福利国家社会保险基金预算管理的经验和启示

文/张 岌（西南政法大学，重庆 401120）

内容提要：社会保险作为中长期金融政策会产生隐性债务。为了解决和防范这个问题，世界各国都在社保基金管理之中引入预算的框架。2010年，在“全口径”预算管理财政改革的背景下，中国也开始尝试编制社保基金预算，但是，由于社保制度和预算管理上的问题，社保基金预算治理经验不足而备受挑战。基于西方福利国家社保预算的理论与实践发现，西方福利国家都倾向于使用中期预算框架和透明公开的财务报告来对社保基金收支实现总额控制，并试图通过理性化的预算管理技术应对后危机社会中社保带来的财政压力。这对我国现行的社保基金预算管理具有积极的意义。

在前资本主义时代，人类经济一直都是“嵌入” 在社会之中 （波兰尼，2007），而家庭和宗教承担了互惠和援助性再分配的职责。十九世纪八十年代以后，现代资本主义的雏形开始浮现，导致了国家和社会的双向运动：一种是经济自由主义的运动，其目的是建立自我规范的市场；另一种是反向的社会保护运动，寻求保护人民、他们的土地和文化（王绍光，2003）。正是社会向国家发起的反向运动促使国家建立社会保障体系，“将经济活动重新嵌入到社会关系之中，延续以往的社会秩序”（王绍光，2003）。在中国，这种双向运动发生在二十世纪八九十年代。十一届三中全会以后，中国致力于构建一个开放的市场经济，并导致了计划经济时代下的“单位福利主义” 趋于瓦解。为了更好地配合市场改革，稳定社会，中国政府开始建设以社会保险为中心的社会保障体系，并在2005年，将国家政策的重心从“经济赶超”转向“和谐社会构建”，强调完善涉及民生的社会保障体系。在“和谐社会”的倡导下，尽管国家开始强调和加强社保基金管理，但是，一直按照预算外进行处理的社保资金管理却面临着挑战，主要表现为社保基金挪用，医保基金大量结余并在医药费用不断上涨的形势下不断贬值（顾昕，2012），在未真正建立社会养老保险金随物价或工资增长指数调整机制的基础上，基金累积难以匹配经济发展和物价水平 （武萍，2012），以及财政对社保统筹基金的补贴没有计划和预测导致社保支出规模增大 （郑秉文，2015）等。这都加重了政府的财政负担。社保基金，作为人民的“保命钱”，事关国家对人民的持续承诺。那么，如何发展有效的制度实现资金的保值增值就对实现社会福利至关重要。但是，伴随着社保制度改革的深入，开始有学者指出，单靠社保制度改革难以解决社保基金收支问题。因为社保改革的政治时间较短，往往只有5-10年，而社会保险精算一般需要涵盖75年，所以，改革的积极性往往只能创造短期的社保基金盈余，伴随而来的是长期的支出增长以及巨额的隐性债务。针对这种情况，最根本的解决办法在于设置能够反映社保体系实际和未来支付价值及其增长率、负债的预算编制和财政报告（Jackson，2004），而这正是我国积极努力的方向。2010年，中央开始在全国范围内编制社保基金预算，并于2013年纳入人大审批的范围。2014年，《预算法》（修正）提出，政府需要编制包括社会保险基金预算在内的“四本帐”，优化社保资金配置。和国家快速的实践步伐相比，学术界却进展缓慢，相关探讨乏善可陈。这很大程度上是因为社保基金预算改革涉及较广，在社保制度并未完善的情况下，社保基金预算还处于摸索的阶段且缺乏成熟的预算管理经验。基于此，本文试图在探讨西方社保预算管理的理论与实践的基础上，比较中国的发展现状，提出优化社保基金预算管理切实可行的措施。

