新中国本土助人系统70年演进——以社会工作嵌入为视角的历史考察

孟亚男 程 达

孟亚男，华北电力大学人文与社会科学学院，副教授；程达，华北电力大学人文与社会科学学院，2017级社会工作专业学生（保定 071003）。

社会工作的本质是运用科学方法助人的活动，这一点大概不管作为研究者还是从业者，基本上都没异议。但是“助人”活动本身并不仅仅是个体行为，或者职业行为，亦或者在更广义的国家或政府层面体现为福利行为，这个过程是“嵌入”制度和文化的。王思斌（2001）指出“求—助”关系在社会工作的核心地位，因为“求—助”关系是社会工作得以开展的基础，而且也因为它是社会工作过程的凝缩。“求—助”关系包括双方的意识和价值理念、双方对对方行动的理解，也包括双方互动的展开过程。并认为对于中国社会工作来说，研究“求—助”关系的意义，还在于可以回避对中国社会工作定义的争论，而径直去研究更本质的东西。不同制度文化背景下，尤其是在时空变动的维度中，求助者或者是更中立的“服务对象”以及“助人者”的内涵和外延也不尽一致，服务输出的路径以及形式也会各不相同。

以制度和文化为背景的“求—助”关系的引入，实际上凸显了社会工作助人活动的“嵌入性”，同时也就更强调社会工作作为公共服务活动输出的“本土性”，也即求助者（这里实际上应为需要帮助的服务对象）需求和问题的满足与解决是必须依托或者受制于既有的工作情境的，而这种工作情境又受制于更为外围的制度与文化框架。比如，在新中国成立之后相当长时间内，民政工作和以工青妇等社会团体为主体“行政性社会工作”主导下，“政府办社会”和“单位办社会”是主导的制度性背景，政府和单位是助人的主体，助人活动要依托民政和慈善救助为平台来开展，也即“政府是社会工作的唯一主体，政府通过企业（单位、集体）、民政系统以及人民团体、福利性事业单位等三大部门履行社会服务职责，这三大部门通过一系列服务过程，将社会福利和服务资源输送到各类社会成员（对象）那里（李迎生，方舒，2010）。”而与之相比较，当前社会工作职业化和专业发展较为先进的城市，包括农村，政府购买服务前提下，政府，包括更具体的民政系统正逐渐从具体的“求—助”关系中抽身，即开始担任服务输出的委托者，而单位制作为共同体的社会职能剥离，人民团体和福利性事业单位开始专业化转向——更重要的是，社会服务组织，即社会工作服务机构和基层社区开始成为助人活动的主体，承担起职业和专业助人的使命。在这种对比中，如果抛开（或者没必要讨论）对行政性社会工作的争议，那么在社会工作“嵌入”中国本土的过程中，“求—助”关系制度和文化背景的变迁，是不可忽视，甚至是起主导作用的重要变量。基于此，本文尝试将“求—助”关系进一步对象化处理，更强调制度和文化的影响，所以选取“助人系统”这一概念，用以概括社会工作“求—助”行为发生的制度和文化框架，作为一个“中层理论”分析工具，来梳理新中国成立至今70年以来社会工作所尝试主动嵌入并融合以实现“本土化”过程，从而能够更加清晰地呈现中国本土特色的社会工作体系的生长发育。同时，也希望这一分析为社会工作历史学科的构建提供一种思路借鉴。

一、以“嵌入”为主题的文献回顾和理论延伸

将“助人系统”这一概念引入社会工作研究最早可见于王思斌（2001a）《浙江学刊》第二期《试论我国社会工作的本土化》一文，该文认为助人是社会工作最本质的特征，而中国社会工作（助人）系统的结构为“在社会福利和助人体制方面，中国内地所通行的是由政府通过其部门解决其成员（工作人员）的重要的物质需求方面的困难，而由家庭或亲友满足日常生活的、精神慰藉方面的要求。”

在同年发表于《社会学研究》的《中国社会的求—助关系——制度与文化的视角》一文中，王思斌进一步将社会工作本土化研究具体化，以“求—助关系”为切入点对中国本土“助人系统”做了制度和文化的解释与说明，并对计划经济时期的“求助关系”进行重点分析，为本文提供了重要启发。在这篇文章中，王思斌（2001b）认为，

“中国社会存在着民间和官方两个助人系统。所谓民间助人系统是指来自家庭（家族）和邻里、亲友的帮助。由于家庭（家族）成员的相互隶属性，家庭（家族）成员之间的相互帮助实际上是一种自助。而邻里、亲友之间的帮助则是互助。这种自助与互助是由中国社会中的差序格局（基于家庭中心主义的文化）决定的。官方助人系统通过两个渠道发挥作用：当某人属于某一工作单位，特别是全民所有制（或国有）单位时，他会享受到由政府统一规定的职业福利，包括单位提供的特殊帮助。当社会成员不属于全民所有制和较高水平的集体所有制工作单位时，当他不能由其家庭成员代表在后者的工作单位附属性地领到社会福利时，他就只能在社会救助领域接受来自政府的帮助。这是由社会成员的身份决定的。”

他当时基于改革开放以来中国社会的助人系统的结构并未发生重大变化，提出在中国社会中建立以积极主动的帮助取向、价值相关、实质性的信任关系为特征的人文主义社会工作模式，并认为这是在本土性社会工作的发展改造与社会工作本土化共存以至交融的过程之前要做的重点工作（王思斌，2001b）。

时隔10年，李迎生、方舒在《中国社会工作模式的转型与发展》一文中启用了中国社会工作模式的提法，并认为计划经济体制下中国社会工作模式具有政府包揽—单位承办、以职业身份为基准的差序格局和非专业性的特征，呼应了王思斌的研究。但同时提出中国社会工作模式转型的判断，认为这种转型具有两类社会工作并存、过渡性、不平衡性和民间组织发育不良的特征，认为要解决好两种社会工作模式共存的问题需要把握二者的结合点，重点构建中国社会工作模式的本土特色，即弥合中国经验与国际通则之间的张力。

