内外有别：属地主义与社会组织的生存空间拓展——基于Z组织发展历程的案例分析

方 劲 赵 翔

方劲，浙江师范大学法政学院副教授，博士，社会学研究所所长，硕士生导师；赵翔，浙江师范大学法政学院硕士研究生（金华 321004）。

一、研究问题

随着四类社会组织直接登记制度的实施，社会组织的准入条件逐渐放宽，中国社会组织发展步入“快车道”。在此背景下，关于社会组织的研究逐渐成为学术界讨论的热点话题，其间，聚焦于社会组织发展困境的学术成果呈现迅速增长的趋势。总体上看，当前关于社会组织发展困境的研究包括制度结构取向和行动实践取向两个基本面向。制度结构取向主要从宏观层面的制度环境角度分析社会组织发展困境的结构因素。学者们基于当前中国社会组织发展的制度现实，从社会组织发展的组织合法性（高丙中，2000）、登记注册体制（王名、孙伟林，2010）、政府治理机制（管兵，2013；黄晓春，2015；黄晓春、周黎安，2017）、社会体制改革（李培林，2013）、政府购买服务制度（管兵，2016；黄晓春，2017）等层面探讨社会组织的发展困境及其出路。行动实践取向则从微观层面的操作运行角度出发关注社会组织发展的行动难题。学者们主要基于社会组织发展的地方实践，从资源获取（杨宝，2018）、组织自主性（姚华，2013；黄晓春、嵇欣，2014）、角色期待（文军，2012）、社会服务困境（黄晓星、熊慧玲，2018）等层面讨论造成社会组织发展困境的原因及其改进方向。

然而，在围绕社会组织发展困境这一议题的讨论中，不论是宏观层面的制度结构分析，还是微观层面的行动实践探讨，其实都难以脱离“国家与社会关系”这一经典的理论命题。在国家与社会关系的理论框架下讨论中国社会组织的发展是既有研究的重要面向。社会组织的发展不仅需要国家的制度安排和政策落实，也离不开社会组织自身的行动参与和策略回应。近年来，一些学者尝试将结构性要素、行动者以及彼此的关系机制共同纳入社会组织的研究视野（李国武、李璐，2011；渠敬东，2012），力图避免制度与行动割裂所造成的理解偏差。但在国家与社会关系框架下，探讨基于“属地主义”运作逻辑的政府行政治理体制对社会组织发展的现实影响却是普遍被忽视的议题。由于受到属地主管单位的直接监管及对其行政资源的过度依赖，社会组织的生存空间体现出显著的属地特征。属地特征可能为社会组织的发展提供便利条件，同时，也可能生产出对社会组织发展的制约机制。本文基于政府购买社会组织服务的制度背景，从属地主义视角剖析社会组织的成长和发展轨迹，试图阐明社会组织遭遇的“属地化”困境的演化机制及其实践后果，从而为转型期社会组织的发展提供一种解释框架，并以此管窥其背后所映射的国家与社会关系。

二、属地主义：社会组织生存空间拓展的一个解释框架

国家治理转向和政府职能转变为社会组织的发展创造了巨大空间。党的十八大报告提出，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，将社会组织发展纳入社会治理体系，在国家层面开启了全面推进社会组织发展的战略部署。加强社会组织建设、激发社会组织活力成为明确的国家政策目标。此后，政府相关部门将战略部署转化为系统性的政策文件，相关政策文件密集出台，从登记管理、培育孵化、购买扶持、税收减免、人才培养、能力建设、监督评估、内部治理等方面进行了全方位的政策设计，社会组织治理的顶层制度安排日趋完善。制度约束着特定群体成员在特定情形中的行为（March&Olsen，1998）。为响应国家号召，各省市地方政府纷纷根据中央精神和部委文件进行政策的细化落实，同时在国家制度允许的空间内不断进行政策创新。然而，制度环境的结构性转变为社会组织创造“增速发展”的契机和条件的同时，制度中蕴含的各种有意识或非预期的制度逻辑同样会作用于社会组织，对其行为和运作产生重要影响，其中，“地方属地主义”的制度逻辑便是值得关注的重要议题。