一、社会保险基金预算管理的理论基础：权利与资金

（一）社会权利

要理解社保资金的运作，就要先厘清公民应享权利的概念（Hartley，2002），因为社会权利是研究福利模式的起点（郑秉文，2005），也是社保基金预算管理的基础。权利分很多种，但可以大致分为“主动权利”和“被动权利”两种，具体包括经济、社会和文化权利，还有政治权利。其中，福利（或社会）权利代表的仅仅是社会更宽泛的财产（或公民权），或者是民主（或政治权）的一部分，以保证社会的正常运行。它属于“主动的权利”（positive rights），其主要功能在于加强国家干预，即公众通过国家、政府授权来享受某些服务（Hartley，2002）。相对而言，政治权利是“被动的权利”，即保护个体有行动和想法的自由，不受外部的干扰。构成福利国家核心理念的是社会权利，而社会权利发展是在被动权利发展之后产生的（Anderson，1999），它是政治过程的结果（Hartley，2002），与国家的政治体制和文化相关。

那么，谁可以享有这些权利，谁来支付资金提供服务，就变得更加复杂。只有对福利权利的资格门槛进行合理的界定，才能针对性地实行社保资金管理。实际上，社会权利和不同的政治体制和文化联系在一起产生了不同的福利资金运作体系，并衍生出三种福利国家：以市场为主导的自由主义模式（如美国）、等级和市场相结合的保守主义模式（如德国）和强调国家财政责任的社会民主模式（如瑞典）（Anderson，1999）。其中，自由主义模式和社会民主模式的资金配置方式在学术界引起了较大的争议。有学者认为，鉴于社会保险的特点，如医保具有竞争性而养老保险具有代际性会导致过度消费和隐性债务风险 （布朗，杰克逊，2000；Marshall，1950），因此，国家应该通过市场化的途径来进行资金管理。持有这种观点的学者深受自由主义的影响，强调没有白吃的午餐，权利与给付必须反映出自愿缴纳的保费（Anderson，1999），这些涉及个人贡献缴费的保险与国家财政收支无关，只需要单独基金核算，不需要纳入统一的预算体系，而政府综合预算也只需反映最低限度的保障收支即可。相反，对于奉行社会民主的北欧国家而言，社会权利门槛较低（公民资格即能享有），强调实行广泛而全面的福利。这同时也意味着沉重的赋税，才能支撑得起人人有保障的规模（Anderson，1999）。因此，社保资金在国家预算中的地位极为重要。虽然为了降低财政赤字，这些国家也采用了各种除财政筹资之外的方式来发展社保基金，但这毕竟在整个社保资金体系之中只占很少的一部分，而且这些国家将所有的社保资金纳入整个国家预算框架之内，以监控社保基金收支趋势。对它的争议主要就在于如何发展合理的综合预算以减少政府的财政负债。对于这两种资金管理方式，多数学者认为，即使是基于个人贡献的保险模式，国家也需要承担一定的财政职能，即使基金收支不纳入政府整体预算，它也应该编制财政报告予以公开并经过严格的审计，因为社保涉及到社会权利，它是去商品化的，利用市场化的概念模糊每个社会公民应享的权利（Anderson，1999），是极为不合理的。实际上，由于政府更有义务去支付作为重大承诺的社保福利并承担兜底责任以保障社会权利的实现，所以，社保基金应按照预算内项目予以计量，其收益和损失都应计入综合预算（Finer，1993；Jackson，2004）。同时，为了防范债务风险，社保基金收支所有收支情况需在财政报告中予以列明，以作为衡量财政平衡的主要测量指标（Schick，2002）。因此，在众多学者眼中，将社保基金纳入预算管理是较为合适的做法。

（二）预算管理框架下的社会保险基金

如前所述，鉴于社保资金与社会权利息息相关，大多数学者倾向于对社保基金实行预算管理以保障国家能够兑现社会权利。不过，尽管所有OECD 国家都将社会保险纳入到预算之中，但也并非所有国家都将社保基金作为主流财政的一部分，而是保持相对独立的特点（Clarke，2010）。这是因为在国家整体预算框架体系之中，社保基金预算管理与一般公共预算（类似于英国的经常性预算）相比，较为复杂且具有异质性。于是，在建立预算框架时，需要更加谨慎地考虑社保基金预算与一般公共预算的区别，以及在整体预算体系中的地位。西方学术界对此的讨论主要围绕着权益性和隐性债务风险两个方面。

