的“乡村中国”快速迈向如今工业发达，城镇居民超过农村居民的“城镇中国”。新型城镇化如何健康发展？ 新型城镇化如何真正做到人的城镇化等众多问题被广泛关注，城镇化工作近几十年来一直是热点和重点，在持续努力中，新型城镇化试点工作成效显著，各地涌现出许多值得推广的模式和经验。

《四川日报》2015年4月3日公布了 《四川省新型城镇化规划（2014-2020年）》（减缩版）。《规划》 是对中央城镇化工作的积极回应，因地制宜既注重速度更要注重质量，以法律为规范基准，有序地推进以人为本的城镇化。将落实“三个1 亿人”当成工作的切入点，充分考虑城市的承载能力，最终目标是走出“形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效”的四川新型城镇化模式［1］。课题组在对省内7地市调研后，针对新型城镇化过程中出现的瓶颈提出了思考，希望四川省的新型城镇化建设更好更健康的发展。

表1 2010-2018年中国城镇化走势图，数据来源为国家统计局

二、四川省新型城镇化建设的重要举措

2019年7月24日，四川省社会科学院及社会科学文献出版社共同发布了 《四川蓝皮书：四川城镇化发展报告（2019）》，四川省在2018年末的城镇化率不足60%，仍低于全国平均水平。回望四川的城镇化道路，从1978年的起步到2018年，四川城镇化率已由8.5%增至52.29%。随着城镇化进程中如城市病、生活成本和政策约束的原因，劳务输出大省降低了人口流向大城市的速度，更多的外出务工人员倾向于返乡创业和就地置业，以四川省为代表的省份出现了就地城镇化的后发优势。围绕提升城镇化质量，以人的城镇化为核心，四川省多措并举，力争将城镇化工作推向新的高度。［2］

（一）重视规划和政策引领，建设特色城镇

2018年的四川省住房城乡建设工作会议编制完成《四川省新型城镇化规划（2014-2020）》《四川省城镇体系规划 （2014-2030年）》和成都平原、川南、川东北、攀西等四大城市群规划，以上述四大城市群为主，构建“一轴三带、四群一区”的城镇空间发展新格局。开展“多规合一”试点工作。严格规划实施，强化规划审计、规划督察和规划执法。各地市依据省上《规划》，结合本地实际制订了地方新型城镇化规划。成都市在《成都市新型城镇化规划 （2015—2020年）》《成都市开展国家新型城镇化综合试点方案》的基础上，开展城市远景战略研究，修编城市总体规划，形成四级规划体系，绘就成都推进新型城镇化的发展路径和蓝图。

2013年，四川启动“百镇建设行动”，选取300 个镇作为试点，从完善基础设施、提高公共服务水平、强化特色发展等方面给予支持，探索出了一条绿色发展、形态适宜、各具特色、宜居宜业的西部小城镇发展之路。截至2018年，300 个试点镇共完成基础设施建设投资516.8 亿元，就地就近吸纳农业转移人口93.8 万人，切实落实了中央“引导约 1 亿人在中西部地区就近城镇化”战略部署。比如成都市三道堰镇是该市最重要的饮用水源地，承担地区80%的生活供水，镇区内徐堰河、柏条河是成都平原地区唯一达到二类水质以上的自然河流。长期以来，水资源保护曾经被认为是小镇发展的最大制约，但今天，小镇以水为核心，通过“做强水产业”“做优水空间”“做特水文化”“做精水设施”“做活水机制”，逐渐形成了独具特色的水生态小镇，优渥的水生态条件已成为这个小镇发展的最大优势。

（二）改善城镇基础设施，增强服务功能

四川省城镇化的粗放推进突出地表现在基础设施和公用事业发展欠账严重、城镇新老居民公共服务差距明显等方面。为此，各地大力加强基础设施建设，城镇综合承载能力进一步增强。

