新中国70年基层社会治理格局的变迁

彭秀良 郭艳梅

彭秀良，衡水学院社会工作研究中心研究员（河北衡水053000）；郭艳梅，中共河北省委党校（河北行政学院），副教授（石家庄 050061）。

2013年，中共十八届三中全会正式提出“社会治理”概念，实现了从传统社会管理向现代社会治理的新飞跃，学术界对此讨论也多了起来。回顾70年来中国基层社会治理格局变迁，不仅能够从一个侧面反映出中华人民共和国成立以来社会建设的成就，而且能够深刻反映出社会工作在新中国的历史发展。

一、中国基层社会治理格局变迁的分析框架

讨论中国基层社会治理格局变迁问题，首先涉及到两个最基本的概念，此即社会治理和社会变迁。在王浦劬（2014）看来，社会治理是与国家治理、政府治理密切关联的概念，中国社会治理“是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。”这样的认识表明，社会治理是国家治理的分支领域之一，也是国家治理这个总体范畴下的分范畴。

刚刚召开的中共十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这份文件指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”①中共中央，2019，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》11月6日。在以往文件中基础上，这次加上“科技支撑”，显得更为全面生动。

基层社会治理是社会治理的基础，更是国家治理的基础。基层社会治理能力的提升，是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。由于基层社会存在着个体利益多样化、利益群体多元化、治理结构多元化等特点，基层社会治理一直面临着诸多挑战。伴随着不同历史时期经济社会发展的阶段性特征和社会治理重心的转移，基层社会治理格局也处于不断的变动之中。因此，分析基层社会治理格局的变迁，还需要特别关注社会变迁的理论与方法，以形成特有的分析框架。

从社会变迁的动力源角度来划分，社会变迁可分为自发社会变迁和有计划社会变迁两种类型。所谓有计划社会变迁是“人们根据自己的愿望和对社会运行的某些规律的认识去设计和具体推动社会过程，以达到目标的活动及结果”（王思斌，2016）。中国基层社会治理格局的变迁属于有计划的社会变迁，这种变迁表现在制度变迁和要素变迁两个方面，从而使得制度变迁和要素变迁成为中国基层社会治理格局变迁的主要表征。“制度变迁”这个概念很好理解，“要素变迁”的含义就需要做出解释。在这里，所谓要素是指中国基层社会治理的构成主体，包括政党组织、行政组织、群团组织、初级社会群体和次级社会群体、社区居民，等等。而要素变迁就是指这些基层社会治理主体变化，变化内容既有规模和功能方面的，也有存在与否的检视和考察。

图1 中国基层社会治理格局变迁的分析框架

本文把中国基层社会治理格局变迁的分析框架设定在制度变迁、要素变迁两个方面，并探讨它们之间的互动关系。一般来说，制度变迁发生在前，要素变迁发生在后，要素变迁大多是由制度变迁引致的。同时，由于有20世纪50年代末期城乡分割二元结构生成，本文分析不得不从农村和城市这两种异质的社会结构着手进行。

二、70年来新中国基层社会治理格局变迁的过程分析

对于中华人民共和国成立后的历史发展，人们习惯上将其分为改革开放前和改革开放后两个阶段。与此相对应，新中国成立70年来的社会治理进程也被划分为这样两个阶段，但在众多的回顾性文献中已经将新中国社会治理的历史阶段划分得更加细致。根据文献检索的初步结果，朱涛将新中国70年来的社会治理历程划分为4个阶段，即“革命型”社会治理阶段(1949—1956年)、“管控型”社会治理阶段(1957—1978 年)、“管理型”社会治理阶段(1978—2012 年)、迈向新时代的社会治理阶段（2012年开始）（朱涛，2019）；刘婳、李诚将新中国成立以来中国社会治理的演进逻辑归纳为：社会管制时期，从1949 年到1978 年，主要特征是政社合一；社会管理时期，从1978 年到2017 年，主要特征是调适革新；（3）社会治理时期，从中共十九大开始，主要特征是协同共治（刘婳、李诚，2019）。综合起来看，无论是以改革开放为标志的两阶段划分，还是以不同时期社会治理的基本内涵为标准进行的三阶段划分，都是从社会治理的外在表象上做文章，而没有深入到社会治理的肌理，类似的划分有一定的道理，但对基层社会治理格局变迁缺乏解释力。因此，必须使用全新分析框架，全面而准确地把握中国基层社会治理格局的变迁过程。