属地主义的社会组织治理模式意味着地方政府与社会组织合作时表现出显著的属地特征，即以行政区划为基础，各行政区域内政府与社会组织的合作呈现出相对独立性和排外性的格局。从正向意义层面来说，属地治理有利于社会组织的规范化管理以及获得属地政府的更多地方性扶持；从负向效应层面来说，属地主义容易生产出阻碍社会组织生产空间拓展的属地壁垒，从而导致社会组织难以形成更为专业的发展态势。如果从制度设计的层面考量，这种属地特征的形成客观上与社会组织的登记管理制度和政府购买服务制度密切相关。在所有关于社会组织发展的制度安排中，登记管理制度和政府购买服务制度扮演的角色至关重要，如果将登记管理制度视为社会组织合法性来源的基础性制度，那么政府购买服务制度则可以被看作社会组织生存与发展的长效性机制。然而，这两种国家层面的顶层制度设计一定程度上可能是造成当前社会组织发展“属地化”困境的重要制度根源。

第一，“双重化”的登记管理体制催生了社会组织发展的属地壁垒。一直以来，我国社会组织主要实行双重管理体制，即对社会组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的体制，虽然在政策表述层面国家已经确认了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织成立时可以直接申请登记，但作为落实社会组织直接登记的相关立法工作进展相对滞后，双重管理体制松动的趋势在法律层面如何体现依然充满不确定性（章高荣，2017）。值得注意的是，2018年由民政部牵头起草的《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》①民政部起草的《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》已于2018年9月1日完成了面向社会各界公开征求意见的程序。从草案征求意见稿来看，社会组织的双重管理体制依然获得确认。草案明确规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会组织登记管理机关；国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是社会组织业务主管单位。在双重管理体制方面并未获得实质性突破。草案征求意见稿规定，城乡社区服务类社会服务机构由所在地县级人民政府的登记管理机关负责登记管理，实质上强化了社会组织的属地管理原则。双重管理体制时刻提醒着地方政府应遵循“守土有责”的治理逻辑，这在一定程度上催生了社会组织发展的属地壁垒。

第二，“分割化”的购买服务制度强化了社会组织发展的属地藩篱。资源供给不足一直是制约社会组织发展的关键变量，政府购买服务制度无疑为这一困境的解决提供了制度保障。然而，政府购买服务制度的运作过程却导致了社会组织发展所依赖的诸多重要条件和要素难以实现，其中，特殊主义的就近购买或“圈内”购买机制导致适度竞争的公共服务外包市场无法成型，社会组织的发展高度嵌入地方行政网络（黄晓春，2015）。因此，社会组织注册地往往直接影响着政府对购买对象的选择，辖区内社会组织更能获得属地政府的项目支持（周俊，2014）。政府这种较为明显的属地资助和购买偏好，导致多数社会组织仅能承接本辖区内的公共服务，进而影响社会组织的向外拓展。据一项大型调查显示，85.56%的社会组织仅在“本居委会/街道/乡镇范围内活动”（黄晓春，2017），大多数社会组织以属地为业务活动边界，维持较小的发展规模。

三、从行政“吸纳”到被动“脱嵌”：Z组织的发展历程

本文以S市T街道社会组织孵化园的Z组织的发展历程为基本线索，呈现社会组织生存空间拓展过程中的“属地化”困境及其实践后果。研究团队系统收集了T 街道开展社会组织孵化的第一手资料，对该街道孵化园的Z组织的发展与转型进行了长达4年（2015-2018）的跟踪观察，并在实地调研过程中进行了系列深度访谈，从而形成了本研究的基本脉络。

（一）萌芽与起步：购买服务背景下基层政府的主动“吸纳”

T 街道位于B 市中心区域，街道辖区面积1.18 平方公里，下辖11 个社区，户籍人口4.38 万人，旅游、商贸、文化等产业发达。随着人口老年化等社会问题凸显，以及社区治理模式的转型，社会组织逐渐介入到T街道的社区服务过程之中。在政府购买社会组织服务的大背景下，B市于2012年开始推动社会组织孵化试点工作，同时利用“公益创投”模式整合社会组织培育和政府购买服务制度，社会组织数量快速增长。L是Z组织的负责人，在成立Z组织之前，L利用自身专业特长在T街道开展了4年社区志愿服务工作，与T街道保持着良好的合作关系。L接受过良好的心理学专业训练，热心公益事业，一次偶然的机会，他成为了B市妇联的在册志愿者。