关于中国内地社会工作的发展，国内学者普遍接受了“嵌入”的说法，较早提出这种说法的有熊跃根（2004）、唐咏（2009）、谢建社（2009）、程毅（2011）等人，而在结合本土助人系统角度来阐释这种嵌入性的，还是王思斌。在2011年发表的《中国社会工作的嵌入性发展》一文中借用源自波兰尼的“嵌入性”这一概念，分析了内地社会工作的发展过程，指出“我国的专业社会工作会从政府主导下的专业弱自主性嵌入向政府—专业合作下深度嵌入发展”的趋势。在该文中，王思斌认为“专业社会工作从其恢复重建始，就落入传统社会服务模式占统治地位的时空之中，而且至今这种格局并没有发生本质性的改变。可以说，专业社会工作是嵌入原来的社会服务领域之中并谋求发展的。”（王思斌，2011）

所以在这里，“嵌入性”的使命所面临的嵌入的结构，实际上就是本土的制度和文化，而制度和文化实际上又可以从多重层面分析：第一个层面是民政主导的政府行政性社会救助和社会福利体系，也包括针对弱势群体和基层社区的社会治理结构，更具体说是公共管理和服务；第二个层面是所谓的文化，而文化则具体表现为在“求”与“助”方面的那些结构性的影响因素，比如弱势群体需求表达和求助的惯性以及相对应的支持系统的相对稳定的应对特征——不管是官方的，还是民间的，实质整合在一起，对于社会工作而言，实际上可以将制度文化概括和落实为“助人系统”。

已有的研究，大多站在社会工作的主体性视角来进行阐述，并以社会工作的恢复重建作为重要的分水岭来考察中国本土社会工作的嵌入过程以及发展特征，这一研究取向固然重要，但却容易忽视另外一个重要问题：社会工作必须“嵌入”的本土制度文化，其变迁演化的过程和特征是怎样的？对社会工作重要的制约性是如何体现的？在王思斌所使用的“助人系统”概念中，强调了政府和民间的行动系统，本文认为这一分析思路还可以进一步向内外延伸：首先可以向外延伸，政府助人过程的实现，取决于社会福利与社会救助政策行为的“路径依赖”和制度创新驱动，即如何帮助弱势群体或者变革基层社区治理，一方面取决于政策和制度的惯性，当前民政系统仍然承担主要社会工作的职能部分原因就是政策的惯性；另一方面取决于制度创新驱动，改革开放以来，固然社会工作的行业努力有了一定的建构性作用，但实际发展仍然在政府所能提供的“让渡空间”范围内。第二是向内延伸，即把助人系统更具体到“工作场域”，尤其是基层社区治理的变迁，给当前社会工作的嵌入性发展提供了具体的工作情境。在本文中，尝试在理论延伸的框架下，讨论新中国成立70年来内地社会工作所力图扎根的土壤和环境——助人系统是如何变迁并影响了社会工作的整体发展。

二、新中国成立之前助人系统的“俱分进化”

已有研究在社会工作发生史领域至少存在两个显著的不足：第一是对民国时期社会工作的引入和发展关注不足；第二是对作为新中国成立后占主导地位的民政工作及其与后续社会工作恢复和重建以职业化和专业化进程的互动关系关注不足。时至今日，当代社会工作在历史维度和结构维度的建设并未建立起相对成熟的中层理论框架和较为清晰的命题（结论）体系。本文以为，梳理新中国成立之后70年的变迁，要从源头开始追溯，开始于20世纪20年代末的国民党和共产党的“分治”造成了本土助人系统的“俱分进化”——体现在“国统区”的社会工作传统和共产党的“边区工作”传统在实际上为本土社会工作的所谓“双轨制”埋下了线索和动因。

（一）国民党统治下助人系统的近代转型

现有的研究中，普遍认为步济时是将社会工作引入本土的第一人，在实务领域，是他将社会工作专业方法引入北京基督教青年会的社会服务中，而其于1925年创建的燕京大学社会学与社会服务学系，将社会工作课程引入高等教育，开启了中国社会工作专业教育的先河（郑功成，2014）。在晚清至北洋政府统治时期，西学东渐影响下，本土社会保障和社会慈善事业已经开始转型，助人系统呈现出一种带有“过渡性”的状态。在此之前，中国传统的社会救助系统是根植于自身特有文化基础上的，

“需要指出的是，中国古代有着十分丰富的社会保障思想与实践活动，但不可能有社会保障、社会救助、社会福利等现代概念，只有荒政、赈济、养恤、居养、养老、慈幼、致仕、施医等概念，还有名曰“王杖”的制度等。”（郑功成，2014）

传统中国本土社会中，与助人系统相关的实际上是一套界限并不明晰的针对脆弱群体（如老弱病残）以及社会紧急负性事件（如天灾人祸）的社会支持系统。在这一系统中，助人行为可以在四个空间结构中进行：第一，国家行为，即强调国家的责任，如以保息养万民的慈幼、养老、赈穷、恤贫、宽疾、安富，是在所谓“仁政”治理理念下为维护统治而采取的一系列国家救助和保障措施，始自西周而历经整个封建社会大体不变；第二，由家庭而至家族的救助传统，体现为家族内部的互助系统，如，

“家庭（族）保障中的孤儿收养，自古就是根据血缘关系按照亲疏原则来处理的，首先对孤儿有收养责任的是他（她）的叔伯，于后是祖父母，再后是堂叔伯等，最后是姻亲属，这种在家庭（族）内部解决孤儿收养问题的保障机制，在今天看来无疑是一种非正式制度安排，但在宗法制度与礼治社会的背景下，却具有刚性约束力，形成强劲的路径依赖。”

第三，乡绅富贾“泽被乡里”的慈善救助行为，其价值理念来自“达则兼济天下”修身齐家治国平天下的伦理导向，即“达者”有扶助弱者的义务，但这种义务往往先是兼济本家族，然后至本村，再到三邻五乡，或者跨越更广泛的空间分层，由朝堂到故里——其联系仍然是乡土性的。第四，宗教和社会组织参与的慈善救助，由宗教到世俗，即宗教组织如佛教等对世俗的救济，传统社会中，宗教的价值导向总体上是向“善”的，这就使得宗教对俗世具有道德责任，比如在灾时施粥赈济以及对流民和孤儿收容养教等；在社会组织层面，各类“会道门”以及同业和同乡组织都有成员内部互助支持的一些“惯例”。