有研究者指出：“在中国现实的社会治理中，已经初步形成了由政府机构、社区组织、非营利组织、社区居民等多种主体构成的网状治理结构（黎熙元、陈福平、童晓频，2011）。”如果从现已形成的基层社会治理结构出发，回过头去看这种治理结构的形成过程，当有助于对中国基层社会治理格局变迁过程的理解。根据前面所设定的分析框架，制度设计是推动中国基层社会治理结构变化的根本理论，有了成型的制度，才会有基层社会治理主体的增减，但制度设计与基层社会治理结构和治理方式变化之间存在着一个时间差，故而要深入到社会治理机体的内部，找到中国基层社会治理格局变迁的阶段性特征。

前些年，一批社会学者从多个角度开展了中国城市社区转型与重构的专项研究，其中有一项研究结论给予本文启发：“在新中国成立之后的40年里，城市基层建设等同于基层政权建设，是国家政治和行政控制的重要组成部分；1990年代，基层建设逐渐加入了更多民政、福利的工作内容；21世纪初，社区建设成为中央政府推行的一项社会政策，明确提出其目标是通过一系列民政工作和福利服务以推进城市基层社会的整合（黎熙元、陈福平、童晓频，2011）。”如果将这一划分思路引申到中国基层社会治理领域，也可以做出三阶段划分，这三个阶段分别是单向度社会控制时期（1949—1982年）、全方位社会治理格局形成时期（1983—2011年）、协同共治格局形成时期（2012年—）。

第一个阶段，单向度社会控制时期（1949—1982年）

在中国传统乡土社会里，社会治理是以家族自我管理和乡规民约的自我约束为主，政府对民间社会管理是西方社会近代化观念传入中国后才产生的。中国共产党在民主革命时期就十分重视社会的组织化动员和改造，毛泽东于1943年发表的《组织起来》讲话是其集中表达：“把群众组织起来，把一切老百姓的力量、一切部队机关学校的力量、一切男女老少的全劳动力、半劳动力，只要是可能的，就要毫无例外地动员起来，组织起来，成为一支劳动大军（毛泽东，1992）。”在老解放区，组织起来的要求被贯彻下去，当中华人民共和国成立后，随着“改造旧社会、建设新中国”步伐加快，基层社会的组织化建设也日益加快，基层社会治理的制度建设和要素配置逐步完善，如图2所示：

图2 单向度社会控制时期的基层社会治理变迁

图2显示，农村基层社会治理和城市基层社会治理遵循着不同的路径，不会相交，其中起决定作用的因素是与计划经济体制相伴而生的户籍制度。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》正式实施。《户口登记条例》虽然主要是规定户口登记和管理的规则，但在实际运行中却发挥了越来越多的社会经济功能，特别是资源配置功能，从而使城乡二元结构得以成型。《户口登记条例》有两项内容直接影响到城乡关系格局，其一将全国人口划分为农业与非农业两大类，也就是二元化的户口划分；其二对人口类别和辖地之间的转换和迁移实行有计划的行政许可制。（郑杭生，2009）在城乡分割的二元结构下，基层社会治理也呈现出不同格局，但有一个共同点，就是单向度社会控制。

这里用社会控制来描述中国基层社会治理的特定时段，属于术语迁移的范畴。社会控制“是建立在既定的社会规范之上的，并主要表现为外在力量的施加，但它并不排除个人内在约束力的发挥”（王思斌,2016）。在严密组织起来的社会里，自上而下的单向度控制是明显的。

在农村，通过引导农民走合作化道路，再到急促而迅速的人民公社化运动，1958年10月底全国农村基本上都建立了人民公社，并一直延续到20世纪80年代初期。人民公社（以及其下属的生产大队、生产队）作为工农商学兵相结合的基层单位，既是集体经济组织，也是基层政权组织，在组织生产生活的同时达到管理农村的目的，体现出了政社合一的鲜明特点。

