应急管理中女性权益保护及其价值关注的成都实践和创新

文/幸 宇（四川行政学院，四川成都 610072）

内容提要：我国在应急管理中对女性权益的保护及其价值的关注与发挥，在观念普及和研究领域都比较薄弱，在实践层面更是基层社区应急能力建设当中的一个短板。成都市借中欧应急管理合作项目试点的契机，学习借鉴欧盟各国的理念、经验和研究成果，一方面推动在应急管理中加强女性权益的保护及其价值关注的观念普及；另一方面，借用欧方资源，结合国情、省情和基层实际情况，进行本土化的开拓创新，探索具有国际化水准与地方特色的应急管理中女性权益保护及其价值关注的经验与模式。

一、成都实践和创新的背景

2014年4月，中欧应急管理合作项目成都试点战略规划工作坊在成都举行，国家行政学院、成都市政府和欧盟三方就中欧应急管理合作项目成都试点工作基本的备忘条款和实施方案进行了认真的讨论，签订了《应急管理合作项目成都试点工作备忘录》，确定成都作为中欧应急管理合作项目 （以下简称中欧项目）试点城市，开展“志愿者队伍建设”和“社区应急能力建设”的试点工作。

中欧双方专家和实际工作部门人员围绕上述两大主题，开展了一系列富有成效的工作。三方一致认识到，中国各类灾害呈多发、频发态势，给人民群众的生命财产造成了重大损失，尤其对老人、残疾人以及儿童妇女等弱势群体的影响不断增大，这几类人群应对灾害的能力相比成年健康男性存在极大差异。灾害不仅凸显了弱势群体和女性的脆弱性，还增加了群体与性别的不平等性。灾害的发生有可能导致弱势和女性群体面临更少的资源和机会，更难从灾害中恢复。在减灾、备灾、应急救灾和恢复重建等应急管理各个阶段中，必须充分考虑弱势群体和女性群体的特殊需要，加强对弱势群体和女性群体的关注，促进弱势和女性群体应急管理的参与，以及提高弱势和女性群体应对灾害的能力和灾后的恢复能力。因此，2015年三方继续深化项目试点工作，聚焦主题，设计和开展了“志愿者和社区能力提升——应急管理中弱势群体保护和女性价值”专项工作坊，将其增加为试点项目。

国际社会很早就关注到应急管理中弱势群体保护和女性价值关注问题。联合国国际减灾战略处倡导将弱势群体和性别视角纳入减灾战略，强调消除群体、性别的差异和失衡，以实现兵库行动框架提升国家和社区抗灾性这一总体目标。缘此，欧盟各国都在减灾救灾中重点关注弱势群体和女性，将其既列为灾害发生后需要给予特别保护和救助的对象，同时也看成是减灾救灾工作的重要依靠力量。各国都努力从观念、法律、组织、技术等各个方面保障突发事件应对中加强对弱势群体和妇女儿童的保护和自救互救能力的提升。

我国在应急管理领域中对弱势与女性群体的保护，以及女性价值的关注与发挥，无论在观念普及还是在研究领域都比较薄弱，在实践层面更是基层社区应急能力建设当中的一个短板。因此，国家行政学院应急管理培训中心、中欧项目欧方和成都市三方在成都试点合作事宜备忘录的讨论中，欧方执行总裁菲利普·拿丁先生希望能够提出一个详细的具体合作要求，特别在社区应急管理能力建设方面，能够涵盖弱势群体的保护和妇女价值关注的内容。国家行政学院张小明教授建议，在备忘录条目中承诺，借鉴欧盟国家的做法，负责协助成都完善社区应急管理能力建设指标体系，安排较多分量和分值去突出妇女、儿童、残障人士、老年人、失业人群等弱势群体的灾难应急救援特殊需求，并充分发挥妇女和儿童等弱势群体在灾害应急救援中的作用。

三方希望通过成都试点项目活动的开展，借用欧方的经验和资源，结合中国国情，推动应急管理这一方面的观念普及和地方实践创新。希望一方面能够引起社会各界对这个问题的高度关注，另一方面成都市能够借助这个契机充分学习借鉴欧盟各国的做法和经验，探索出具有国际化水准与地方特色的应急管理中弱势群体保护以及女性价值关注的经验与模式，在更大范围内推广，拉动全国应急管理观念和能力的提升。本文着重对应急管理中女性权益的保护及其价值关注的主题加以阐述。