1.权益性。一般而言，社保基金的征缴与支付是和社会权利联系在一起的。而大多数社会权利的确定，如福利门槛和保险待遇都需要预先确定好，并以法律的形式予以明确。在这种权利的框架之下，社保基金预算的征缴与支付相对固定，除非投保人应得权益发生变化或缴费范围发生了变化 （政治政策的影响），否则只需要在预算中有所体现而非立法机关的审批，以供公众了解之用，即“无需投票的拨款”（Clarke，2010）。这是社保基金预算区别于政府预算较为重要的一点。因为政府预算每年都需要根据政府政策重点变化以及宏观经济趋势予以调整，所有的年度预算数字需要经过立法机构投票予以确定，才能合法进行资金的使用。但是，社保基金预算只是在保险待遇、权益或者缴费率发生变化时，才会经过议会当局审批。不过，这些变化所导致的短期甚至长期财政影响并不明确。在一些欧盟国家特别是一些新成员国，这是一个严重的问题。针对这种情况，欧盟国家都需要通过年度预算或财政法案的审批来提高费率或进行相关指数化的安排，涉及重大权益变化，如养老金领取年龄、提前退休或特定群体权益等，则只能通过社会保险相关管理机构申请基金法案的方式进行（Clarke，2010）。事实上，由于大部分欧洲国家社会保险主要通过税收来进行筹资，只有少部分国家以税收为主，社保费征缴为辅，因此，欧洲福利国家的社保基金收支和一般公共预算都是一并制定，纳入国家整体预算框架，从而评估财政补助水平，并且需要一并递交议会审核（Clarke，2010）。在中国，自 2013年起，社保基金预算和政府部门的一般公共预算一起，每年提交人大审议，以保证资金配置的合法和合规性。

2.隐性债务风险。和基于部门收支的部门资金不同，许多国家的社保基金主要收入来自于个人累积账户，即个人和单位每个月需要向个人账户缴费；社保基金支出也是针对个人，即按投保人享受的“权益”支付待遇。这有助于分散社保风险，但是，基金中的个人账户所存在的递延性和代际性会危害长期的财政、宏观经济和社会的稳定。因为社会保险，特别是养老保险，资金筹集不一定用于当年，而是需要累积到退休以后对个人进行支付（递延性）。同时，其他险种，如医保和失业保险等都具有不确定性，且都受到宏观经济、人口和政策变化的影响，因而难以评估其支出规模。鉴于这些特点，社保基金支出往往表现为多年期性质且常常会结转使用（Bouvier et al，2010），如果产生资金缺口，债务会逐代累积（即代际性），危害宏观经济稳定和财政可持续。这种社保支出所带来的财政风险一般被归类为有负债或称为隐性债务。它是指政府具有法定责任需要对某些事件予以支付（如未来养老金缺口），但是这些事件发生的概率以及履行未来责任所需的政府支出规模难以预测（Polackova，2000）。对于这种情况，一般需要发展中长期预算框架和明确的财政报告对宏观经济人口因素进行预测、精算和说明，以加强社保基金预算的预测计划功能，从而防范未来的支出风险。

二、福利国家的社保基金预算实践：模式与启示

在后危机时代，如何管理庞大的社保基金收支、保持财政可持续，已经成为迫在眉睫的问题。伴随着理论上对社保资金特点的辨明，西方福利国家也开始发展合适的预算框架对社会保险基金进行有效的管理。但是，由于各国迥异的权利认知和差异化的社保收支框架，社保基金预算管理的模式也极为不同。本文主要选取了以美国为代表的自由主义模式和以欧洲为代表的社会民主主义模式为例来予以阐释。前者主要表现为独立运作的基金式，并未纳入政府整体预算之中；后者则将社保基金全部纳入政府整体预算内统一编制，不单独编制社保预算。虽然这两种模式存在着差异，但是，他们在社保基金预算管理上也存在着一些共性的技术理性保障了社保基金的有效运转，而这些技术理性正是我国可以借鉴的地方。