在城市，延续延安时期管理党政机关和企事业单位的传统，对所有公职人员（包括国营企业职工）进行“单位制”整合；对于没有单位的一般居民，包括家庭妇女、摊贩、商人、自由职业者、无业人员以及失业人员等，则采取“街居制”管理体制。1954年12月31日，《城市居民委员会组织条例》《城市街道办事处组织条例》经全国人民代表大会常务委员会审议通过，标志着“街居制”正式成型。但是，从20世纪50年代末开始，居民委员会自治功能很快丧失，变成了社会控制的基层组织和带有一定经济功能的行政“末梢”，有的城市甚至解散了居民委员会。

第二个阶段，全方位社会治理格局形成时期（1983—2011年）

1978年召开的中共十一届三中全会拉开了改革开放的序幕，首先在广大农村地区推行家庭联产承包责任制，稍后城市经济体制改革也全面展开。与打破计划经济体制僵化模式相对应，基层社会治理也开始进行改革，社会治理改革仍然是农村地区发展快，然后城市基层组织的改革逐步跟进，并超越农村社会变革走到时代前列。这一时期基层社会治理的制度建设和要素配置发生了重大变化，并最终形成了全方位社会治理格局。如图3所示：

图3 全方位社会治理格局形成时期的基层社会治理变迁

农村基层社会治理和城市基层社会治理不再处于平行状态，开始存在着双向交流情形，这是户籍制度改革的结果，此处不做分析。20世纪80年代初期，随着人民公社制和单位制逐步瓦解，基层社会管理体制改革提上了日程。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国宪法》，明确规定居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织，法律修订带来了基层社会治理主体的增加。

1983年10月，中共中央、国务院印发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，要求各地有步骤地实行农村政社分开改革，恢复乡人民政府体制；在乡以下，要求将原来生产大队、生产小队改建为村民委员会和村民小组。到1985 年12 月，全国共建立8.245 个乡（含民族乡）、9140 个镇（崔乃夫，1994a）；截至1989年底，全国共建立93.4346万个村民委员会（崔乃夫，1994）。1987年11月，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并于1988年6月1日正式施行。这部法律的实施为把村民委员会建设成为名副其实的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织奠定了法制基础，也使村民委员会成为了基层社会治理的一个崭新主体，更使农民的个体选择自由得到了保障。

改革开放后，城市社会管理体制的改革要早于农村。1980 年1 月，全国人大常委会重新颁布了1954年通过的《城市居民委员会组织条例》，使城市基层群众自治制度获得了恢复和发展的法律基础，却依然受到“单位制”的制约。1989年12月，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过《中华人民共和国居民委员会组织法》，重申居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，促进了居民委员会和“街居制”发展。但是，“街居制”已经无法承受经济体制改革和城市管理体制改革所造成的巨大冲击，更难以体现居民的主体意识和参与意识，不得不进行更深程度的改革。

从1986年开始，民政部引入“社区”概念，并倡导在城市开展社区服务，以区别于民政部门代表国家所承办的社会福利事业。1993年11月，由民政部、国家计委、国家发改委等14个部委联合颁发《关于加快发展社区服务业的意见》，要求将社区服务业纳入第三产业的发展规划，这个文件出台使我国社区服务进入迅猛发展时期。社区服务的开展，弱化了“单位制”和“街居制”社会控制色彩，强调居民的主动参与和志愿服务的积极投入，也推动了社区自组织的发展。据统计，到1998 年，上海市已有2853支社区服务志愿者队伍；广州市的志愿者服务组织达到14711个，其中志愿者协会496个、专业服务队2227支、各类包户服务组织近1.2万个（徐永祥，2000：188）。

社会组织的兴起，是继居（村）民委员会成为基层群众性自治组织之后又一个影响基层社会治理格局的重大因素。由于社会组织是具有相同文化理念和行为偏好的居民个体组织而成的社会共同体，故而其资源总会流向最具有社会需求的社会空间，可以实现较好的社会资源配置。1988年，民政部设立“社会团体管理司”，专门负责社会团体的登记管理，标志着我国对民间组织的发展开进行规范和管理的开端。随后，《基金会管理办法》（1988年）《外国商会管理暂行规定》（1989年）《社会团体登记管理条例》（1989 年）颁布实施，由此确立了民间组织由登记管理部门与业务主管单位双重管理的体制。1998年，民政部社会团体管理局更名为“民间组织管理局”，新修订的《社会团体登记管理条例》和新制定的《民办非企业单位登记管理暂行条例》随后发布实施，新增了“民办非企业单位”，我国民间组织的分类更加细致、更加完善。