这四个空间结构涉及到二元主体系统，一元是官方的保障救助，即按照所谓正式制度开展的，尽管较之西方缺乏系统设计和清晰地责任界限，但这种模糊性构成了中国传统社会保障的和救助的“柔性”；一元是民间的，主要是三个结构，家庭到家族再到邻里，这是乡土社会支持体系；宗教对于弱势群体的支持，表面上是在官方和乡土共同体之外，但实际上本土宗教往往和宗族以及社区共同体密不可分的；然后是社会组织的支持，其实很多也是乡土共同体的拓展，尤其是同乡会的抚恤功能，本身就是血缘亲情和邻里关系跨越地理空间的投影。

传统助人系统有两个本质属性是前现代的：一是其“熟人社会”的典型特征，即在民间层面，救助和支持是依托乡土共同体，从家族到邻里再到本土本乡，是血缘和地缘的纽带维系的社会团结作为结构支撑；第二是身份的差序格局特征，在官方体现为距离皇权的远近，在民间则体现为血缘和地缘的亲疏远近。距皇权近者，福利越优厚，救助支持资源越集中，反之则差；血缘和地缘近者，则支持的义务性越强；所谓家国同构，是地方乡土社会和朝堂皇权为核心的分封制的统一逻辑。尽管自古有“大道之行，天下为公，不独亲其亲，不独子其子”的说法和“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的提法，但仍然是爱有差等，亲疏远近各自不同，这是差序格局的典型表现。

打破传统助人系统的，是现代性的进程，但在中国具有典型的被动性和外生性，鸦片战争以来，西学东渐是一种促成中国传统社会转型的内部动力，但更为强大的是来自西方殖民者的外部压力。这种压力体现在中西方制度文化的本质差异，在纵向维度上，已经进入工业社会的西方列强带来的是一种基于资本主义工业社会，尤其是以商品经济和组织化的民间社会为基础的人际互动规则，在科学技术主导的生产力优势裹挟下的一种全球性的系统入侵。体现在更微观的层面，与鸦片战争和经济殖民一道进入中国本土的是被社会福音所驱动的布济时、蒲爱德们以传教和救世为导向的西方社会救助和慈善事业的进入，以及与此同时，西学东渐影响下的那些精英们对“德先生”和“赛先生”的接纳，基于救亡图存而不遗余力地将西方的制度文化趸入中国本土的过程。

这一过程分为两个部分，第一部分是留学归来的社会精英们积极参与推动社会变迁变革，将西方的社会救助和社会保障体系作为西方国家治理制度文化的固有组成部分引入中国，引发了对传统的挑战和替代；第二部分，先是在西方传教士和知识精英的引导下，然后是在逐步消除西方影响基础上，本土社会精英们迅速接受西方社会救助和慈善事业组织以及服务模式，并且在后期积极参与尝试将其本土化。这两个过程带来的影响是，在忽略北洋政府和南京国民政府的差异，将1911—1949 这一时段作为连续的话，那么在城市，或者在国民党统治的时间和空间范围内，助人系统开始向现代转型。其实这种转型并不复杂，主要体现在新的元素对传统的挑战。

第一，西方传教士的社会事工，包括传教，但更主要的是社会服务和慈善救助，尤其是将西方全新的服务组织、服务理念和服务技术（如社会工作中的个案工作）等带入尚处于半殖民地半封建社会、并刚刚开始转型的中国社会。这一新元素代表着西方社会救助和慈善力量的“进场”，更重要的不是这种进场给当时的社会变革所带来的直接的结构性影响（因为后来还要退场），而是这种进场对于本土示范效应以及人才和组织的影响，体现在助人系统，也不是助人系统中增加了新的行动主体，而是在于西方传教士及其组织代表着现代性的组织形式、服务理念和服务技术，这就给当时处于嬗变开端的本土助人系统以方向指引和直接参照。

第二个新元素是源起自晚清的以“洋务运动”和“戊戌变法”为表征的社会转型，其影响是由此引发的后续民主主义革命和新民主主义革命所带来的国家治理方略的变革，这种变革催生了新的国家与社会之间的关系，也催生了近代社会福利转型。这对于传统助人系统是一种外围的变化，这种变化在当时“弱政府”和“弱社会”的格局中，除了直接推动社会救助和慈善事业的制度改革和施政举措之外——比如当时的北平政府着力推动社会慈善救助，包括建立和加强官办社会福利以及救助机构，以及南京政府在社会福利保障方面的系列立法——还有不容忽视的就是，当时的政府和社会精英的联合以及互融，推动了社会救助和慈善组织的兴起，让“弱社会”形成一定的“强辅助”，由此从北洋政府到南京政府，都有了政府和社会力量的互动和整合，这恰恰是现代社会福利制度的前提和基础。与此相呼应的是，助人系统开始走向社会化、专业化和职业化。

第三个新元素就是在社会救助和慈善领域实务工作方面的本土社会精英的“入场”和占据主导，逐渐取代了传统乡绅和富贾，改变了本土助人系统的主体格局。有很多证据表明，步济时、蒲爱德以及其他在京的传教士为了便于传教和开展工作，都有与本土社会精英合作的经历。比如成立于1922年的京师公益联合会，就是“恽宝惠、刘锡廉与北京青年会的董事及干事等磋商挽救时局对策和救护难民、伤员办法”而决定成立的（袁熹、杨原，2019）。恽宝惠、刘锡廉二人皆为当时名流，而首任会长汪大燮是当时国务总理。与此相同的案例还有“北平家庭福利协济会”，也是中西方精英组合的团队。与传统的乡绅富贾兴办慈善相比，这些团队引入了西方慈善组织的经验和技术，在当时的助人系统中增加了新力量，并且改变了主体结构。到了南京国民政府时期，这种转型过渡的色彩愈发明显，尤其在“非基运动”之后，大批西方传教士和社会精英离开中国内地，本土力量成为从事社会救助和慈善的主力，助人系统开始在国家主导下，本土社会精英着手创办和经营非营利社会组织与政府形成补充，甚至代表政府兴办慈善并参与社会救助的格局。