首先加大了资金投入。凉山地区2018年，预计完成城镇基础设施投资11 亿元，污水垃圾处理设施建设完成投资2.4 亿元，堤防工程、城市道路、公园绿地等海绵城市、综合管廊项目建设，已完成投资4 亿元；会理宜居县城建设已完成投资3000 万元。其次大力实施城市基础设施建设“补短板”计划，统筹推进城市道路、停车场、地下管线、污水垃圾、景观绿地等基础设施建设，重点抓好城镇污水和城乡垃圾处理设施建设三年行动，全域污水垃圾治理PPP 项目有序推进。如绵阳市2013年以来疏解提升旧城功能，对中心城市老城区进行改造提升，着力解决城市特色不明、功能不优、交通不畅等问题，城市截污管网、乡镇污水处理设施基本实现全覆盖，建成地下综合管廊26 公里。三是持续推进绿色生态建设，实施“引绿入城、建园补城”行动。巴中市启动莲花山-鹰嘴山、九寨山森林公园和津桥湖等湿地公园建设，全市城市建成区绿地率达38.1%，人均公园绿地达11.3 平方米。

（三）二三产业稳步增长，提供就业支撑

产业是支撑城镇化发展最根本的动力，而不同产业产生的影响是不同的。第二产业占主导经济格局的地位在较长时期还将持续，四川省各地市的产业发展和产业结构调整稳步推进。

首先，一二三产业比例更趋合理。如绵阳市 2017年产业比例为14.1：40.4：45.5，2018年前三季度产业结构比为 13.7：37.1：49.2。城乡居民收入差距进一步缩小，2017年全市人均GDP 达到43015 元，城镇居民人均可支配收入31822 元，农村居民可支配收入14752元，城乡居民可支配收入倍差同比缩小0.02个百分点。其次推进产城融合发展，区域特色产业强劲发展。广元市2018年新建现代农业园区8 个、村特色产业示范园762 个、户办特色产业园6.9 万个、特色产业基地20.1 万亩。深入实施服务业“三百工程”，国家级省级电子商务进农村综合示范县项目实现全覆盖。三是大力推进产业发展。发展现代农业产业，坚持以农民增收为目标，开发农业多种功能，延伸产业链，强化品牌打造，加快发展农产品加工业、循环农业、休闲农业和乡村旅游。绵阳市截止2018年市级以上农业龙头企业达到490 家，全市休闲农业经营主体1804 多个，营业收入达到48 亿元，建成现代农业产业园区42 个，创业创新园区26 个，现代农业产业基地76 个，成功认证“三品一标”675 个。

（四）坚持生态文明、建设美丽宜居城市

当一个国家经济发展到一定程度之后，对于环境的关心程度就会日益高涨，有关环境的议题最容易凝聚广泛共识。习近平总书记在长江经济带发展座谈会上对成都强化顶层设计抓生态文明建设特别是锦江水生态治理的举措和成效给予充分肯定。近年来，成都市基本消除城市建成区黑臭水体，地表水断面 I 至 III 类水比例预估大于 70%（1－11月为74.5%），龙泉山城市森林公园“增绿增景”6.5 万亩，提升打造川西林盘100 个，森林覆盖率达39.5%，发布国内首个城市低碳发展蓝皮书，城市餐饮门店清洁能源改造入选联合国教科文组织推广案例。出台《关于深入贯彻落实习近平总书记来川视察重要指示加快建设美丽宜居公园城市的决定》，制定美丽宜居公园城市规划和建设导则，推动生产生活生态空间相宜、自然经济社会人文相融。统筹大熊猫国家公园、世界遗产公园等各类公园建设，按照“景区化景观化，可进入可参与”理念，规划建设世界最长的1.7 万公里天府绿道体系，深入推进都江堰精华灌区和川西林盘保护修复工程，充分彰显绿水青山的生态价值。