二、成都应急管理中女性权益的保护及其价值关注的实践和成效

成都市借中欧应急管理合作项目的契机，学习和借鉴欧盟各国的做法和经验，并在本土化的基础上开拓创新，努力探索具有国际化水准与地方特色的应急管理中女性群体的保护及其价值关注的经验与模式，在推动“综合减灾示范社区”创建工作，降低女性群体的脆弱性，提高防灾减灾意识和能力等方面，取得了明显的成效。

（一）妇女组织在应急管理中发挥了独特作用和价值

实践证明，妇联各级组织在抗震救灾和灾后恢复重建工作中，具有较强的社会动员力、号召力、组织力。伴随着组织自身的发展以及社会需求的增加，成都妇女组织的角色越来越丰富，地位越来越举足轻重。

1.妇联各级组织应急响应迅速有效。汶川地震发生后，迅速建立妇联系统的抗震救灾领导机构。灾区各级妇联组织在第一时间分别召开紧急会议、报送灾情，成立抗震救灾领导小组，明确分工、落实责任人，开展动员工作，及时向各级妇联和广大妇女群众发出未受灾群众献爱心、积极投身抗震救灾中的倡议。充分发挥熟悉灾区情况、交通路况、群众需求及能够协调相关职能部门的优势，建立快速通畅的救助通道，为顺利开展对妇女儿童及弱势群体的救助提供了基本保障。迅速恢复重灾区的妇联组织工作体系。及时派出人员深入灾区，调查各地妇联人员伤亡情况，帮助尽快恢复妇女工作的组织体系。在安置点设置临时妇联办公点，制定工作职责和制度建立妇联群众工作组织网络。

2.在抗震救援阶段，妇联系统承担和完成了超负荷的6 项应急救援和后勤保障任务。第一项，积极参加紧急救援。一部分妇联工作人员在抗震救灾指挥部安排下，地震当晚陆续奔赴极重灾区，从废墟里抢救学生、抬运遇难者、安抚幸存者。如都江堰妇联在地震发生仅20 分钟后，就组织人员赶到新建小学和蒲阳路维持秩序，安慰遇难学生家长，转移安置受灾学生和群众。第二项，受灾群众的疏散引导和安置工作。各灾区妇联工作人员负责接受不断涌入集中安置点的群众，耐心细致地做群众思想工作，按原址地区或群体分类转移和疏散群众到不同安置点，确保妥善安置，不再发生任何人员再伤亡和安全事故。第三项，安置区的管理和服务工作。妇联工作人员帮助搭建帐篷，打扫清理垃圾和喷洒消毒药水等。给予群众生活方面的照顾，解决吃喝穿和洗澡等问题。第四项，整合社会资源，开展受灾儿童和遇难者家属的心理疏导和慰问工作。各地妇联开展具有本土特色的心理疏导和抚慰，组织护送灾区学生到外地就学，成为群众最愿意倾述诉求和依赖的组织。同时，整合社会资源，探索灾难心理援助工作的本土化途径。第五项，募集救灾资金和物资。在及时了解和回应受灾妇女和儿童群体需求的基础上省妇女基金会立即以灾区受灾妇女现实最需要和最直接的问题为出发点和切入点，建立应急工作机制和平台，及时收集和准确掌握灾区妇女的灾情和最迫切的特殊需求，向社会发出具有社会性别意识和针对性的募捐信息。第六项，接收、转运和发放救灾物资工作。各级妇联承担了联系协调全国各地妇联系统救灾捐赠工作，认真履行捐赠资金和物资的接收、转运和发放的登记手续，负责多批捐赠物资的装卸、转运工作。在物资的发送、协调分发以及调解纠纷等工作中，发挥了妇女做事细致耐心等极大的优势和作用。