（二）边区民政的传统及其乡村助人系统变革的经验

1927年大革命失败后到1949年中华人民共和国成立这一历史时期内，在中国共产党管辖的中央苏区和陕甘宁边区以及之后其他解放根据地内，也同样存在人民政府为保障民生以及服务于抗日战争和解放战争的各种政策和制度，为新中国成立之后的民政工作奠定了基础。王思斌认为，20 世纪30 年代的苏区政府发布有关抚恤红军战士、优待红军家属的条例，抗战时期人民政府也颁布类似条例，并开展减租，拥政爱民运动。这些做法对中国建国后的社会工作产生了重要影响（周永新，1994）。按照李智勇（2001）在《陕甘宁边区政权形态与社会发展（1937—1945）》一文的研究，边区政权被确定为改造型的政权模式。因为它非自然产生，而是伴随着中央红军战略转移，将中国革命大本营设置在西北地区的产物，随后又经历了“西北苏区”“苏维埃中央政府驻西北办事处”、以及“抗日战争时期边区政权”，因此陕甘宁边区明显区别并独立于蒋介石统治集团，而实际上是中共力图建设一个民主、公正、富强的新社会“试验区”。在这一试验区内，政府将弱势群体帮扶和社会救助统归于民政工作，1935年11月24日公布的《苏维埃政府中各级内务部组织纲要》规定中央内务部隶属于中央政府西北办事处，而同时省、县、市各级内务部及区的内务科，乡的“内务优红委员”均隶属于同级政府执委会。抗战爆发，1937年10月民政厅成立，历经改编，到1945年基本定型。当时的设置包括秘书室，一科主管政策；二科主管干部；三科管教育；直属设置抚恤委员会、选举委员会；附属机关包括卫生署、干休所、干部招待所、荣校、托儿所、保育院——也即有了主要的职能处室和附属事业单位的雏形（胡民新、李忠全、阎树声，1995）。1949年伴随着解放战争胜利在望，革命形势要求做好接手城市治理的新任务，民政工作职权扩大，基本上与新中国成立后的职能任务接近。当时规定民政掌管地方政权的组织建设、行政区划、市政建设、选举、户籍人口之调查登记，干部之管理、培养、保健、考核、奖惩、任免、战勤动员、参军、优抚拥军及社会救济、土地改革、减租减息及土地清丈登记、确定产权、调解土地、房屋、债务纠纷、租赁关系、卫生行政与指导民众医药卫生，管理婚姻、宗教、礼俗、儿童保育、实施禁政（禁烟、禁毒、禁赌）、人民团体登记等（胡民新、李忠全、阎树声，1995）。到今天为止，民政系统这一组织架构和功能设置几经变更，但工作思路和方式仍然受到当时影响。

边区政府的主要工作核心有两个，一个是巩固政权建设，尤其是要做好基层政权建设；另一个是做好战时后勤保障。所以，1949年之前的边区政府的社会救助和社会福利体系具有非常典型的“群众动员”特征。以社会救助为例，最初陕甘宁边区政府的应对策略是组织建立民众抗敌互济会，之后于1937年10月成立民政厅，下设社会保证科，专门领导赈灾救济工作。抗战胜利后，中国解放区临时救济委员会组织及工作条例颁布，各分区设置救济支会，各县市政府一科办理救济会事宜，必要时可设置救济组。1947年10月，边区又成立了生产救济委员会，统筹领导边区救灾服济工作。总之，边区救灾赈济的组织除民政厅负责领导这一工作外，抗战中有民众抗敌互济会、边区赈济委员会。抗日战争胜利后，有中国解放区陕甘宁边区救济分会、边区生产救济委员会等组织。而其职能中具有一定社会工作要素的是尽管赈灾救济是政府主导，但其开展策略是以政府借资救济、群众以互助形式筹垫粮款、以工代赈等形式进行（胡民新、李忠全、阎树声，1995）。

再以当时的工作重点拥军优属和荣军工作为例。优待抗日军人家属有几种具体措施：第一是组织代耕队，给抗属代耕种地；代耕队的组织是以乡为单位设置总队，行政村设分队，自然村设小组，农村青壮年男子均参加代耕队义务劳动；总的原则是以代耕解决衣食，保证抗属生活不低于一般人民之标准；对友军家属，同等对待；第二是改善抗属生活，提高其社会地位；包括免纳捐税、购物享受特殊廉价优待、并且由地方经常帮助其解决家庭困难等；同时要求对抗属的政治思想教育，号召其参加各种社会活动，提高其文化水平和政治觉悟；保障其婚姻稳定等；第三是妥善安置边区外逃难回乡的抗属。第四是创办抗日军人家属学校和工厂，包括托儿所、保育院和抗属子弟学校等；边区还成立了抗属工业社，军队也创办文艺队收容安置抗属（胡民新、李忠全、阎树声，1995）。

体现在助人系统层面，这种党和政府主导下的“群众动员”具有和国民党统治区不尽一致的特殊性，即在资源相对匮乏条件下，围绕战争和基层政权建设需要，助人系统中增加了新的主体元素：第一是党的领导，即坚持党政军在战时的统一，坚持党对从中央到基层的领导权威和依托党组织来组织动员群众；第二是政府主导，即由民政部门统一安排部署各类社会救助和日常性的社会保障；第三，在缺乏系统的救助和保障制度设计前提下，以基层政权为平台，以政治动员为主要形式的社会有组织参与有效地弥补了资源不足的状况，实际上已经形成了党和政府主导下的基层资源整合模式，已经具有了社会主义初级阶段计划经济的一些典型特征。