（五）改善流动人口待遇，促进市民化

城镇化率的提升，意味着大量的农村人口涌入城市（如表2），要消化众多的外来人口，城市必须做好各种物质上的准备。外来人口的进入摊薄了当地居民福利，为此，政府要考虑城乡矛盾，做好制度上的准备［3］。首先是户籍管理制度改革，畅通农民进城渠道。泸州市为了给予进城农民购房、社保、医疗等方面的优惠并保障农村“三权”，促使其转移，出台了 《泸州市促进非户籍人口在城镇落户十条措施》，试点以来，农业转移人口和其他常住人口落户城镇约24.46 万人。并实行“全放开、零门槛”城镇户籍制度改革，在全国率先探索公共户口落户政策，解决转移人口中租赁、借住房屋人员城镇落户难题，全市已通过公共户口入户10 万余人。其次建立各类保障机制。调研绵阳市发现，绵阳市解决进城务工人员的后顾之忧，为他们提供了各种生活保障。出台的《绵阳城区公办义务教育学校招生事项的公告》，对进城务工人员随迁子女进行统一管理，有效解决了城区及城郊结合部的进城务工随迁子女入学问题。出台的《绵阳市加强农民工住房住保工作指导意见》和《关于绵阳城区公共租赁房租赁补贴发放有关事项的通知》等文件建立健全了住房保障机制。将农民工纳入了公共租赁住房保障范围，使农民工住房保障工作制度化、规范化、常态化和均等化。

（六）坚持城乡统筹、融合发展

“城乡融合”是马克思在考察人类社会发展变动规律后提出来的著名的科学原理。马克思构想未来的人类社会，认为城市的出现有其合理性，城乡功能的分离也有其合理性。社会发展到今天，城乡一体化，融合发展，促进生产要素的双向流动和优势组合是发展趋势。有专家提出，融合发展的关键在于“融”字。需要城乡共同发展，平衡发展。

表2 2010-2018年中国流动人口数量统计图，数据来自国家统计局

融合发展的前提是农村的发展。深化农村产权制度改革，“确实权，颁铁证” 基本完成，“三权分置”稳步推进，成都市2018年，全市农业规模经营面积518.3 万亩，农业适度规模经营率达65.3%。提升农业组织化水平，创新推广“农业共营制”“土地预流转+履约保证保险”“大园区+小农场”等多种适度规模经营方式，带动小农户与现代农业有机衔接，截至2018年底，全市累计培育发展市级以上农业产业化龙头企业 404 家、农民合作社11720 家、家庭农场6584 家，农业产业化经营带动农户面达90%以上。

用民生社会事业助推城乡一体化发展。广元市的具体做法一是实施定向培训、就地吸纳、劳务协作、创业带动、公岗开发等五大就业行动，深化浙广扶贫劳务协作，共安置贫困劳动者3845 人，帮助拟脱贫的3.5 万名贫困劳动者全部实现就业。2018年预计城镇新增就业人口 4.1 万人，城镇登记失业率3.73%、比 2007年降低 1.17 个百分点。二是在全省率先实现“中心对中心”医保报销，城乡居民基本养老保险覆盖121.4 万人、基本医疗保险参保率97%。三是积极推动资金、土地、材料等要素落地落实，开工改造棚户区4656 套、完成 5572 套，改造农村危房 2.02 万户、土坯房4.72 万户。

（七）建立多元化可持续城镇化投融资机制

破解城镇化建设资金难题。南充市的做法是建立农业转移人口实名化成本分担机制。邀请专家和机构，对农业转移人口实名化成本分担进行了研究测算，阆中农业转移人口市民化人均成本约17 万/人左右，并初步确定了政府68.8%，企业12.7%，个人15.6%、社会2.9%的四方分担机制。建立了多元可持续的城镇化投融资体制机制。积极申报新型城镇化专项债券，共争取专项债券资金1.53亿元。积极运用PPP 模式推动城市基础设施建设，全市实质启动PPP 项目44 个，总投资795.49 亿元，进入管理库项目33 个，总投资435.96 亿元，其中，2018年新增管理库项目10 个，总投资 143.38 亿元。