（一）两种模式

1.基金式。美国采取独立基金运作方式，未将所有社会保险纳入到整体预算之中。美国社保基金的大部分险种按照基金方式运作，并通过一系列年度财务报告予以反映，少数险种纳入政府一般公共预算。这种运作模式强调以独立基金为主，政府一般公共预算为辅。实际上，早在1967年，美国政府就提出所有的联邦政府收支都必须纳入到一个统一的预算之中。通过整合以往的独立账户，增进预算的透明度并鼓励政策制定者们在一个统一而非零碎的框架下做出税收和支出决策。但是，在1983年社保改革之后，美国政府正式将两项社保基金，即养老保险基金和残障保险基金，从政府整体预算中分离出来，并在1985 和1990年的预算立法中再次强调他们的独立基金地位。1999年，克林顿又将医疗保险中由医院保险基金支持的住院医保这一块从政府整体预算中分离（Lieman，Shapiro &Zeldes，2000）。对于基金独立运作的社会保险险种，美国《社会保险法》规定老年人、鳏寡人和残疾人社会保险 （Old-age，Survivors and Disability Insurance，OASDI）须报告每年的基金财政和实际运作情况，即美国联邦社会保险信托基金年度报告，也称为OASDI年度报告。在报告中，OASDI 提供情景分析、模拟分析和敏感性分析三种分析手段，包括25年的短期预测和75年的长期预测来评价OASDI计划的财务可持续性和稳健性 （高全胜，2015）。此外，OASDI年度报告将社保基金精算为3 个部分：低成本项目，中等成本项目和高成本项目，来反映社保基金未来乐观的偿付能力、中等偿付能力和悲观的偿付能力。一般而言，中等偿付能力代表着社保基金对未来人口和经济发展最好的预测（Burtless，1997）。虽然OASDI 并未纳入美国整体预算框架，但是，也有两个险种，即医疗保险（除住院医保）和联邦/州失业保险纳入政府整体预算统一进行编制。在短期宏观控制上，美国政府在1990年率先使用一种叫现收现付（pay as go）的直接控制方式，以降低高涨的预算赤字所带来的财政压力。如果一项预算增加，同时并没有带来其他预算项目减少或者税收按比例增加，该系统会自动减少医疗预算和其他社保开支（Clarke，2010）。

2.一揽子式。这类预算模式主要表现为在政府整体预算框架中对社保基金收支予以反映，欧洲普遍采用这种模式。由于欧洲深受平等主义影响，在提供社保服务时亦强调普救主义原则，于是，国家财政承担了主要的社保责任，税收系统是其主要的支撑（辅之以少数社保征缴）。社保基金收支全部体现在综合预算中顺理成章。如英国社保收入主要通过国民保险费和普通税收来融资，并由全国社会保险基金（National Insurance Fund，NIF）代管，所有收支都在政府经常性预算中予以反映，不单独编制社保基金预算 （谢和均，2013）。在社保基金预算管理的具体做法上，欧洲国家的预算制定都是基于政府计划体系中的政策目标。如法国和荷兰，整个政府预算被安排在一系列的计划项目中，社保基金计划项目由社会事务部门负责，且有一套计划目标、指标和财政分配原则。在具体的预算编制上，大多数欧洲国家会结合各国政府政策计划目标发展中期支出计划框架，预测该预算年度和之后2 至3 个预算年度的社会保险支出，保障财政资金的可持续（Clarke，2010）。在英国，财政部引入5年福利政策分析以应对所面临的巨额的福利支出压力（牛美丽、崔学昭，2016）。荷兰的中央计划局会提出4年的宏观经济框架数据，还会响应制定每年或者每季度的预算的同时设定和公布4年的总预算限额（包括社保支出）。如果福利构成发生变化，或者支出限额随着通货膨胀进行调整，财政总限额都将严格保持不变（Clarke，2010），以此来控制社保基金支出对整体财政的影响，继而保障财政可持续。但是，在如何把中期框架与年度预算相结合方面，各国做法并不相同，如瑞典和奥地利，首先为部门支出设置中期上限，然后各年度预算再据此设置每年预算的上限，做出细节的规定。法国则将中期支出框架作为现行预算法的附件 （法国社会保障预算法）（Clarke，2010）。除中期预测外，为了更好地评估社保基金的不确定性影响（如经济波动，政策法案调整等）控制未来可能的隐性债务风险，英国财政部还会为所有相关社保基金法案撰写财政备忘录，并分析社保基金相关法案实施后的影响，进行严格的审计和独立审查（Clarke，2010）。此外，欧洲国家也会编制相应的财务报告，将社保基金实际会计账户和绩效信息以硬拷贝和因特网形式公布，有时也会以总结形式公布（Clarke，2010）。这些财务报告在一些国家之中都以权责发生制为基础，以全面、准确地反映政府资产负债和成本费用。