“有幸成为B市妇联的志愿者以后，大概在2009年，我来到T街道的H社区，提出能不能给他们做免费的心理讲座和沙龙。他们当时还没有心理咨询的概念，最开始我是帮助社区书记处理员工的情绪问题，反响特别好。他们看到了效果，就主动向社区居民宣传‘我’的存在”（访谈资料：Z组织负责人L）。

也是在L做志愿服务期间，B市提出了社会组织建设的总体目标，要求全市每个社区至少建立15家服务类、公益类的社区社会组织，每个街道至少培育10家规范有序、作用明显、社会影响较大的社区社会组织先进典型。在此背景下，T街道于2013年投入50万元建成社会组织孵化园，Z组织是首批入驻的社会组织。“科长（T街道民政科长）找到我，说能不能给我成立一个组织，这样我以后过来讲课就更方便一些。我说行。一番程序之后，Z就成立了。”（访谈资料：Z组织负责人L）由于此前L长期以个人身份在T街道开展社区志愿服务工作，T街道工作人员对L的专业背景和专业能力都十分了解，在筹建社会组织孵化园之际，T街道便主动提出，希望L能够成立一家社会组织并入住孵化园。但随着组织的注册成立，Z组织的成长历程并不十分顺利，而是经历了一个阵痛和转变的艰难发展历程。

1.赋予社会组织合法性空间

2013年，Z组织在T街道成功备案，成为首批入驻T街道孵化园的社会组织。一年之后，Z组织在区民政局正式登记注册。从2009年L以个人身份开始在T街道开展志愿服务工作，到2014年以L为法人代表的Z组织在区民政局正式注册，Z组织逐渐拥有了官方赋予的合法性身份，也获得了相应的组织发展空间。

在Z组织合法性身份的获取过程中，作为基层政府的街道不仅主动邀请L成立组织，还在组织登记、办公条件等方面提供了诸多便利。第一，提供技术引导。在组织成立和注册过程中，T街道主动为Z组织寻找各种信息资源，并依据社会组织的相关规定和要求对Z组织进行了专业指导，对组织章程、成员构成等组织注册登记的核心指标建言献策。在Z组织登记审核过程中，街道派专人指导并协助与区民政局沟通，这无疑减轻了沟通成本、缩短了办理时间，也使Z组织快速熟悉了政府部门的办事流程。第二，提供保障条件。T街道在社会组织孵化园单独规划一片办公区，无偿提供给Z组织作为其办公场所，并配备桌椅、电脑、电话等基本办公条件，有效减轻了Z组织的场地租赁、设备购置等支出性成本。

2.主导社会组织生存性资源

在Z组织成立前，L主要以个人身份在T街道从事社区服务工作，基本不涉及组织成本问题。当成立组织后，人事、机构运作成本等都是急需要解决的现实问题，起初，街道在这方面给予了多方支持。第一，街道协助Z组织进行专业人才招募和培养。Z组织成立之初，人员短缺问题一时难以解决，街道为此专门从社区借调了一位在职工作人员协助Z组织处理日常事务，后来孵化园又依托自身资源向L介绍了一位专职人员。为了帮助Z组织尽快进入工作状态，街道主动承担起机构人员培训和项目指导工作。街道还为Z组织的员工在社区食堂就餐提供便利，允许享受内部员工价，一定程度上减轻了Z组织的人员成本。

第二，街道利用自身渠道为Z组织的项目获取提供支持。在政府购买服务的大背景下，项目制成为社会组织获取财政转移支付的最主要渠道。Z 组织在T 街道备案之后，街道便采用非竞争性模式（王浦劬、萨拉蒙，2010）定向购买了Z组织的“社区青少年咨询热线”服务项目和老年人服务项目。“街道后来给了一个老年人项目，项目书是他们（街道）写好的，（我们）刚开始就是按他们说的怎么做就怎么做，有活动了通知我，我再去给他们上课。”（访谈资料：Z组织负责人L）L所说的老年人项目实际上完全是街道主导策划的，Z组织成立后，街道希望Z组织多参与社区老年人服务，为了做到形式上符合购买流程，街道甚至替Z组织写好了申报书。而Z组织只是作为项目承接方的身份参与到项目中，对于项目的具体内容和操作运行缺乏自主权。2013年底，在街道的大力支持下，Z组织参加了区公益项目大赛，并获得五万元公益基金资助。后来，Z组织又以该项目为基础，成功申报获批了B市福彩公益金项目。成立初期，街道给Z组织直接提供或者间接带来了诸多项目资源。应当说，这种项目化的引导机制保证了街道对辖区内社会组织的有效“吸纳”（黄晓春、周黎安，2017）。