通过简单对比可以发现，国民党统治下的城市主导的社会救助和慈善事业和在共产党主导下的以乡村为主的边区政府民政工作有着显著的差异。尽管具有被动性和外生性的特征，国民党统治下的社会保障与社会福利事业具有着资本主义的一些现代性特征，助人系统的格局和演变也受西方影响较大；而共产党在边区的政权建设与社会主义实验，则强调了党领导下的群众动员传统，助人系统“嵌入”了基层政权建设。值得一提的是，共产党在边区广泛开展了合作社运动，这种运动根植于中国乡土生产合作的传统，加以现代意义上的组织和功能拓展，就在当时的农村社区改造成了一种近似于乡土经济与社会自治组织性质的网络，在客观上有助于替代和进一步外接传统乡土社会的封建剥削和宗族关系，增加了宗族之外的横向的合作关系，而且还进一步承担了社会服务的功能，具有了平台组织的性质。以当时的南区合作社为例，其社会服务功能包括包交公粮、包运公盐代金、代交全区人民各种负担（储蓄券、公债）、优军优抗、放农贷、缴牲口税、代购土产品、帮助发展生产等（著者不详，1949）。这种工作经验也被移植到城市社区治理中，造就了新中国成立后城市社区居委会的平台身份。

三、新中国成立之后计划经济主导下的助人传统

成海军（2008）研究认为，1949年中华人民共和国成立伊始，我国政府就开始着手社会福利制度建设。社会主义改造完成后，经过几年的探索实践，初步形成了条块分割的、封闭的社会福利体系。主要表现为，国家通过“高就业、低工资、高福利”的方式，在单位内保障就业职工的福利；对于未就业的、单位以外的人员，通过“民政福利”的方式实行保障；在农村实行“五保”制度。由此形成了一个单位与非单位、城市与农村差异化的社会福利体系。新中国成立后，社会福利体系首先是城乡二元制，这是一个优先发展城市和工业导向下的大前提，而城乡的发展差距直接导致了在助人系统层面的差异。

首先在城市政府主导下的单位制助人系统。李路路（2013）指出，“所谓‘单位’，是改革开放前在城镇地区，基于中国社会主义政治制度和计划经济体制所形成的一种特殊组织，是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式，承担着包括政治控制、专业分工和生活保障等多种功能。”要界定单位的结构性特征，要从国家和单位同质性入手，第一，都由党政组织，即都设置有党组织，而且计划经济时期每个单位都有行政级别；第二，都具有整全性的社会功能，无论单位是企业或者事业单位，均需要负责社会职能，即“单位办社会”；第三，每个单位的治理结构均与国家治理格局有着相同或者相近的治理逻辑和层级网络。在这样一种结构性特征中，城市助人系统体现为两层：第一层是国家福利制度，即以社会主义计划经济为典型特征的“全民福利”制度体系，对弱势群体施行的是政府供养+单位供养的模式，其实质是让每一个社会成员生活在普遍的低生活水平和高福利保障的状态中，而民政工作对那些在身份和劳动参与能力上不能纳入的特殊群体进行兜底，同时工青妇等政府主持创办的社会团体则负责分类支持；第二层是单位和基层社区形成“生产”和“生活”场域的互补，国家、单位组织、社区两委、邻里对个人生活形成具体的支持，而因无劳动参与能力或者在身份角色上无法纳入单位制的个体，如孤儿、无亲属赡养的老人等，则进入国家创办的民政直属的福利事业单位中进行政府供养。路风（1989）以一个国营工厂为例，描述了单位制度下，单位的社会功能以及个人与单位的关系，而在这种关系结构中，单位就是一个集成的助人系统，

有所不同的是，工厂的社会功能似乎是在自发的过程中生成的。由国家安排就业的个人进入单位后，便获得一种几乎终身不变的身份，并且难以流动。就业者的权利要在单位中实现，而单位则代表国家对其负起生老病死的无限义务，这种劳动组织方式使单位逐渐演化成家长制的福利共同体。

农村则有着不尽相同的结构性特征。在新中国成立之后，经济发展成为主要任务，为了从极低的经济水平上推进高速工业化，国家不得不实行强制势累。这个目标导致国家对主要农产品实行统购统销，切断了城乡之间的市场联系，通过户籍制度将城乡人口截然分开（路风，1989）。为了实现粮食“统购统销”和基层组织化治理的目标，就必须实现农业合作化，来自“陕甘宁边区”的合作社经验传统可以实现合作化，但会产生合作社与基层政权权力竞争。要弥补基层政权与合作社之间的矛盾，最佳选择就是合二为一，把作为基层政权组织形式的乡与作为农业集体经济组织的合作社合并，于是政社合一的人民公社应运而生（王立胜，2007）。也就是毛泽东所说，社并大了，头少了，“好管，好纳入计划（薄一波，1997）”人民公社在1958年7月产生，8月在全国范围内推开，9月出现高潮，9月底基本实现了公社化，也同样体现了来自“陕甘宁边区”基层政权建设的政治动员和群众动员的传统。从组织架构上来讲，“人民公社设立管理委员会，下辖若干工作部，设社长、副社长、秘书和各部部长。人民公社下辖生产大队，成立大队管理委员会，设大队长、副大队长、秘书（有的由会计兼任）、保管员、出纳员、民兵队长、治保主任和妇代会主任。公社干部为国家干部，大队干部一般都由脱产或不脱产的村民担任。（于建嵘，2001）”这实际上可以看做是计划经济体制下“单位制”在农村的尝试，但“尽管农民的经济活动受到越来越多的行政干预，但农民因国家始终无力将其包下来而一直享有自负盈亏的“自由”，所以即使是农村人民公社组织也没有成为完全意义上的单位。（路风，1989）”

尽管没有成为单位，但是人民公社化运动确实影响了农村的社会秩序和关系结构，尤其是对于经历过土改和基层政权建设的地区，等于进一步瓦解了农村的宗族组织，将党和政府的垂直权力体制植入农村的同时，又以联合生产队的方式再造了村庄的横向联系。在我们看来，这种结构性变动的背景下，与源自边区的民政工作相比较，除了村庄的助人系统被纳入到了人民公社的体系中，“五保户”归政府供养，并没有增加新的元素。但是总的来看，在计划经济时期，基层社会结构的解组和重构导致传统的助人系统中的关系结构发生了变化，比如个人的传统的血缘亲情和共同体网络在一定程度上被抑制：在城市，代表着另一种现代性的公有制的基层共同体——单位的科层制关系被共同体化，同事关系在一定程度上取代或者遮蔽了邻里关系，非正式支持在一定程度上转化为组织的正式支持；在农村，乡土社会的社区共同体在形式上被瓦解，宗族组织被抑制，但城乡二元分割的格局下，户籍制度将农民束缚在土地上，由于缺乏流动，传统的血缘亲情和地缘共同体网络，宗族和邻里的支持很难被取代。