三、四川省新型城镇化进路思考

四川省社会科学院发布的2018年度城镇化报告中对省内21 市（州）城镇化发展水平进行综合评价，在对各项指标综合分析的情况下得出四川城镇化率仍然低于全国平均水平。省内情况依然是成都市一枝独秀，在国内处于前列。民族地区的城镇化率最低，比全省低15%以上，最低的美姑县2015年城镇化率只达到7.9%。综合近年来四川省新型城镇化的情况看出，四川新型城镇化建设是螺旋式上升，有一些成就，但依然面临诸多挑战，推进四川省新型城镇化务必要厘清以下几个关系。

（一）处理好新型城镇化和市民化的关系

国务院发展研究中心课题组在2011年对农民工落户城市已经做过专题研究，其他学者也纷纷提供了地方经验，张卫等人以江苏为例提出要强化输入地政府的责任，创新机制，加快户籍、社保和住房等的配套。黄奇帆依据重庆市户籍改革实践，认为农民工转户成本是多方承担的结果，并且农民工进城没有增加城市负担还为城市建设做出了巨大贡献。还有学者认为从全球看，中国的城镇化各项指标还有发展空间，城镇化更应趋向集约化方向发展［4］。在凉山州调研中发现，州政府思路是提出放开城镇落户限制，有序推进农民市民化。结合脱贫攻坚工作，以易地扶贫搬迁为抓手，引导二半山、高寒山区，特别是“一方水土养不活一方人”地方的贫困人口向县城周边和主要集镇集中，推进劳务开发。无论是学界还是政府，都从不同角度提出了相应措施。但是在调研中却发现一个吊诡的现象，那就是农民变为“城里人”的愿望并不是那么高。

新一代农民工对政府积极推进外来人口市民化这一“好意”并不领情，其中的主要原因除了对于乡村天然的眷念外，还有近年来政策对于农村的不断倾斜，让农村户口附属权益更加丰厚，农村户籍红利远胜于城镇（如可享受农村“三权”、征地拆迁、粮食直补、新农村建设购房、土葬等权益），市域较大部分农民已经成为实质上的城市居民但仍然坚持保留农村户籍。那么要如何提高农民工市民化的热情呢？落实到具体措施上，必须优化公共服务，建立健全城乡一体化的基本公共服务制度。围绕进城务工农民相关的生活、教育、文化、体育、医疗等方方面面努力，提升他们对城市的归依感。比如建立有效覆盖农民工的社会保障体系，提高农民工的参保率和保障水平；或者解决农民工的后顾之忧，强化农民工子女的基础教育服务；在住房方面建立覆盖农民工群体的城镇住房保障体系等，多措并举，有效确保农民工群体平等享受城镇的基本公共服务和城镇化的发展成效，促进新型城镇化的包容性发展［5］。

（二）处理好新型城镇化和文化保护传承的关系

新型城镇化是在新的时期、新的条件下产生的以城镇为载体的经济文化发展过程，从而构建一种新的城镇文明。笔者认为，在推进新型城镇化的建设中，要推动基础设施和公共服务向农村延伸，并加大对传统村落、民居和历史文化名村、名镇的保护力度，搭建多层次、宽领域、广覆盖的融合发展平台，推进农业与旅游、教育、文化、健康、养老等产业的深度融合，建设海绵城市、绿色城市、智慧城市、人文城市等新型城市，全面提升城市的内在品质。发展新型城镇化，要以经济发展和生态环境共赢为原则，要考虑生态容量，防止所谓城镇化的“大跃进”，更要防止简单、单一的造城运动，不要让建造出的城镇是完全冷冰冰的建筑，而缺乏文化这一灵魂。