鼓励并指导成立社会组织是街道响应政府创新社会治理号召的一种策略选择。孵化园模式旨在培养具有地域性特征的“本土”社会组织，作为被街道“孵化”而生的社会组织，自然与所在街道有着密不可分的关系。这种街道对社会组织的行政“吸纳”关系，决定了其在社会组织未来的管理与发展上拥有较强的话语权。资料显示，T街道在Z组织的成长初期从信息、场地到项目等资源方面都提供了大量支持，展现了街道对社会组织的强大“吸纳”能力。短期目标来看，街道“孵化”的社会组织承接街道内部的购买服务项目，既保证了“本土”资源的充分利用，又很好地响应了国家创新社会治理的号召。长期效应而言，伴随着“单位制”解体，街道作为区一级的派出机构，其治理任务愈发艰巨，治理成本越发高昂，社会组织的功能必将得到更多发挥，而直接由街道“孵化”的社会组织作为自家的“孩子”必定在管理上更加顺畅。不过，由于对行政资源的过度依赖，草根社会组织在长远发展过程中受到的行政限制也十分突出，其中，地方属地主义是一个重要变量。

（二）发展与停滞：属地偏好情境下社会组织的被动“脱嵌”

经历了组织初期的平稳发展之后，L尝试为Z组织的进一步发展做出努力，积极拓展新的服务领域和服务内容。不过，在L踌躇满志、准备带领Z组织迈入发展新阶段的过程中，却陷入了基层政府属地化管理模式所带来的困局。这种困局具体体现在两方面，第一，“特殊信任”逻辑对社会组织在属地内生存空间拓展的限制；第二，“内部保护”逻辑对社会组织在属地外生存空间拓展的制约。

1.属地内的“特殊信任”机制

Z组织发展初期，T街道通过“体制内吸”方式实现了双方的合作关系，但这种合作关系中街道占据着主导地位，合作关系的稳定性很大程度上取决于街道的态度和选择偏好。应当说，从2009年L以志愿者身份进入T街道从事社区服务，到2013年成立Z组织入驻孵化园并在街道备案，L与T街道逐步累积了一定的信任关系。这是街道主动“吸纳”的基本前提，也是Z组织在成立初期获得较为充足的资源并快速成长的主要原因。但作为首批入驻孵化园的Z组织并没有因为此前累积的信任关系获得街道的持续支持，相反，随着街道培育的“体制内”社会组织的成长，Z组织在T街道购买服务的资源分配格局中被逐步边缘化。

随着孵化园模式的经验积累，T街道一方面积极“吸纳”公共服务类的社会组织入住孵化园，一方面又相继孵化培育出十余家承接养老服务、青少年教育等服务领域项目的社会组织。其中一个显著的变化是，具有T街道体制内工作经验的“内部人员”担任法人的几家社会组织快速成长。这些具有官方背景的社会组织迅速挤压了纯民间社会组织的资源获取空间和话语权。对于这种意想不到的转变，L十分无奈，它甚至用“不相干”来评价当前Z组织与街道的尴尬关系。

“我们这种外生型的社会组织处境是比较尴尬的，扎扎实实做事但是因为组织里没关系，就很容易被边缘化，连求生存的出口都没有。就像T街道这几年不给我们项目做，我们就得自己去找出口。”（访谈资料：Z组织负责人L）

入驻T街道孵化园的具有官方背景的社会组织中，W组织和Y组织的发展最为迅速。W组织的法人是T 街道社会组织孵化园的主要管理者，工作人员都是由在岗在职的社区工作者转型而来。Y组织的法人是街道某社区的退休书记，而退休书记和W组织法人之间还存在师徒关系。可以看出，W组织和Y组织的法人和工作人员要么是街道的分流人员或退休人员，要么是街道的前“助手”，都与T街道存在着密切的体制内的“特殊信任”关系。也因此，这些由“自己人”建立的社会组织往往被T街道视为“自己的组织”。相比而言，L 则是闯入街道关系网络的“外来人”，除了组织隶属孵化园管理外，组织成员与街道不存在任何人事和权力关系。这种“关系远近”的差异往往成为街道发包项目时的关键选择依据。