四、改革开放以来助人系统的现代化转型

1978 年起步的中国改革开放，无疑是20 世纪80 年代以来世界最为重大的事件之一（郑功成，2008）。改革开放最重要的变革集中在经济和政治领域，经济领域最重要的是计划经济走向市场经济，而政治领域最重要的则是走向国家治理和社会治理的现代化。体现在治理结构层面的本质性变革首先体现为国家逐渐从社会福利体系中合理化剥离，在城市则是单位制层面企事业单位与其“办社会”的社会职能剥离，这一过程先是发生在国企改革改制，然后是在事业单位和其他领域的国家权力后退和社会职能的剥离和下移，也就是通常所说的“政企分开”和“政社分开”，其后果之一就是个体身份由“单位人”向“社区人”转变；在农村，则体现为人民公社退出历史舞台，乡镇作为新的行政区划设置成为连接政府和乡村基层的“纽带”，迅速科层制化的基层自治的治理理念并未有效整合急剧瓦解的乡村共同体。

（一）单位制到社区制：助人系统的多元化到现代化

单位制的瓦解是改革开放的必然后果。有研究指出，改革开放以来，单位功能合法性的丧失有三个原因，所有制松动、市场经济发展和社会流动加剧（何海兵，2003）。在笔者看来，核心推力在于市场经济的引入，打破了计划经济所营造的“总体性社会”格局，资源配置的市场化要求必然要求国家重新设置和组合资源控制和分配制度，其结果就是让政府回归政府，市场回归市场，社会回归社会，代表国家进行福利资源配置的“单位制”必然瓦解。从助人系统的分层透视来看，这种瓦解和重构的表现体现在宏观层面是在经济领域国家逐渐推进权力让渡，让市场作用凸显，同时加快社会福利体系的现代化转型，以社会保障来规避市场主导可能的社会风险；另一方面，为适应市场经济的专业化分工要求，原有企事业单位剥离社会职能，变革单位办社会的治理形式，将社会职能交付社会，回归社会自治。但核心问题是，谁是社会？剥离的社会职能交给谁呢？

自1949年第一个居委会诞生于杭州之后，1954年第一届全国人大四次会议上，制定并通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，明确了街道办作为政府派出机构和居委会的居民自治组织性质；1958 年大跃进和人民公社化运动使得城市街道办事处权力一度加强；1966—1976年10年“文革”中街居制又被破坏；直到1980年全国人大常委会重新公布《城市街道办事处条例》《居民委员会组织条例》，街居制的职能得以恢复。但长期以来的基层动员和群众动员的路径依赖，在我国城市治理条块分割的格局下，在社会治理的实务操作层面形成了“上面千条线，下面一根针”的局面，即街居制中，街道本身是政府派出机构，但街道自身的组织和职能却“够不着”地面，必须依托基层两委来落实，这就在实际中构成了街居制内部的“科层化”的实际运作模式，这也就恰恰为社区承接改革开放以来“单位制”瓦解后社会职能提供了事实上的合法性基础。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，也就进一步落实了城市社会治理从“单位制”向“社区制”转型的战略方向。这是助人系统宏观层面的大前提之一。

助人系统第二个宏观层面的背景是社会福利制度的现代化转型，主要表现为由“补缺型”向“适度普惠型”即“中福利模式”过渡（王思斌，2009），并结合分类施保和专业服务的社会化和专业化转向。这里王思斌给“适度普惠型”社会福利转型一个较为实用的界定，即在伴随改革开放开始的这种福利制度和模式的演进，在相当长的一段时间内，目标是提供一种与全民低水平福利有着本质差异的介于“补缺型”福利与发达国家高福利模式之间的一种适合我国经济社会发展并能适度满足福利对象需求的福利水平和福利服务。

第三个宏观层面的背景是社会治理的多元参与，即在“单位制”社会功能剥离，体制上由街居制尤其是社区承接的过程中，作为政府社会保障和社会福利职能的延伸，带有官办性质的直属单位和社会福利机构以及慈善组织等开始“脱钩”并尝试社会化运作，与此同时，作为新元素加入，由政府自上而下和社会自下而上共同推进的各类民间非营利组织也开始发挥专业支持功能。在这个层面，2013年国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》标志着这种合作伙伴关系在制度层面的正式确立，也为社会工作嵌入社会治理提供了正式通道。

这三个背景为分析改革开放以来城市“助人系统”外围生态奠定了基础，然后再沿着助人服务输出来分层递归，进行本文前面所提到的“向内延伸”，即具体到城市社会助人系统的工作情境。在改革开放之前和直到当前的一段时期，城市社会的助人系统是一个从单位到社区和从国家到社会的转移过程——从单位到社区意味着“场域”转移，即从一个国家福利低水平供给的“全能单位”到一个由国家和社会力量共同作用的日常生活场域，这里面的主体格局有了新的变化：

首先是国家的“仪式性后撤”，即国家和社区的关系不再强调像单位制那样将社区作为资源配置和福利计划性输出的路径和场所，而是在形式上承认社区的自主性，并承认社区作为生活世界与生产世界的分离。从目前的基层社区治理来看，这种“撤退”不是后退，而是改换了对基层的治理方式，在垂直行政关系上并未放松，但加强了政策支持和服务供给，也更强调和支持基层社区的自组织——实际上是一个双向强化的过程。党的十九大以来所倡导建设的“共建共治共享”格局，实际上也是这种“双向强化”的表达。

第二个新变化就是社区参与社会治理的能力提升。从2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，到2009年民政部发布《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》，再到2017年中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，都在强调社区建设的重要性。而作为这一系列措施的成果，城市社区从硬件到软件建设都显著地提升，参与社会治理能力也大大加强。而社区社会组织作为社区自治的重要力量在参与形式、广度、深度方面的新变化格外凸显，成为“助人系统”工作场域的新生力量。