2000年到 2010年短短 10年间，我国自然村落锐减了92 万个，以平均每天80 到100 个的速度在消失。在消失的村落里，不乏很多具有保护价值的传统村落，著名作家冯骥才认为村落的消失是“文化上的无知和愚钝”［6］。有识之士建言：城镇化发展是世界的趋势，中国不可避免也不必避免，但是中国走城镇化道路时，不要抛弃中华民族几千年的传统，要走出自己的特点。四川省人民政府办公厅2019年6月印发的《关于加强古镇古村落古民居保护工作的意见》，明确提出要“活态传承”。要加大古镇古村落古民居保护力度，切实让古镇古村落古民居成为“乡愁”守望地［7］。还可以进行产业延伸，结合幸福美丽新村建设、乡村振兴发展等，因地制宜开展保护性开发利用，结合生态休闲观光、特色乡村旅游，进一步提升文化建筑、遗址等知名度，并为文化保护提供部分资金来源。同时，针对非物质文化遗产，要根据“非遗”技艺的具体特点，开展传承人梯次培养和技艺创新，增强传统技艺市场竞争力，将技艺传承和特色产业项目开发相结合，提升文化技艺的吸引力，推动文化传承长期延续。

（三）处理好新型城镇化和环境保护、生态文明的关系

2017年2月国务院印发 《全国国土规划纲要（2016－2030年）》。这是中国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划。在十八大报告提出推进生态文明建设，优化国土空间开发格局，让生活空间更宜居，生态空间更环保，生产空间更高效的愿景。“空间开发”不是一个陌生的词语，简单讲是指一定空间单元中人工建设和未经开发区域面积的比例。在城镇化中，可以认为是水泥浇筑过地面的占比。我国的国土面积开发约为3.48%，已经大概和日本的空间开发强度相等。日本向来是以资源匮乏，人居密集度高而闻名于世，所以这个数据是比较惊人的。此外，也有资料显示，我国绝大部分地区的水资源在城镇化开发中超过了生态承载的限度［8］。《2018 中国生态环境状况公报》 数据显示全国生态环境质量持续改善，出现稳中向好趋势，但成效并不稳固，稍有松懈就有可能出现反复。

推进新型城镇化必须坚持生态优先，共建美丽宜居城镇。中共四川省委十一届四次全体会议明确四川要把农村人居环境整治作为乡村振兴第一仗，把“美丽四川·宜居乡村”作为乡村振兴重要抓手，打造幸福美丽新村升级版。四川省住房城乡建设厅召开的四川省农村人居环境整治工作布置会上，发布并解读了 《四川省农村人居环境整治三年行动实施方案》。2016年12月5日，四川省政府常务会议原则上通过了 《关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》，明确提出以人的城镇化为核心，坚持绿色发展和城乡统筹发展，坚持科学规划引领等要求。四川将以农村垃圾、污水治理、村容村貌提升为主攻方向，进行农村人居环境整治。

（四）处理好大城市与小城镇的关系

大城市群（MetropolitanArea）是指以人口为核心的具有较高社会经济一体化的社区组合。有学者翻译为“大城市区”“或者“都市圈”。党的十九大报告指出，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。城镇化发展至今的200 多年历史，成功的塑造了大城市群。大城市的优势不言自明，带来的规模和集聚效应促进了经济的快速发展。但是在发展历程中人们也意识到城市不是越大越好，大城市带来的城市病让各国政府头痛不已。学者们意识到作为“城市之尾、农村中心”的小城镇，既要成为城市产业发展和人口集聚的重要补充，更要为农村发展、现代农业做好服务，在城镇化发展体系中的作用不可替代。中小城市及小城镇的作用不容忽视，应逐步受到重视，小城市有效地解决了大城市发展中的诸多问题，同时减少了城镇化的成本，大大缓解了人口涌入大城市的人口压力。