表1 T街道孵化园三家社会组织基本信息比较

为了使体制内社会组织更顺利承接项目，街道的一些项目并不采用完全公开透明的招投标方式购买，而是通过内部信息渠道传递给“自己人”。调查发现，虽然T街道是所有入驻其孵化园的社会组织的主管单位，发包项目时应该一视同仁，但街道的实际操作却并非如此。例如，在一次老年人服务项目的购买过程中，T街道仅仅向W组织和Y组织提供了购买信息，最终Y组织顺利获得了该项目。L得知此事后十分无奈，因为他清楚地记得，Z组织2013年在T街道备案后拿到的第一个老年人项目，也是街道主动找到他之后定向购买的。如今，“剧情还是原来的剧情，只是故事的主角不再是自己，他也是感慨万千”。对此，街道工作人员是如此解释的：

相对于作为纯粹民间人士的L 以自身专业能力为合作基础，并与街道之间建立的“专业信任关系”而言，“体制内”社会组织则是以组织负责人官方背景为合作基础，其与街道之间存在着以体制身份为纽带的“特殊信任关系”。本质而言，这两种信任关系的差异实质上是传统国家与社会关系在政府购买服务领域的延伸。也因此，虽然共同归属街道管理，但由于彼此所附着的“体制内”和“体制外”身份的差异，纯粹民间组织与具有国家背景的社会组织相比，获得街道扶持的可能性更低。

2.属地间的“内部保护”机制

由于在与官方背景社会组织的竞争中处于明显劣势，从街道内部获取资源的空间被严重挤压，Z组织不得不转变生存策略，开始向“属地外”寻求发展的机会和空间。

“不是说我们项目做得不好，我们的项目考评每次分数都是不低的。T街道这两年几乎不给我项目做，现在发展得好的组织都是街道在支持的，所以我必须要自己去找（项目）让组织生存有出口。”（访谈资料：Z组织负责人L）

2016年，Z组织在其所属的T街道和区级的公益创投中均以失败告终，不得已临时参加了邻区组织的公益创投，但这次向“属地外”拓展的尝试并未成功。一位多次参与政府购买服务的项目评审专家告诉笔者：“在评审前我们都会开会，主办方会要求有多少百分比是‘自己’的组织或者就是直接说哪些项目或哪个组织是定下的，在打分时要注意。”对于允许跨区域购买的公益创投而言，这里的“自己的组织”显然指挂靠在该行政区域内的社会组织，它们是该行政区域内自身培育的或在该行政区域内备案的社会组织，相对于外部组织来说，积极扶持“自己的组织”似乎也是属地政府的理性选择。于是，主办方往往凭借自身的影响力，在竞争性的公益创投过程中，以一些不透明的方式保证在选择社会组织合作时的自由裁量权。

经过2016年一整年的“项目空窗期”之后，Z组织的生存压力陡增。为了更好地获取各方项目支持，Z组织在申报项目时开始格外考虑项目主办方的诉求，而并非此前以自身的专业能力和服务重点为主，其间，组织的价值理念正在悄然改变。例如，当了解到B市检察院系统可能要开展一项问题青少年服务项目时，尽管Z组织此前从未有过服务于问题青少年领域的专业经验，但为了缓解组织生存压力，L还是想尽一切办法并动用自己的私人关系主动寻求与检察院合作。虽然最终双方达成了合作意向，Z组织获得了项目支持，但市检查院某位领导的话还是深深刺痛了L：“你一个街道级的社会组织，应该去找你们街道的，（或者）你们区里的，而不是反过来找我市级的。”（访谈资料：Z组织负责人L）2018年，Z组织在政府项目资源的获取上依然不顺利，半年之内连续三次市区级公益创投申请失败。为了能够支撑组织生存，L开始寻求政府以外的资源，参与了“99腾讯公益日”的网络募捐活动，并与一家基金会签订了项目合作计划。这是Z组织试图摆脱当前发展困境，构建资源获取“多边依赖关系”新尝试。