（二）模式共性

无论是哪种模式，要管好人民的“保命钱”并不轻松。尽管美国在社保基金预算上采取基金式，但是，它也需要和一般公共预算一起向财政部和国会提交反映社保基金收支预测的财务报告，从而实现预算透明并确定评估所需的财政补助水平，最终保障财政可持续。总之，在社保基金预算管理技术上，西方福利国家为了达到社保基金公平效率的目的，都采用了中期预算预测和透明的财政报告来维持财政可持续性，保证政府在资金使用上更加负责。这对我国现在推行的三年滚动预算框架和预算透明有着重要的借鉴意义。

1.中期预测。评价长期财政可持续性的起点是基准的中期财政预测，它通常至少向前展望 5年（Hemming&Petrie，2000）。因此，为了预防财政脆弱性，西方福利国家基本上都引入了中期财政规划来进行中期预算。在社保基金预算中，无论是采用独立基金运作的美国还是采用一揽子式的欧洲国家，基本上都做出了中期预测，来拟合现时和未来的经济、财政、人口和社会的动态发展情景。变化情况将对照本年预算进行累计显示，并非与上年同期进行对比。这有助于了解一些变化的幅度以及今年制定的政策对未来年度产生的累计影响（Clarke，2010）。如英国除 5年的福利政策分析框架外，也会每两年编制综合开支审查报告 （Comprehensive Spending Review）对经济和财政进行评估和预测，对政府改革政策进行解释和说明，同时确定未来3年内的财政优先项目和开支计划，特别列明即将要支付的社保福利估计数额（谢和均，2013）。实际上，除欧美这些经济发达的福利国家之外，在撒哈拉以南一些较为发达国家，社保机构也都采用了中期预算框架（Allen，Chaponda，Fisher & Ray，2017）来确保国家财政总额目标。中期预算是指对财政情况及其影响因素进行中期预测，优化资源配置，达到总额控制的目标。它需要良好的年度预算管理基础，并与年度预算管理有效衔接才能确保成功（World Bank，2013；Boex et al.，2000）。在欧洲福利国家之中，尽管各国做法不一致，但是它们基本遵循这样一个逻辑：先制定中期预算框架和支出上限，然后再以各种形式来发展年度预算目标，并结合绩效予以考量，最终达到总额控制的目的。但是，3年或者5年的中期预算时间跨度太短，以致于无法考虑政府由于建立养老金制度和其他福利计划的风险（Schick，2000）。对于社保基金而言，除保险精算需要涵盖一个生命周期 （国际通用为75年）外，预算管理也需要纳入长期预算框架。在一些新兴国家，如澳大利亚已经开始实施了。在陆克文政府执政期间澳大利亚进行了预算改革，它发展了代际报告（Intergenerational Report），即包括年度预算、中期预算和长期预算在内的纵跨不同政府执政期间的预算报告，涵盖的预测周期可能长达 40-50年（赵早早，2014；Hawke&Wanna，2010）。