如前文所述，四川省内的经济发展不平衡现象突出，城镇化水平也差距较大。以成都为首的第一序列具备了发展为城市群的基本条件。但是三州地区发展城市群却困难重重。从2017年经济数据来看，四川省地区生产总值为36980 亿元，成都市地区生产总值为13889.4 亿元，占全省近四成，排名第二的绵阳市才首次突破2000 亿元。彭清华考察成都市时指出，要牢牢把握城乡区域协调发展这个重大问题，切实增强首位城市辐射带动力。在发展大城市的同时，也要注重县域经济的发展。四川省总体来说大城市和特大城市数量不多，城镇中“小、散、乱”问题突出，城市结构不合理。无法发挥大城市的规模效应和聚集效应，小城镇多又带来了治理难度。若按常住人口超过100 万的标准来统计，2018年全省百万人口大县有11 个，其中，常住人口数量排前三位的分别是：安岳县157.5 人，仁寿县154.0 万人，简阳市150.7 人。排名前几位的人口大县经济发展好，对于人口吸纳能力较强，对周边小镇具有带头作用和集聚效应。以排在第一位的安岳县为例，2018年全县地区生产总值实现345 亿元，同比增长7.1%。城镇和农村居民可支配收入分别是33174 元和15911 元，同年全省居民人均可支配收入22461 元，安岳县的人均可支配收入略高于省内平均水平。并且，户籍和常住均超百万的人口大县城镇化进程较快。2016年城镇化率最高的是资中县，达到45.18%；其次分别为仁寿县 43%；中江县 41.09%；渠县达到40.50%。其余的安岳县、三台县和宣汉县城镇化率均超30%水平。

（五）处理好新型城镇化和乡村振兴的关系

随着全省常住人口城镇化率突破50%的重要关口，省、市都进入了城市型社会发展阶段，社会矛盾可能进一步凸显，“城市病”问题更加突出，加之农村劳动力逐步由省外流动转向省内流动为主，人们的生活方式、城市治理方式面临重大调整，需要统筹推进新型城镇化与乡村振兴协调发展，一系列的配套政策措施（包括土地、户籍、医疗卫生、就业、教育）需要调整变化，以释放城镇化发展的红利。

四川省以工促农、以城带乡的总体实力不强，加之长期以来城乡分割的体制性障碍的约束，城乡差距大，城乡统筹难度很大，农业农村自我发展能力较弱。针对这一状况，四川率先在西部地区启动统筹城乡经济社会发展战略，探索统筹发展机制，破除城乡二元结构。坚持城乡统筹、融合发展，精确落实乡村振兴战略。一是要重点破解体制机制难题，形成了“总量控制、人才优先、动态平衡、双轨并行”的新型户籍政策体系和“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代农村产权制度，农业供给侧结构性改革加快推进。“一元化”的户籍登记制度基本确立，农业人口进城“零门槛”，实行户籍登记与居住登记相结合管理模式，推动户籍人员城镇化。二是要深化农村产权制度改革，“确实权，颁铁证”基本完成，“三权分置”稳步推进。三是提升农业组织化水平，创新推广“农业共营制”“土地预流转+履约保证保险”“大园区+小农场” 等多种适度规模经营方式，带动小农户与现代农业有机衔接。四是实施“农业+”系列行动，推动农商文旅体融合，推进农村资产职业经理人队伍建设，通过建立完善的经理人培养体系，进一步推进农民职业化，形成职业农民、农村职业经理人、农民企业家等不同层次农民队伍，提升农业产业发展层次，打造规模化、集约化、现代化农业，稳定农村人口资产收益来源渠道，进一步夯实新型城镇化发展基础。

（六）处理好新型城镇化和产业发展的关系

城镇化工业化发展到今天，农村劳动力大量向城镇转移，“谁来种地”“怎么种地”的问题越来越凸显，农村土地撂荒弃耕的现象突出，亟需新的经营主体弥补家庭经营的局限。许多农民认为，“弃地”外出打工，赚钱快、又轻松，而且还可以拿着国家的种粮补贴，所以有不少人宁愿地荒着，也不愿流转给他人经营，一些农村出现“有地无人种、有人无地种”的情况。“三农”问题得不到解决，本地产业经济支撑作用相对低。广元、南充等地农民收入的70%来自于外出务工，总额相当于全市当年GDP 的16%。