在寻求与属地外政府部门合作的过程中，面对属地外的“块”上政府和“条”上政府时，社会组织通常会遭遇不尽相同的“合作难题”。“块”上政府的组织制度的核心是属地管理、分级负责；“条”上政府的组织制度反映了政府功能的分化，体现的是自上而下的权威关系和动员机制（任勇，2017）。“块”具有培育社会组织的职能，除民政部门外，多数“条”并没有培育社会组织的职能，在“条”认知结构中，相对于主管单位、注册地等问题，其更注重社会组织的服务能力（黄晓春、嵇欣，2014），条块之间形成的不同运行逻辑在社会组织与政府的合作关系中产生了不尽相同的影响。

第一，当社会组织寻求与属地外“块”上政府合作时，更有可能遭遇合作发起的失败。当前，国家已经对基层政府的公共服务能力和社会治理能力提出更高要求，将公共服务绩效和社会组织培育效果作为重要考核指标激励基层政府之间开展横向竞争（黄晓春、周黎安，2017）。在国家治理改革创新的实践中，“块”上政府承担着一定的孵化和培育社会组织的职能，加之上级政府的考核机制，“块”与“块”之间就形成了排他性的“锦标赛”格局，一定程度上决定了“块”上政府更倾向于选择自己培育的属地内社会组织承接服务。当然，作为“块”的多层级政府部门由于面临的外部影响和考核压力不同，相应层级的政府部门可能沿着不同的路径调整购买机制，进而激发政府与社会组织关系的改变。

(1) PMSM采用逆变器供电时,电流和径向气隙磁密波形都出现许多毛刺,在开关频率附近存在幅值较大的电流谐波,增加了高频段结构共振的可能性。

具体到“区街”政府，由于居于“层层发包”行政体系的末端，是政府购买服务的基层实施者，同时也是行政压力传导的最基层。同时，县区级政府部门通常作为社区社会组织的登记管理机关，而街道一般是社区社会组织的业务主管单位。这无疑为街区的自由裁量权提供了充分的合法性保证。为了完成上级政府的考核指标，区街政府会充分利用行政自由裁量权，在与社会组织的关系处理中实施结果导向的控制机制。具体而言，虽然跨区域购买公共服务可能是上级政府鼓励竞争性购买模式的重要方式，但当属地外社会组织发起合作意向时，区街政府会出于保护属地内部社会组织利益以及增强横向竞争能力的动机考虑，进而不选择与属地外社会组织合作。

第二，当社会组织寻求与属地外“条”上政府部门合作时，可能遭遇合作过程的“隐性壁垒”。“条”上政府往往掌握着大量的专项资金，例如民政部门的中央财政支持社会组织参与社会服务项目专项资金以及福利彩票专项资金等。为保证专项资金使用效率，“条”上政府在行政发包时对于社会组织属地性质的考虑相对模糊，而是更加注重对组织专业能力和服务水平的考量。当然，由于“条”上政府也具有层级性，统一层级的“条”之间也会形成一定的横向竞争关系，但这种竞争关系的激烈程度往往低于“块”上政府的同级竞争，因此，“条”上政府的行政发包方式虽然也具有较强的体制内化特征，但相比较于“块”上政府，其发包过程的专业化程度和公开透明性还是更显著一些。

不过，“条”上政府的发包过程也会出现较大概率的“走形式”的风险。这样一来，在社会组织寻求与属地外“条”上政府的合作时，就会面临“隐性壁垒”的阻隔。Z组织近两年参加邻区民政局组织的公益创投，虽然符合其公开的申报条件，但连续几年尝试都未能获得对方的项目支持。主办方可能凭借自身的影响力，在公开形式的竞争中，以不透明的方式保证在选择社会组织合作时的自由裁量权，其间的内部保护机制所发挥的影响不言而喻。另外，即使合作达成，“条”上政府部门及相关机构也可能会根据自身部门利益考量，随时调整合作细节。例如，Z组织与省广播电台建立了合作关系，对方利用自身优势对Z组织及其服务项目进行推广宣传，但在推介过程中，省广播电台将Z组织名称中的“某某区”的区级标注抹去，认为这样更加符合省广播电台作为省级传媒的地位。与此同时，在寻求与属地“条”上政府部门合作时，社会组织还需要花费更多精力来证明其专业能力和服务水平，一定程度上无疑增加了其获取属地外资源的时间成本。