3.灾后恢复重建阶段，妇联组织提升妇女的灾后恢复力。第一项，恢复和重建灾区妇联基层组织。按照中组部要求，排查灾区县乡村妇女组织受灾情况，研究制定和实施恢复重建计划，分类指导。在集中安置点建立临时妇女组织。第二项，发挥妇联作为党和政府救助、服务和联系妇女群众的桥梁和纽带作用，协助政府做好受灾妇女的安置和就业工作。安排孤儿、孤老和孤残生活，帮助妇女解决生产生活问题，组织妇女生产自救重建家园。开展劳务输出，协助和加强社会管理维护灾区社会秩序。第三项，开展受灾妇女的受灾技能培训。帮助贫困妇女建立生态养鸡场、乡村旅游业等，振作精神重建家园、增加收入。第四项，整合国际国内资源，积极联系，引进和落实国内外项目资金，以项目带动妇女灾后恢复和发展，提高灾区妇女和妇联干部应急管理的能力。第五项，发现挖掘和宣传抗震救灾先进妇女群体，激发灾区妇女抗灾自救重建家园的信心。各级妇联先后向全国、四川省、成都市和县妇联推荐先进集体先进个人，这些组织和个人都受到表彰。都江堰市妇联分别被全国和省妇联评为抗震救灾“三八红旗集体”。

（二）加强各级领导干部社会性别观念的倡导和培训

反思汶川地震应急救援、灾后恢复重建以及相关政策制定和实施的全过程，发现存在许多社会性别盲点。特别是救灾干部的社会性别意识直接影响到他们实施救灾工作的方法和方式，对救灾效果有至关重要的影响。为此，成都市开展了教育培训、会议研讨等各种社会性别观念的倡导活动。

1.通过培训教育倡导社会性别观念。四川省委党校对各级领导干部，包括中青班学员，以及全省民政、地震、应急办等相关官员开展了社会性别的基本理论和分析方法的教育培训。党校为了提高培训的针对性和成效，首先对主体班学员的社会性别相关问题的认知度做了摸底调查，然后在调研的基础上确定培训的重点内容：第一，积极倡导社会性别和应急管理中维护妇女权益的观念；第二，强调应急管理中妇女的价值作用和倡导妇女的全面参与；第三，倡导应急管理中对妇女特殊需求的关注。最后确定和搭配具有“三化”特点的课程设置和教学方式：第一，课程设置专题化；第二，教学方式灵活化，引入案例教学、研讨等互动教学方式；第三是师资力量多样化。从全国聘请了妇女研究专家及妇联的领导参与各种类型的教学活动，从理论深度、信息广度等方面让学员耳目一新，从操作层面打开了学员的思路。

2.通过会议研讨倡导社会性别观念。2010年12月17日在成都召开了“汶川地震灾害管理与社会性别国际研讨会”。来自国外的社会性别专家和四川、重庆等省19 个市县政府应急办、地震局和妇联的人员、理论工作者，《四川日报》《成都商报》等媒体，市委党校部分学员参加了会议。研讨会促进了与会者对应急管理中女性问题的了解与关注，也是对各级政府官员以及媒体的一次性别观念的宣传倡导，产生了良好的社会影响。

各级领导干部对社会性别的教育培训和会议研讨效果给予充分肯定，认为打开了一扇全新的窗户，今后看社会有了新的视角；增强了各级领导干部的社会性别敏感度，推动将性别观念纳入决策主流，采取措施和行动，增进性别平等。

（三）丰富和加强妇女组织在社区应急管理中的角色和地位

1.各级妇女组织协助政府保证应急管理的决策在各个环节和阶段的顺畅执行。通过载体建设，开展平时的危机意识教育、危机防范能力培训。危机来源前向政府发出预警，动员妇女群众，使政府做出危机处置决策，并及时向政府反馈危机处置情况。成都市妇联立足于基于社区的3000 多个妇女之家，组织开展教育培训、志愿服务，救助帮扶等工作，发展女性志愿者队伍并成立了女性专家队。目前全成都市总共有15.8 万女性巾帼志愿者，有820 支各具特色的女性巾帼志愿者服务队，常年开展各类志愿活动。