产业发展是新型城镇化的重要支撑，各地区产业发展主要存在以下不足，比如南充市，一是对农业投入不足，农业发展滞后于工业发展，全年完成全社会固定资产投资1674.73 亿元，比上年增长15.5%。全年地区生产总值 （GDP）2006.03 亿元，比上年增长9.0%。其中，第一产业增加值 381.87 亿元，增长3.8%；第二产业增加值824.05 亿元，增长10.1%；第三产业增加值800.12 亿元，增长10.5%。工业生产是农业生产的两倍以上。农业比较效益较低，农村发展乏力。二是现行城镇化主要以第二产业尤其是工业推动的发展，忽视了第三产业。2018年三次产业对经济增长的贡献率分别为8.5%、48.9%和42.6%。人均地区生产总值 31203 元，增长8.6%。三次产业结构调整为 19.0：41.1：39.9。全年实现全部工业增加值631.22 亿元，比上年增长10.3%，对经济增长的贡献率为39.1%。年末规模以上工业企业742 户，比上年末净增 42 户。三是第三产业占比为39.9%，对于农村剩余劳动力吸纳作用不够。全年一般公共预算收入113.91 亿元，比上年增长10.3%，其中税收性收入70.77 亿元，增长22.5%。一般公共预算支出495.2 亿元，比上年增长7.6%。如果不调整产业结构，增加造血能力，新型城镇化发展也将受到阻碍。

（七）处理好新型城镇化与机制体制的关系

新型城镇化是土地、资本和劳动力三种要素重新流动、组合的结果。四川省城镇化率突破50%大关，是体制机制创新的结果。但是在城镇化中出现的各种问题，也和现有的体制机制不完善密不可分。要切实深入推进新型城镇化，必须要改善体制机制问题，探索现有的户籍管理制度、行政管理制度、投融资管理制度以及建立完整的评价体系等重点领域，为四川省新型城镇化健康发展助力。

武汉大学青年学者前不久发布了一份基于河南、湖北、安徽、四川、贵州等农民工的参保率，数据显示，截至2018年底，中国有2.86亿农民工，其中只有6202 万人参加了城镇职工基本养老保险，参保率不到22%，五分之一多一点的比例体现了绝大部分的农民工没有得到《劳动法》意义上的基本社会保障。意味着农民工为城市建设挥洒了汗水却享受不到同等的社会福利。农民工参保率低一方面反映出企业用工的不规范，和城镇居民近100%的参保比例相比，表面上看是因为城镇中社保覆盖面极广，城市居民参保途径多。究其真正原因，实则还是因为户籍。因为社保数据的统计，是基于地域户籍人口的统计结果。“二元”户籍制度下的两张皮，是追求地方政绩的结果。

对于流动人口的管理，四川省人大在1996年出台了《四川省暂住人口治安管理条例》，后修订为《四川省流动人口信息登记办法》。为推动新型城镇化建设，四川省已启动新一轮户籍制度改革，2013年制订出台了《关于服务新型城镇化建设改进户政管理工作实施意见》，全面放开除成都及民族地区以外的全省大中小城市、小城镇落户限制条件，重点鼓励已脱离农业生产的农村居民、失地农村居民入户城镇，并推进农村集中居住地的居民就地转移为城镇居民。2014年，省政府公布 《四川省进一步推进户籍制度改革实施方案》，全面推行居住证制度，并全面放开除成都市外其余市州的城镇落户限制，让更多有能力在城镇就业、安家的农业转移人口能落户城镇，推进全省新型城镇化进程。一系列政策的出台，为加快城镇化进程提供制度保障。但长期二元经济社会结构已经造成了城乡难以逾越的鸿沟，农民工低水平的参保率进一步说明农民工享受不到诸如住房公积金等的福利待遇，其直系亲属的教育、医疗和养老等社保制度还需要进一步健全完善，才能破除户籍对于新型城镇化的约束。