四、属地分割与社会组织的发展困境

基于Z组织发展历程的分析可以发现，社会组织的生存与发展不仅离不开宏观政策体系的支持，需要顶层设计创造良好的制度结构环境，同时，其发展也无法脱离地方实践场域的微观运作过程，需要地方政府营造适宜的组织生存空间。案例表明，基于“属地主义”运作逻辑的政府行政治理体制形塑了社会组织发展的两种制约机制，其一，特殊信任机制从深度上限制了社会组织向“属地内”纵深寻求发展的行动空间；其二，内部保护机制则从广度上限制了社会组织向“属地外”横向寻求发展的行动空间。短期而言，这些限制性机制影响的是社会组织的资源供给与获取，使社会组织陷入资源不足的发展困境；长远来看，属地主义的治理模式会带来社会组织在自主性和价值性层面的深层后果。

第一，组织自主性层面，由于高度依赖属地资源，与属地政府形成“非对称性依附关系”，社会组织自主性受到强烈冲击。我国大多数草根社会组织都是为了满足城乡社区居民生活需求，在基层社区内活动的社会服务机构。社会服务机构是以公益为目的，按照其章程提供社会服务的“非营利法人”，其资金来源主要是捐赠和资助，其中，政府购买是资金来源的主体。政府采购是各国扶持社会组织发展的通行做法，国外社会组织资金来源于政府渠道的一般可达到60%至70%。目前，我国政府购买以较快的速度增长，为社会组织发展提供了重要资金来源。但是，由于缺乏统一的公共服务外包市场，以及属地主义治理逻辑的作用，政府部门通常倾向于发包给属地内的社会组织，另外，即便共同隶属“属地内”管辖，属地政府在对待不同类型的社会组织时又有亲疏远近之分，相较于由纯民间人士领办的“体制外”社会组织，具有官方或半官方背景的“体制内”社会组织更易获得属地政府的持续性支持。

在政府购买服务的大背景下，政府通过提供基础性资源将社会组织“吸纳”为合作伙伴，双方在长期互动中容易形成一种政府主导的不对等合作关系。从而容易出现的情形是，一旦政府认为不再需要或是有更“合适”的合作伙伴出现，那么原来作为合作伙伴的社会组织就会被动地与属地政府疏离关系，其发展就会因缺乏资源而迅速陷入困境。一方面，对于缺乏属地资源和政策支持的社会组织而言，其在辖区内开展活动的自由虽然没有被“剥夺”，依然属于辖区内社会组织，但实际上已经被属地政府拒绝在承接公共服务的名单之外，而由于受到属地间“内部保护”机制的影响，又不能顺利地向属地外拓展生存空间，此时，这类社会组织要么被迫淘汰或转向基金会等非政府资源，要么想法设法寻找新的“挂靠单位”并向其靠拢，这样一来，其组织自主性必然受到强烈影响。另一方面，那些更能获得属地政府长期支持的社会组织，由于可能具有官方或半官方背景，其组织运作相对于政府的独立性不强，组织自主性本身也相对较弱。

第二，社会价值性层面，属地依附关系可能造成社会组织为了呼应属地政府的偏好而强化组织运作中工具主义的事本逻辑，从而牺牲对长远社会价值追求的初衷。基于属地负责的行政治理架构，地方政府和基层政府具有相似的行政考核压力，执行政策时的路径选择也都大体相同，这就导致每个辖区培育的社会组织的类型和功能都十分类似。地方政府之间横向竞争格局一方面限制了辖区内社会组织向属地外扩展的可能性，同时，属地政府会依据自身治理逻辑和自身职能需求对社会组织提出各种要求，社会组织不仅要提供公共服务，甚至还要完成政府安排和布置的各种“搭车任务”。社会组织的这种生存和发展空间呈现出高度不确定性和不稳定性特征，会面临国家行政体系对社会主体的再造（方劲，2018）。在这种社会组织的治理逻辑下，既无法体现社会组织的主体性和能动性，也无法真正满足服务对象的内在需求和现实诉求，社会组织的自主性生产长期停留于技术层面，无法追求更长远的社会价值。