进入21世纪以后的头10年，“社会管理”“社会建设”等词汇多次出现在党和政府的文件中，随之而来的是政府职能的转变，社会空间变得更加广阔，社会公众参与社会公共事务进行自我治理、自我服务的意识和能力显著增强。而由于户籍制度改革的深入，城乡之间的人口流动规模更加扩大，主要流向是从农村到城市，并且随着基本公共服务均等化进程的加快，进城务工农民的市民化程度也在提高。但是，农村基层社会治理结构和城市基层社会治理结构仍然存在着很大差距，具体表现就是治理主体的不同。在农村，社会的组织化程度偏低，除了村民委员会和村集体经济组织（两者的领导人员可能相差不远）以外，就是初级社会群体如家族、宗族等占主导地位，正式组织的比重很低；在城市，次级社会群体已经成为社区居民参与公共事务的主要组织形态，组织化程度明显高出农村地区很多。也就是说，在基层社会治理方面，城市将农村远远地甩在了后面，更何况“社区”概念远未在农村经济发展、社会进步和扶贫开发等领域被广泛认同。

第三个阶段，协同共治格局形成时期（2012年—）

如果说全方位社会治理格局形成时期结束的标志，是多元社会治理主体的生成及其相互关系的初步调适，那么，协同共治格局形成时期的开端就应该是形成多元参与、共同治理的社会运行机制。到了这一阶段，不需要再对中国基层社会治理格局进行框架分析了，但需要注意政策的延时效应，因此将分析的时间起点定在2011年。

2011年是“十二五”规划开局之年，中国在这一年跃居“全球第二大经济体”。同年3月，“加强和创新社会管理”独立成篇，写入了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。在这份纲要的第三十八章《强化城乡社区自治和服务功能》中，明确提出：“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”（中华人民共和国，2011）“社会生活共同体”的提法，准确概括了基层社会治理的目标指向。

2011年7月4日，民政部宣布对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能。这是适应我国社会组织迅速发展的现实情况和基层社会治理的现实需要而做出的重要决定，也有助于提升城乡社区的自治和服务功能。统计资料显示，截至2010年年底，我国在民政部门注册的社会组织约有44 万个，其中社会团体24.3 万个，民办非企业单位19.5 万个，基金会2600多个（夏萌，2011）。其实，还有许多社会组织由于找不到业务主管部门而无法登记注册，显然不利于基层社会治理的有序平稳发展。

2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出“建立城乡统一的户口登记制度”，目的是取消农业户口和非农业户口的性质区分，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。2015年11月，《居住证暂行条例》出台。作为一项过渡性户籍制度改革安排，居住证制度“无疑为实现中国基本公共服务均等化、城乡一体化以及农业转移人口市民化起到了积极的作用”（郭东杰，2019）。

进一步推进户籍制度改革和社会组织管理体制改革，都为更好地构筑新时代基层社会治理格局创造了必要条件，这也符合中共十九届四中全会的精神：“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”①中共中央，2019，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》11月6日。

回顾70年来新中国基层社会治理格局的变迁过程，能够概括出几个鲜明的特点：第一，中国共产党的基层组织一直主导着基层社会治理格局的变迁。无论怎样观察中国基层社会治理格局的变迁过程，坚持中国共产党的领导，都是最鲜明的特点。尽管一度有过党政不分的弊端出现，但随着社会管理体制和社会治理体制的自我变革，中国共产党的政治领导和政府的行政管理与服务之间的界限日趋清晰，政社不分的弊端也在逐步消除。

第二，中国基层社会治理格局变迁的前提是法律法规的出台，立法先行的特点非常突出。从新中国成立之初农村社会管理体制的建立和城市里“单位制”“街居制”的形成，到以后对基层社会治理制度的数次变革，基本上都能够看到行政法规的出台在先。但其中也存在着一个缺陷，就是立法层级不够高，再加上法律执行过程中的“损耗”，法律的权威性有所消蚀。