2.透明的财务报告。预算透明有助于促进政府问责和社会公平。在早期的社保基金预算实践之中，美国和欧洲都发展了以现收现付实现制为基础管理和编制的财务报告并对外公开，以方便评估和监督社保基金的可持续，确保国家实现社保承诺。到了2008年初时，已有5 个国家开始以权责发生制为基础编制预算（Clarke，2010），如英国。这都进一步推动了社保基金财务报告的有效性和透明性。对美国和欧洲福利国家而言，社保基金财务报告都包括了财政预测和实际收支情况、社会保险体系所承担的费用和支出情况等。其中，美国的社保基金报告还进行了详细的财务等级分类 （不同类型的精算项目成本来反映未来的偿付能力），其报告的内容也会随着法案规定的社会保险范围不断变化 （高全胜，2015）。美国和欧洲的社保基金财务报告每年在政府内部和向公众公布时都会详细说明未来的基金收支变化。美国OASDI年度报告会具体到哪一年出现赤字，并进行标准情景设定，如采取一项措施会使得赤字延长至哪一年出现等（崔晓东，2010）。这都可以更好地帮助上一级政府和公众了解整体的社会保险方案的财政状况、政府未来福利的承诺和规模，以及对个人未来的福利和宏观经济的影响。透明的财务报告既有助于高层次计划的统筹整合，也有助于增进公众的满意度和信任。

事实上，要使财务报告更加透明，一是要在政府内部和公众公开，二是需要全面反映社保基金运作信息，这就使得中长期预算框架显得更加重要。在一些在财政可持续上做得较为成功的新兴国家，如澳大利亚，采取的是财政报告列明和预测模型来加强对社保基金的预算管理。具体而言，它在财政预测的基础上，再加上包括人口、社会参与和生产率在内的各类规划模型，形成代际报告。具体包括财政收入模型、健康模型、收入补助模型、教育与培训模型、老年人看护模型、政府雇员的退休公积金模型等 （赵早早，2014；Woods et al.，2009），更好利用前瞻性预算来对社保资金进行评估和管理。

三、中国社保基金预算的挑战与未来发展

目前，我国社会保险基金预算独立编制，一般公共预算只会在支出上反映对城乡基本养老保险和城乡基本医疗保险的补助。社保基金预算全部收支 （包括来自一般公共预算的财政补贴）都单独编制一本账，和其他三本账（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算）一起，纳入国家整体预算体系框架并呈报人大审批。因此，中国的社保基金预算在相对独立性这一点上和美国社保基金管理相似，有别于欧洲一揽子式预算管理模式。但是，在具体的预算管理技术上，特别是复杂的中期预测和透明公开的财务报告，相较于美国和欧洲还不成熟。

具体而言，在中期预测上，中国财政预算起步较晚。2013年，中国共产党的十八届三中全会通过了 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并第一次提出了“建立跨年度预算平衡机制”。2015年，中国政府继续出台了 《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发【2015】3 号文）。它指出，中国政府先实行中期财政规划，并将其作为中期预算的过渡形态，是在对总体财政收支情况进行科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，做到主要财政政策相对稳定，同时根据经济社会发展情况适时研究调整。在此基础上，各地在社保基金预算和其他预算一起展开了3年滚动预算编制的实践。目前，只有少数省份，如云南、青海等，在编制年度社保基金预算的基础上，也编制3年滚动社保基金预算（张岌，2017）。在3年滚动预算编制中，人社局主要参考参保人数、缴费基数、收益率等相关因素的增减变动情况来进行。这和美国的OASDI年度报告以及英国的综合开支审查报告相比，所考虑的影响因素较为简单且缺乏精算。同时，中国现行的3年滚动社保基金预算编制并未和国家社保计划有机结合发展出3年的支出上限，而是停留在3年的相关因素预测数字上。这使得社保基金预算收支的动态发展预测对社保基金预算总额控制的意义大打折扣。当然，在中国社保基金预算管理中引入中期预算还处于起步探索阶段，缺乏经验。不过，对照西方福利国家的社保基金预算管理实践，中国应该更好地结合国家的社保计划来实施战略引导，将社保计划和财政规划衔接起来，同时也要将一般公共预算和社保基金预算衔接起来，统一设置3年的支出上限和财政规则，加强预算程序控制，以便于在约束社保基金总支出的同时也防范因财政补助和兜底增加而导致的债务风险。为了更好地做到这一点，社保基金还需要复杂的精算和精确的数据分析，这就要求各级社保预算编制机构需要拓展社保基金预测的影响因素，如宏观经济人口的因素、政策法案变化等等，将其反映在社保基金预测的计算之中，并能够更好地为发展长期预算框架做准备。