2.妇联通过组织网络，保证政府与民众之间信息畅通、准确，使有关单位和个人在突发事件预防和应急准备、应急处置和救援等方面服从指挥，行动协助给予配合。成都市妇联建立了联动全市妇女的多形式网络，设立了12338 维权热线，成立了女企业家协会、女检查官协会与新闻工作者协会等女性团体，积极推进全市妇女社会组织的发展壮大。

3.应对突发事件中，协助政府组织提供志愿服务，协调利益关系，维护社会稳定。与政府合作实施各类发展项目，通过思想宣传工作，减少危机恐慌，创造有利于危机处理的环境。成都市妇联从家庭入手，促进社会规范建设，通过各类文化活动、优秀女性推选、典型家庭创建等工作，不断加强家庭精神文化建设，大力传播公民意识，增强公民责任。

4.建立成都市妇女组织在应急管理中发挥作用的长效机制。一是促进经济发展，妇联组织可以发挥自己强大的组织优势，与政府和各种社会组织合作项目，发挥在发展经济、带动贫困方面的作用；二是公民意识培训。妇联组织应发挥相应作用，大力培育社会的公民意识教育，通过维权网络领导妇女学法、执法、守法，懂得以法律保护自身的权益。注重妇女儿童心理健康和生存能力的培训，进行长期、细致、具体的自救和求生知识的推广和普及，使妇女儿童在更大的自然灾害和社会危机面前能从容应对；三是搭建信息沟通平台。妇联组织应发挥其组织系统的优势，加强信息交流平台的建设。提高信息沟通能力，不仅可以提高平时的工作效率，又可以在危机发生时，提供畅通的信息通道。

（四）建立社区妇女儿童等弱势群体应急帮扶制度

在落实国家减灾战略、实施“综合减灾示范社区”创建活动中，成都市借鉴中欧合作项目学习到的欧盟经验，针对社区弱势群体实施了六大应急策略，重点加强对妇女儿童等弱势群体在调查与管理、减灾宣传教育与培训、应急预案建设与应急演练、物资储备与应急采购等方面的长期保障服务。具体开展了以下六项工作：

1.社区弱势成员的调查与管理。在了解和掌握弱势成员基本情况的基础上制定相应的保护和救助的具体措施。内容包括四方面：（1）建立覆盖辖区内“老、幼、病、残”等弱势群体的分类信息数据库；（2）对弱势对象进行风险评估以及服务需求调查；（3）建立有效的联络与沟通渠道，保证能及时有效地和弱势成员及其家人保持有效的联络和沟通；（4）建立落实到人（户）的社区网格化管理责任体系。充分发掘社区党员、社区工作人员、志愿者、义工及其他社会组织力量，形成专人结对帮扶和定期探访制度。

2.建立一套全面覆盖和重点覆盖相结合的预案体系。所谓全面覆盖就是对社区内所有的灾害种类和所有的成员都要在预案考虑的范围之内，重点覆盖就是专门针对一些特殊群体和可能出现险情的隐患，进行重点的覆盖，使预案能够完整，没有缺陷。预案包括在灾害发生以后开展自救互救，提供救援，紧急转移安置，提供衣、食、住、行、医疗等应急救助和心理抚慰，以及灾情的搜集与报送等工作内容。

3.建设针对弱势人群的应急基础性设施。在应急避难场所、应急疏散通道、应急物资储备设施建设中，针对妇女儿童、老人、残疾人，储备各种妇女儿童专用物品，设计安装各种应急照明、扶手和卫生间等专用设施。

4.构建一套标准化的社区应急标识系统，制订出台一套整个防灾减灾标识系统的地方标准，包括整个防灾减灾设施的布局图、街道上的宣传设施、各种应急疏散通道的指向、应急功能设施的位置、应急避难的指示牌等等。

5.为妇女儿童等弱势群体提供减灾宣传教育与培训的服务。应急队伍建设是人力资源的整合和组织，不仅需要在灾害发生前后的非常时期内充分考虑并满足妇女儿童等弱势群体的需求，而且更需要在非灾时的长期日常生活中探讨建立妇女儿童等弱势群体减灾的服务模式，防患于未然。在平时坚持提高妇女儿童等弱势群体的抵御能力，降低弱势群体的生理、心理脆弱性，那么，当灾害来临时，这种服务保障势必取得显著成效。