第三个变化是在基层社区的“三社联动”，即社区为平台，社会组织为载体和社会工作为专业人才支撑的基层治理格局的初步形成。2007年深圳“1+7”文件出台，社会工作岗位购买，到2013年开始，广州在街道设立“家庭综合服务中心”，再到2017年中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中具体指出，

“统筹发挥社会力量协同作用。制定完善孵化培育、人才引进、资金支 持等扶持政策，落实税费优惠政策，大力发展在城乡社区开展纠纷调解、健康养 老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、居民融入及农村生产技术服务等活动的社区社会组织和其他社会组织。推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动’，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。”

结合党的十九大报告中“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”的提法，可以看到党和政府在基层社区治理中的目标与方向。

这些变化体现在社区微观层面的助人系统中，则具体表现为针对社区需要帮助的个人和家庭，强调了官方和民间“共建共治共享”的治理理念，在原有助人结构上增加的新元素则是主体的良性互动：代表党和政府的“两委”搭建服务平台；社区内外社会组织提供服务，发挥社会协同和有组织参与的功能；社会工作作为一种职业和专业提供人才支撑，确保助人系统的专业化。这种助人系统在基层社区的呈现，其实质是由政府主导下一种结构性的社区营造，为承接单位制转移的社会职能提供了一种系统的社区支持体系，而更重要的是这对国家治理和社会自治具有“双向强化”的功能。

（二）再造共同体：人民公社瓦解之后的乡村振兴

人民公社的瓦解有多重原因，最重要的是其赖以存在的功能基础的“坍塌”，即面对改革开放市场经济体制的引入，低水平的平均主义势必会打破，农业和农民都必须进入市场。正如徐勇（2003）所指出的：

“家庭承包经营的出现直接动摇了人民公社体制的根基。国家原来运用政权的力量，以人民公社的形式组织农民、治理乡村的方式面临严峻挑战。国家面临的突出问题之一是以何种形式将分散化的农民重新组织到国家体系中来，实现对乡村的有效治理。20世纪80年代初，在广西宜山、罗城一带出现了农民自我组织起来管理公共事务的自治性组织。这一组织形式很快受到当时正为实行家庭承包后农村陷入无人管事的混乱局面所担忧的国家领导人的重视。”

与家庭联产承包责任制一样，自下而上的经验探索被国家治理体系迅速接纳并推广，直接导向了“村民自治”：1987年，全国人大常委会制定并通过《村组法（试行）》，1990年，中共中央组织部等部门联合召开全国性的以党支部为核心的村级组织配套建设会议；1998年，全国人大常委会修订“村组法”并取消试行的规定在全国实施。从20世纪80年代初到90年代末，近20年的探索，最终将党领导下的村民自治确定为取代人民公社的基层乡村治理模式，而很多研究没有关注到的是，这一进程实际上与城市的“社区制”形成了一种体制上的呼应，而在实际运行中，街道办事处和社区的关系也迅速复制到乡镇和行政村的关系模式中，在基层治理中呈现除了一种类科层制的“城乡统筹”。

农村治理体制的确定为乡村社区结构界定了大的框架，也就为分析乡村“助人系统”提供了向外延伸的分析框架。从表面上来看，最重要的外围变化除了联产承包责任制推动下人民公社的瓦解和村民自治的建立之外，是整体上的城市对乡村，工业对农业的反哺；但影响农村社会结构更重要的外围变化是市场经济和城镇化进程加速引发的人口流动和乡村工业化。在一定程度上，摆脱土地束缚和户籍束缚的农民进入相对统一的劳动力市场的后果是多方面的，其中最重要的是人口结构引发的社区社会结构的变动，以及生产生活方式变迁对社区共同体的深远影响。项继权（2009）指出：

“废除人民公社体制之后，农民获得了生产经营自主权……乡村社区依然保留了土地的集体所有制……由于农民和农户获得了经济上自主权和独立性，社区农民的流动性日益增大，原有的集体化和集中化的生产和生活共同体已经改变。”

最重要的变革实际上是农村作为社区共同体的封闭性的打破，其实质是集体经济和集体控制下的农民被“解绑”——血缘亲情和地缘关系的纽带早已在新中国成立前后丧失功能，人民公社化的集体控制又已经坍塌——村民自治需要新的共同体统合的合法性基础。

这种外围的社会生态变迁带给了农村助人系统变化和危机。一方面，人民公社的解体预示着国家力量的削弱，除五保户供养外，实行联产承包责任制，“一家一户”无法及时有效地承担集体义务，集体性福利支持面临制度性地削减；另一方面宗族支持尽管有研究指出有复兴的可能，但并不代表普遍趋势，与之相应的是农村人际关系的疏离，邻里支持也在弱化；同时，伴随着青壮年人口进城务工，家庭支持资源也在弱化。

面对这种发展趋势，国家治理所采取的战略路径可以概括成两条路线，一条是减负和投入，主要体现为从2004年降低到2006年全面取消农业税和2004年开始的系列农业补贴政策和与这一过程基本同步的农业基础设施建设等投资力度的加大；另一条是纳入国家发展战略，依托发展工程来系统反哺农村和农业。如2005年10月8日，中国共产党十六届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出“社会主义新农村建设”重大历史任务。同年12月31日，中共中央、国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件——这是整个国家决定反哺农业，解决发展城乡不平衡问题的一个宣告。在该意见中，首次系统提出“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”，并将重点放在社会救助体系、农村社会养老保险制度和建立农村最低生活保障制度等方面。在此基础上，精准扶贫推动脱贫攻坚，补齐农村短板，建设全面小康社会则是另一个切入点。2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，脱贫攻坚进入了一个新阶段，即从粗放式进入到精准扶贫。到了党的十九大召开，乡村发展战略被统筹规划为“乡村振兴战略”，大力倡导“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，并且重点强调要在发展中改善民生与社会保障。至此，国家战略中关于农村的治理路径是明晰的。