在财务报告上，我国起步也较晚。2014、2015年，为了全面、准确反映各级政府财务运行情况和财政中长期可持续性，中央分别出台了 《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发【2014】63 号）和《关于印发<政府综合财务报告编制操作指南（试行）>》（财社【2015】224号）要求全国范围内开始编制综合财务报告。但是，这种权责发生制的综合财务报告还在试点中，并未完全普及。因此，社保基金预算收支也并未向欧美福利国家一样发展出权责发生制的财务报告。在财务公开透明上，我国社保基金预算收支计划均需逐级审核，提交人大审议，同时，也须定期向上级部门报送每个季度的预算执行情况（张岌，2017）。各省市也通过报刊、政府网站等方式多渠道定期向社会公开基金预算、决算表以及审计报告。但是，公开的社保基金预决算表只是收支数字统计的表格，缺乏美国OASDI年度报告中详细的社保基金影响因素及其分析、对未来社保基金收支及其财政平衡影响的精确计算等。社保基金预算文件涵盖的内容有限，编写也较为粗放。在帮助政府和人大理解社保基金运作全貌及其未来的支出影响，和公众追踪与监督社保基金预算执行上，发挥的作用有限。此外，部分省市公布的审计报告也仅描述社保基金总收支数据，并未解释这些数字对财政、经济、社会的意义。财务报告的缺失、预算审计透明度有限都对公众的监督形成了障碍。鉴于此，我国的社保基金预算首先需要建立权责发生制的会计制度来对社保基金进行核算，并在此基础上将其纳入进行综合财务报告的框架之中，更全面地反映政府在社保上的补助和负债规模。其次，需要更好地结合中期预算框架来对社保基金整体财务运作进行衡量。社保基金财务报告须认真、专业核算现时和未来的社保基金收支规模，并解释各种数字对公众个人以及政府整体财政和宏观经济的中长期影响，帮助政府内部以及公众更好地判断社保基金预算效率。

四、结论

综上，在后危机社会中，西方福利国家警醒于财政危机的现实和未来隐性债务规模，不断发展社保基金预算理性，并衍生了许多的预算管理技术值得中国借鉴。通过对西方福利国家社保基金预算的介绍与探讨，本文总结了福利国家成功的预算管理经验。在对照中国社保基金预算当前挑战的基础上，本文尝试提出了社保基金预算框架的发展方向。为了使社保基金预算管理更加理性，发展中期预算和透明公开的财务报告十分必要。虽然我国已经迈出了第一步，但是如何更好地走下去还需要将预算计划和社保计划结合起来设置支出上限，加强精算和专业的数据分析，建立完善信息的综合财务报告。这些技术的实现并非一朝一夕，它不仅需要社保基金预算管理人员提高专业素养，同时吸纳借鉴专家学者、学术机构的基础数据核算和数据预测分析以提高社保基金收支预测的可靠性，而且更加需要推进社保制度改革更好的提升社保基金预算能力。2010年至今，中国在利用预算来提升社保基金管理理性上已经走过了近十年。在未来的社保基金预算管理上，中国社保基金预算管理理性的提升更是一项综合而复杂的改革。