第三，中国基层社会治理格局的变迁一直围绕着不同时期党和政府的工作重心展开，既保持了基层社会治理结构的相对稳定性，又通过自身变革支持了经济社会发展。

三、70年来基层社会治理格局变迁与中国社会工作转型

在讨论中国基层社会治理的诸多论文中，社会工作没有受到足够的重视，尤其是在回顾中国基层社会治理历史变迁的文章中几乎根本没有涉及。其原因主要在于对社会工作职业属性误读，认为只有专业化社会工作才可以称为社会工作。殊不知，在新中国成立的几十年里，社会工作一直在基层社会治理中发挥着作用，只不过是以“行政性社会工作”的形态发挥作用而已。

与“单位制”和“街居制”形成的同时，被王思斌称作本土社会工作的社会工作模式也逐渐成型，可称之为行政性社会工作。王思斌（2011）定义行政性社会工作“是由政府设计、靠政府和行政体系推动、兼有服务和管理职能、自上而下的社会工作”。当然这种类型的社会工作不能叫做专业社会工作。行政性社会工作的格局和模式形成以后，其范围也在不断扩展。除去传统的优抚安置这一块之外，行政性社会工作的内容还包括农村五保供养、农村合作医疗、城镇职工福利、社会福利生产，以及农村扶贫开发等。

行政性社会工作的服务提供者很单一，除去城市里居民委员会“大妈”以外，其余多是政府部门或事业单位的工作人员。这种状况根源于既有的社会行政架构，因为新中国的“社会救济福利事业由专门机构管理和部门分散管理相结合。前者为各级民政部门，后者为有关政府部门和各人民团体”（《社会学概论》编写组，1984）。各人民团体分支机构遍布全国，而且下沉到城市街道办事处和农村乡镇一级，他们用行政化方法帮助困境人群解决实际困难，长期以来成为基层社会治理的一支重要力量。

但是，行政性社会工作存在着内在的缺陷，其中较为突出的缺陷就是服务提供者很单一。由于服务提供者多是政府部门或事业单位的工作人员，习惯上以“施恩者”姿态出现，服务对象仅仅是被动地接受救助，甚至还要有感恩的表达，服务提供者和服务接受者没有处于平等的地位，影响到了基层社会治理的质量。而且，单一化的工作主体也难以满足不同困难人群的不同需求，造成了服务覆盖范围狭窄的结果。

行政性社会工作需要转型，除去它自身固有的缺陷外，中国社会经济转型也对社会工作发展提出了更高要求。社会问题是社会工作发展的直接动因。改革开放以后，随着市场经济因素的快速生长和“单位制”逐步解体，新的社会问题不断涌现，这使得原有的行政性社会工作难于应付。当然，有些社会问题并不一定全是由社会经济转型引起的，比如人口老龄化、残疾人问题、失业问题、新建城区的社区意识淡薄，等等。这些问题有的早已存在，但被社会体制掩盖或弱化了，但随着经济转型和社会变迁又以新的形式显现出来，必须运用全新的工作方法予以解决。在诸多因素的影响下，行政性社会工作必须实现转型，转向专业性社会工作。

在认识到行政性社会工作需要转型的同时，还应该意识到行政性社会工作的发展也为专业社会工作的重新起步与发展奠定了设施基础和经验基础。以民政部社会工作人才队伍建设试点单位为例，2007 年民政部确定了首批社会工作人才队伍建设试点单位，共90 个，均为民政系统内的事业单位。2009年，民政部确定了第二批社会工作人才队伍建设试点单位，共169个。其中，属于民办社会服务机构的有14个（北京2个、上海3个、新疆2个、青岛3个、广州4个），其余90%以上仍然是民政系统内的事业单位（彭秀良、林顺利、王春霞，2019）。这些民政系统内的事业单位，基本上全是行政性社会工作的产物，也是推动基层社会治理发展的主要力量。

对于基层社会治理的发展方向，有研究者指出：“必须明确界定党务、政务、自治事务、集体经济事务的领域与边界，做到既能各行其事，又能协同共治（张英洪，2019）。”实现社区公共事务的开放，使全体社区成员都能够平等有序地参与社会公共事务的管理，形成多元民主参与治理的格局，这一基层社会治理格局的成熟需要社会工作的大力支撑。专业性社会工作与延续下来的行政性社会工作传统结合起来，才能成为基层社会治理的一支重要力量。