第一是要通过精准扶贫和系统的脱贫攻坚以及加大基础性投入来反哺农业，补足短板；第二是在乡村振兴的战略中落实在发展中保障和改善民生的思想，以农业现代化来实现农村的全面振兴。更重要的是，党的十九大报告强调，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。这也就意味着，农村的社会救助和社会保障已经纳入到国家治理的统一规划中，近十年的针对农村福利政策都带有这样的政策倾向，这是农村助人系统的向外延伸的大的生态环境。体现这一层面的制度和福利供给，包括持续发挥重要的社会救助和保障功能的“新型农村合作医疗”“新型农村社会养老保险”和“农村最低生活保障制度”，也将会逐步纳入城乡统筹中；与此相补充，国家治理层面的还有两类政策设计，一类是针对农村留守人员的支持，一类是系统的脱贫攻坚。尤其是后者，大量的城市资源透过系统的政治动员反哺到了农村。

再“向下延伸”到农村，在具体工作情境中考察社区层面的助人系统。中共中央、国务院2017年6月印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，首次在国家治理顶层设计中强调“为实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”。其精神实质要求在新形势下构建新型乡村共同体（黄家亮，2014）。

观察这一阶段农村基层社区助人系统演进趋势，从主体层面来看，最大问题是人民公社瓦解后，在行政体系上，村民自治在一定程度上造成了县一级政府、乡镇为主体的“政府”与村委会的脱节，而传统共同体比如家族、邻里以及更晚近形成的“生产队”都伴随着农村土地和户籍束缚的解放而功能削弱乃至丧失，社区场域内各主体的助人功能实际上都不同程度被弱化。而另一方面，伴随着的党和国家一系列“反哺”导向的外围政策和资源的进入，包括脱贫攻坚过程中各种体制性力量“入场”，党和国家以三种形式又在强化对乡村社区的管理，一种形式是对党组织作用的加强，在从严治党的思路下，强调基层党组织建设；第二是行政强化，比如在各地兴起支部书记“一肩挑”政策，是经由党组织的垂直管理延伸到行政的垂直管理；第三是资源管理，即透过各种形式阶段性的资源输出，间接实现了城市对乡村、中央对地方的影响，比如“驻村工作队”第一书记制度以及对口帮扶政策等。在城乡统筹和“反哺”大框架下，农村的助人系统复杂化、多元化。

另一种新变化则是和社会工作相关的，组织性的变革，分为内外两个层面：首先是社会工作力量作为外围力量逐步“嵌入”乡村治理主体关系和治理格局中。典型的案例是广州的“双百计划”和湖南的“禾计划”，抛开这二者的差异，在乡镇层面建立社会工作站，驻站社会工作者深入农村社区开展服务的这种模式实际上都是外部性的专业力量参与和试图嵌入农村社区治理的过程，而实际上也可以纳入“三社联动”的策略机制来解释，尤其是在乡村社区助人系统主体功能弱化的背景下，社会工作力量的介入，可以形成必要的功能性补充，然而更为重要的是，社会工作以个案、小组和社区工作等方法专业助人，有效提升了助人系统的专业化水平，可以形成对农村基层社区治理现代化的有效推动。第二个层面是内生性的，是国家治理积极倡导培育和发展农村社区社会组织的政策，也会为助人系统提供新的元素，可以有效提升社区的助人能力并推动社区治理的整体提升。2017年12月27日，民政部发布《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，其中指出：

“社区社会组织是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。培育发展社区社会组织，对加强社区治理体系

建设、推动社会治理重心向基层下移、打造共建共治共享的社会治理格局，具有重要作用。”

该《意见》强调了社区社会组织功能发挥的四个领域：提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐。这样的功能设置和诉求很显然是和《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中“三社联动”工作模式相呼应的，培育和发展社会组织就是为了补齐“三社联动”中社区有组织参与和开展服务不足的短板。而回到对村民自治目前困境的分析，社会工作和社会组织的入场，是对村“两委”社会功能的有效补充，而作为对社区功能的强化，与农村社区在治理体系中被行政化的趋势一起，构成了社会治理向基层下沉的总体趋势。而社区层面的助人系统，在主体关系上开始在国家力量的作用下，向着“三社联动”的格局演进。

五、结语

社会工作源自西方，在本土的“嵌入性”发展是适应性本土化的必然选择。但在理论层面，如何处理源自20世纪初和中叶的俱分进化的两个传统，以及在超出民政体制范围来谈嵌入的历史和机制，实际上在已有研究中还缺乏更细致、更系统地考察。但是，这种考察是本土社会工作理论的基础问题，重要性不言而喻。社会工作固然是要“嵌入”，无论是在体制上还是在文化上亦或者是在“结构—过程”综合层面，都不是仅仅疏理和民政的关系可以概括的，所以“助人系统”这一概念工具非常重要，以“助人结构”为核心，向外延展为对福利制度和社会治理结构的讨论，向内深挖，具体化为制度文化情境中的助人“场域”，这就将实现系统的理论探讨成为可能。回顾新中国70年助人系统的变革和演进，以下几个方面的特征值得关注。

第一，“助人系统”演进其阶段性分期是与国家治理的变迁密切联系的，国家与社会关系的分析理路为表，社会福利与社会保障（有可能还会涉及到公共服务）为里，国家治理的变迁决定助人系统的主体关系和结构的演进，贯穿“助人系统”演进的推动力量，从本质上是社会治理的现代化诉求。

第二，“助人系统”的演进在工作场域层面，也即社区和组织层面，在一定程度上反映了回归“共同体”诉求，尤其是在城乡社区能力提升的导向性来看，无论是国家还是社会层面，重建社区社会团结是“助人系统”非常重要的目标和任务。

第三，社会工作在“助人系统”的嵌入并不应该简单的理解为外来的社会福利设置进入本土并落地生根的过程，这样很容易忽略源自新民主主义革命的党的边区治理经验，而政治动员、基层政权建设与群众路线的传统在当代不仅仍然具有强大生命力并且也得到了与时俱进的发展。

第四，社会工作要实现深度嵌入，从助人系统的角度出发，必须要在主体关系中考量功能和角色的定位与发展，以及如何在社会治理现代化的国家诉求中谋求理论和实务的本土化进展。