6.整合社区救助资源（“1+N”）。所谓“1”就是政府对突发事件应急救援的公共政策（调查、受理、评议、发放、公示等），所谓“N”就是对接社会资源（社会关爱中心、微基金、及时性募集、志愿者服务），如何在社区层面上落实政府对突发事件应急救援的一些公共政策。除了政府的政策资源以外，社区还结合自身实际和社会参与的一些资源进行对接。如武侯区根据实际情况建立了一系列的组织形式，包括社会关爱中心，有一些社区建立了微基金，有的地方开展了及时性的募集，资源整合服务等等。在政府公共政策的覆盖范围以外，还通过社会的参与来解决社区的应急救物中的需求。

三、启示和政策建议

成都试点活动开展的目的或初衷是，学习借鉴欧盟各国的做法和经验，借用欧方资源，结合国情省情和基层实际情况，推动应急管理在弱势群体的保护以及女性价值关注等方面的观念普及，并在本土化的基础上开拓创新，探索出具有国际化水准与地方特色的应急管理中弱势群体的保护以及女性价值关注的经验与模式，并总结提炼成果在更大范围内推广，拉动全国各地社区应急管理观念和能力的提升。成都项目试点工作的启示和政策建议总结如下：

（一）进一步大力推动应急管理中维护妇女权益、发挥女性价值观念的普及

1.加强各级领导干部的社会性别意识的倡导和培训。提高他们对抗灾救灾过程中社会性别意识缺失及其后果的认识，促使把社会性别意识加入到工作中，进而提高应急管理效果。培训设计中要特别注意培训参与者的性别平等，应该鼓励男女两性决策者和执行者的参与，并且要确保参加培训的两性都有足够的话语权。培训中要促进各级领导干部更深刻地认识我国应急管理实践层面存在严重缺失社会性别关注的一系列问题。第一个问题是妇女儿童的特殊需求在应急管理中被忽略，因而受到第二次伤害。灾害从来都不是中性的，而是有性别的，同样的灾害对男女两性产生的影响是不同的，女性有一些特殊的需求。比如汶川特大地震后，政府对几百万灾民的救援物资中，却没有女性卫生用品和婴儿用品，女灾民遭遇了没有卫生用品的尴尬，还造成只能靠哺乳期妈妈为受灾婴儿喂奶的无奈之举。可见，女性和婴幼儿的特殊需求被忽略了，会使他们会到二次伤害。因此迫切要求我国在灾害管理中，一定要充分考虑妇女儿童的特殊需求。第二个问题是女性在应急管理中的价值被低估。传统观念将女性视为一种被动的等待救援、感谢救援的角色，而没有把女性作为应急管理中一个有价值的主体。在灾害应急管理中，女性有特殊的优势，比如说在特定环境下，身体的耐受力更强，更适合担任特定人群的心理救援。受过专门训练的妇女在灾害应急管理的各个阶段和各种角色扮演中，都发挥着积极且毫不逊色于男性的作用。因此，女性和男性在应急管理的不同阶段和不同职能上分工合作，才能取得灾害管理的理想效果。妇女有效参与的灾害管理才是完整和有效的。第三个问题是在应急管理中将社会性别关注的理念转化为可操作性的具体流程和方法还亟待完善。应急管理中的女性权益保护和价值关注包括两个方面的要求：首先要求树立一种社会性别平等的理念，让更多的人特别是决策者知晓和重视社会性别的议题，这是一个全社会特别是中央高层应该努力完成的职责；第二个要求形成和完善把社会性别纳入灾害管理的具体流程和可操作的方法。这正是中欧应急管理合作项目和本文的主要议题。