面对属地主义的治理逻辑时，社会组织会试图寻求通过与属地内外的更多政府部门合作的机会，以期拓展生存空间，减轻生存压力。有时这种策略会产生效果，但相比于属地政府，社会组织此时往往要花费更多的社会关系和时间成本才能获取新的资源。另外，“条块分割”的行政体系部门属性跨度比较大，对社会组织提供服务的要求并不相同，有的要求项目服务要有深度，以服务对象解决困难为完成目标，有的则需要项目服务在广度上铺开，扩大项目的影响力。为了组织的生存考虑，原本可能为了追求社会价值而成立的社会组织，会为了能够获得各类型政府部门的资源，进而主动贴合或被动迎合政府的偏好，容易造成社会组织对组织自身的定位和角色模糊不清。当社会组织对组织自身的角色和未来的发展缺乏清晰明确的规划时，在发展过程中或许会因为暂时的利益满足或资源获取而缓解生存压力，但也会在不断的“找项目”“求资源”的疲于应付过程中逐渐丧失对组织长远目标的寻求和实现社会价值的初衷。

五、讨论：走出社会组织发展的属地壁垒

中国社会组织的发展与国家宏观制度环境和政府行政治理体系密切相关。一方面，国家宏观制度环境为社会组织发展提供了政策动力。十八届三中全会以来，创新社会治理体制、激发社会组织活力等政策目标逐渐成为各界共识，传统的建立在门槛管理和双重管理体系基础上的社会组织制度环境发生了重大转变，社会组织发展步入“快车道”。以此为据，研究者倾向认为中国已经开始形成突破社会组织发展瓶颈的新型政策框架。但另一方面，这种新型政策框架的落实很大程度上取决于政府行政治理体系为社会组织发展铺陈的实践土壤。当前许多社会组织本身就是政府行政治理体系改革的伴生物，同时，社会转型加速期的实际需求亦激发了各级政府主动培育民间社会组织的实践动力。但值得注意的是，政府具有主动培育社会组织快速发展的动力，同时也可能存在造成社会组织发展陷入困境的阻力，其中，在高度依赖政府购买服务的制度环境下，基于“地方属地主义”运作逻辑的政府行政治理体制对社会组织发展的现实影响应当引起足够的重视。

社会组织在生存空间拓展过程中所遭遇的“属地化”困境，实质上是“一种转型中的国家与社会关系（管兵，2016）”在社会组织培育和政府购买服务领域的反映。其一，转型期社会治理和社会建设的大力推进为社会组织的发展提供了合法性的制度空间，同时也激励了地方政府在培育社会组织方面有所作为。不可否认，当前社会组织的快速增长及其在社会公共服务领域所发挥的实际功能，已经表明社会组织正逐渐成为国家治理体系中不可或缺的基础性力量，这种力量的成长无疑注入了消解传统国家与社会关系模式的原初动力。其二，也必须承认，在政府购买社会组织服务的地方实践中，地方政府基于“地方属地主义”的逻辑，与社会组织合作时表现出强烈的属地特征，各行政区域内政府与社会组织的合作呈现出相对独立性和排外性的格局。这显然又为社会组织的生存空间拓展制造了难以跨越的行政障碍，致使社会组织异常依赖属地政府，进而强化了传统的国家与社会关系。

学术界基于“国家与社会”理论框架剖析中国的政府与社会组织关系，通常都将各层级政府整体性地视为“国家”，并假设“国家”在推动社会组织发展的操作层面具有逻辑一致的策略和路径。遵循此种假设，学者们大多认为应该注重宏观制度改革，通过优化制度环境进而促进社会组织的整体性成长。本研究表明，在与社会组织的关系处理中，不同层级政府的治理逻辑和政策执行机制并不完全一致（Kooiman，2003：116），其中，“地方属地主义”是一个重要的调节变量。为此，在考察社会组织发展时，应该基于政府内部的多层级政策执行机制以及行政发包制（周黎安，2014）的地方运作实践来重新思考社会组织的制度环境，而不是单纯从宏观制度变革的层面进行“不加区分”的整体性思考。具体而言，一方面，要看到当前国家治理转型所推动的宏观制度环境变革给社会组织成长带来的合法性空间改善的积极影响；另一方面，也要注意政府行政治理体系内部的工具主义政策执行逻辑对社会组织发展造成的实践性操作困境的负面效应。在国家宏观制度环境日趋利好的大背景下，推动多层级政府治理转型的协同化进程，优化社会组织运行的“属地藩篱”等地方治理情境，应该成为地方政府治理变革的基本方向。