2.建议政府和主流媒体大力强调和宣传在应急管理中加强女性价值关注的重要性和必要性。一是有助于社会平等。利用互联网和大众传媒大力宣传倡导真正意义上的男女平等观念，深刻地影响人们的思想和行为，让“男女平等是我国的一项基本国策”真正落到实处。媒体倡导正确的社会性别观念，并对国家和社会进行监督，就能在很大程度上剔除限制女性发展的社会观念和陋习，女性才可以平等地参与到社会经济生活中来。要根本上解决女性在灾害预防上的劣势，就应该从根本上改变男女在社会的认知、定位分工，使男女在应对灾害中具有平等的知识、技能。二是在经济、政治、社会参与等方面给女性赋权。妇女群体蕴藏的应对气候变化和灾害的巨大潜力只有通过实行赋予其权利的政策才能获得释放。联合国社会性别和女性赋权署认为，只有通过对妇女提供各种支持，提升女性的经济和社会地位，使她们享有与男性相等的权利，才能促进女性的参与，使其在适应、减缓自然灾害和灾后恢复重建方面充分发挥作用。三是提高女性群体的防灾减灾能力，是减轻社会的整体灾害损失、缓解政府救灾压力的有效途径。提高女性的参与度不仅有助于减少她们自身的脆弱性，也有利于整个人类社会的生存。联合国社会性别和女性赋权署发现，女性赋权和能力提升以后，将促进气候变化、灾害管理相关领域的发展，如生态健康、食品安全、灾害防备，提高社会应对自然灾难的能力以及减少人类碳足迹。

（二）积极促进应急管理中的社会性别优化，提升社区应急能力

1.在应急管理中充分考虑并满足女性的各种特殊需求。一是完善分性别储备救灾物资制度。在做好保障紧急抢救类如救生船、救生衣和生活必需品等物资储备的前提下，考虑把特殊女性用品和婴幼儿用品放在救灾物资储备的清单上。二是发放物资要注意社会性别敏感。妇女内衣和卫生用品应尽量安排女性工作人员在没有男性围观的场合发放；政府部门应该注意考虑到居于偏远地区、行动不便、照顾负担重的妇女以方便的方式领取救灾物资；以家庭为单位发放物资时，应注意监察和保证家庭成员中的妇女和儿童得到同等充足的分配。三是临时安置区应该避免不同家庭的男女混居；必须配置男女分开、照明条件较好的公共厕所和洗浴设施；由于灾害引发的压力、酗酒以及社会秩序的暂时性破坏，针对女性的家庭暴力和性侵犯会有所增加，还必须赋予各类救援人员预防、制止和报告妇女暴力事件的责任和能力；另外，临时学校的地址及宿舍和厕所的安排应有利于女童，住宿学校的生活教师应尽量安排女性等等。

2.重视加强具有社会性别视角的心理危机干预队伍的建设与管理。一是采取多种措施，加快应用心理学学科的人才培养和理论研究，构建植根于中国本土文化的心理危机干预理论与方法体系，建设一支强大的专业化、规范化的具有社会性别视角的心理危机干预队伍。二是各级政府应建立一支类似地震抢险救援队的心理救援队，以应对突发的灾难性心理危机。三是灾难心理危机干预工作应纳入各级政府制定的突发事件应急预案，一旦启动，由政府有关部门统一动员、组织、指挥、管理和协调。四是心理工作要注意性别意识，注意到男女不同的心理需求，心理咨询本身要具有社会性别意识，以免不同社会性别的心理咨询师们给灾民造成二次伤害。五是充分发挥女性在紧急救灾中心理安抚等方面的独特作用。

3.把男女平等当成抗灾救灾和重建的主体。要努力发掘女性在抗灾救灾中未受重视的经验和默默无闻的贡献，使之得到正视和认可，并贡献于安置、重建以及今后的防灾备灾。另外，在灾后重建过程中，要打破传统的男女决策定位，在重建的过程中给女性赋权。这体现在以下几点：一是协助家长及女童解决就学困难，不致因灾辍学失学，保证女童同男童一样平等地重返校园。二是在政府和其他机构的生计扶持、就业培训和就业机会中应保证妇女的知情和参与，加强对妇女的生产和就业指导。三是在灾区重建中开展“以工代赈”项目，应招收妇女参加并为她们安排适宜的任务。四是预防妇女遭遇以招工为名的贩运、强迫劳动和劳动剥削。五是灾区农村重新划分承包地或宅基地，应遵照《物权法》等，保证妇女享有与男性同等的土地权。六是在灾后重建规划的制定和执行中，必须保证不低于三分之一比例的妇女代表参与意见和决策，以便不同群体的妇女的意见和需求能够得到恰当的表达，更应鼓励和支持基层妇女组织参与救灾和灾后重建工作。

（三）尽快推动相关体制机制的建立健全，切实保护女性权益和发挥女性价值

1.推动纳入社会性别视角的抗灾救灾政策和机制的细化和完善。建议在国家、部委、地方政府的一系列法律法规、政策、文件所涉及到的减灾规划目标、灾害预警和预防、应急管理预案制定、防震减灾知识宣传与教育、应急能力培训与演练、应急物资储备、灾情调查和评估、灾情信息统计与管理、应急救援与临时安置、救灾物资发放与分配、灾害救助、治安维护和人员防护、灾后恢复重建规划的制定与实施等环节和方面的相关条款中，充分保障女性的参与，并反映包括女性在内的特殊群体的需求和利益。明确男女等不同群体的需求和角色。灾害带给不同性别和群体的影响不同，对于临时安置、应急物资和灾害救助等方面的需要不同，在恢复重建中的利益诉求不同，性别作为人的最基本属性应该被体现出来，保护弱势群体的视角和社会观念应该体现出来。关注老幼群体的特殊需求，针对老年人和儿童脆弱性特征，实施相应的减灾救灾措施；建立健全应急管理中弱势群体救助体系，细化弱势群体灾害救助相关法律的具体操作条例，同时建立适当的监督机制，提升相关部门灾害救助的执行力和救助效果。总之，必须在政策层面上加以强调和细化，在实施过程中上述社会性别盲点才能够从根本上改善，进而切实保障女性群体生存权和发展权。

2.建立分性别的灾害评估和灾情统计制度，为应急管理政策的制定改进和精准实施提供真实可靠的、科学的和基础性的统计数据和资料。在实践中要立足客观性、可操作性的原则，科学设置灾情信息上报的项目和内容，并根据救灾工作实际需要改进统计方法。

3.明确规定妇女参与的比例。促进妇女参与决策和计划的制定，切实尊重并保障妇女的参与权、建议权、决策权。建议按照联合国的标准①北京行动纲领.［EB/OL］.http：// www.womenwatch-china.org/newsdetail.aspx？id=2234 联合国规定，在任何决策中，只有另外一性别的比例达到 30%，男女双方的权利才都会被考虑在内，做出的决策也才合理。，在灾害管理政策法规的相关条款中明确规定在任何有关抗灾救灾的决策中必须有至少30%比例的女性参与。在当前还达不到女性参与30%比例的情况下，可采取在防灾救灾合作机制及相关专家委员会中，应有妇女组织的代表和社会性别专家的参与的过渡方法。在各种层面的规划（各级恢复重建规划、项目筛选等）中规定妇女参与比例，各种层面的规划才可能会更接近或更符合妇女的战略性需要。否则，她们的需求和诉求就可能被忽视。汶川地震中女性的需求还有很多权益没有被保障就充分说明了女性参与的重要性。

4.加强对具有社会性别视角的防灾项目的支持。对一些易发生灾害的地区或危险地段早做处置，对常年易遭灾的地区安排防灾项目并给予扶持。有关防灾减灾的信息传播、培训活动等，都要具有社会性别敏感，用灵活多样的方式，确保这些信息覆盖社区妇女。

5.健全合作机制。采取一些促进各类机构有效参与的合作性的策略，促进这些具体的方法、策略和措施的落地，提高在应急救援中对女性群体权益保护的成效。从根本上明确政府各相关部门的职能职责，明确应急志愿者参与女性权益保护和女性价值关注工作的合法性，提高女性在应急志愿者组织中的比重；推动建立应急志愿者服务成本合理的分担机制。扩充应急志愿者组织工作的资金来源，设立应急志愿者灾害服务基金会，由政府拨付和社会捐赠组成；建立完备的、共享的弱势群体信息档案网络，拓宽弱势群体获取灾情信息渠道，实施精准救助；与弱势人士建立“一对一帮扶”关系，提高弱势群体自身应灾能力，有效提高应急专业救援者和志愿者的救助效率。