发展型社会政策视阈的城市贫困治理研究——基于江西城镇脱贫解困的实证分析

邹 鹰 程 勇 沈 晨

邹 鹰，社会学博士，乐山师范学院教授（乐山 614000）；程 勇，乐山师范学院教授（乐山614000）；沈晨，中国地质大学（武汉）艺术与传媒学院教师（武汉 430074）。

一、研究背景与问题

中国城市反贫困取得了巨大成就。城市贫困从1981年的27.91%下降到2013年1.79%（陈岱云，陈希，2019）。然而，中国城市贫困是伴随着工业化而发展。工业化为农村剩余劳动力的转移安置、社会财富的积聚，提供生产性空间及工业主义所追求的效率优先的偏好，使得发展成果出现普惠性、共享性不充分（邱耕田，2018）。因此，在新的历史条件下，城市贫困有着新的表现，最为明显的是收入因素超过50%（于涛，2019），即，贫困群体大部分面临经济收入困扰。与贫困相伴的是老龄化、文化程度低、无工作、离婚（丧偶）、缺乏技能、患病等（陈岱云，陈希，2016）。

中国城市贫困原因除个人与家庭自身能力与禀赋之外，更多缘于社会发展结构因素的驱动，其中现代性扮演着非常重要角色。在计划经济时期，中国城市的稳定社会结构，在户籍制度的“保护”下，严格地独立于农村社会。“城里人”与“乡下人”成为一种历史性“标签”。随着社会主义市场经济以一种理性力量解构城市单位制的温存与浪漫，正如英国学者保罗·霍普（2010：14-19）所言，工业文明累积的物质财富，慢慢地消解着共同体的凝聚力和有机团结，而引发“后福特主义”为代表的社会张力，在技术形态、工作场所以及现代经济组织结构的触动下，把社会群体划分成“核心群体”和“边缘群体”。中国城市贫困正是按照这样的逻辑演绎，其中“边缘群体”成为社会急剧变迁的“贫困者”。

由于目前中国城镇人口户籍与城市人口户籍性质相同，因此，本文将视城市与城镇为同一概念。截止2017年，江西省城市贫困群众49.24万户、88.61万人①数据来自于江西省社会救助局统计数据，截止时间为2017年12月底。。主要分布在3类人群：特困人员（即“三无对象”）、低保对象、支出型贫困低收入人群。3类人群中，特困人员的贫困程度最深，低保对象次之。

在城市生活空间，人们不能像在农村那样可自由地从土地那里直接获取生活资料（食品）和直接生产产品而交换，需要在生产关系的链条上寻找获得生活物质的机会。对城市贫困的归因，多从个体视角与结构视角。个体视角将贫困视作个人责任，结构视角将贫困归因于其所处的社会制度（王锴，2018）。但也有综合的视角，即同时承认个体与制度的双重原因（李强，2005）。

从江西省城市贫困发生原因来看，大致5个方面：家庭成员患重大疾病和特殊慢性病、需支付大额医药费用或主要劳力因病失去劳动能力者占42.09%；主劳力为残障、家庭没有经济来源或收入不稳定、抵御风险能力较弱者占25.87%；家庭成员遭遇意外事故或子女教育导致重大刚性支出，背上沉重债务占者11.24%；文化素质低、缺乏专业技术和谋生能力、难以找到工作者占6.78%；下岗失业再就业难，个人技能单一，只能靠打零工赚取家用者占14.02%。事实上，大部分贫困是因病、因残、因重大支出等多种因素重叠交织的结果，实际困难更加复杂。分析江西城市贫困发生的机理，其特点如下（见图1）：

图1 城市贫困生产的社会机理（作者自制）

贫困发生的内驱力既有个人在意志层面的对脱贫机遇的主动放弃，也有环境动力中的文化偏见、政策歧视、社会排斥，还有先赋条件中的代际传播，等等。但是，城市贫困作为一种客观的社会现象，引起的关注度不是很高。正如梅里志等（2006：161）所指出“应对城市贫困的政策却常常缺乏连贯性”。

为有效应对城市贫困，江西省从2018年起，决定到2020年的3年内，围绕实现城市贫困群众“两不愁三保障”目标，打赢脱贫攻坚战。考察江西城市贫困治理的政治价值，其核心是促进人的发展，这种取向符合发展型社会政策理论。

发展型社会政策理论形成于20世纪90年代，并产生重大影响（左停，2016），其立足点是应对贫困与社会排斥的长期性问题，为解决持续性生计而进行社会投资（梅里志等，2006：135-139）。主张通过“发展”来减少贫穷，提高人们的收入，改善人们的教育水平、住房条件和健康状况，消除社会排斥，实现社会平等，提升国家的竞争力（卜长莉，2019）。发展型社会政策的深层理论改变了人们对传统社会政策功能认识：社会政策不仅仅是个承载器，还是个加速器，特别是在可持续发展上；社会政策不仅可以为经济发展提供一个稳定的社会环境，它也具有经济效益，与经济发展存在一种互补的关系。社会政策是可以促进生产力发展的。发展的结果不是谁分享谁的成果问题，而是一个目标下的共同富裕（张秀兰，2004）。

在讨论城市贫困问题时，梅里志等（2006：168-188）指出，城市人群的生计维持系统、与工作位置的联系、以及获得服务的便利性所表现出来的脆弱性，城市贫困者生活在一个近乎完全货币化的经济之中，往往存在住房、生计、基本服务、社会网络、政策支持的贫困。

这种观点与江西城市反贫困的现实探索在学理上不谋而合。由此，本文立足于具体实践，采取了质性与量化研究相结合，而侧重质性的方法，在查阅省级政策文本的基础上，深入南昌、吉安等地的机关、企业、社区、社会组织、城镇贫困户家中做访谈和观察。并将江西省城市贫困群众脱贫解困的探索，置于中国政府精准扶贫的大背景下进行思考与分析，试图探讨发展型社会政策视阈的城市贫困治理何以可能。

二、理论转向：城市贫困治理的发展性

中国解决城市贫困问题，在不同时期所采取的措施不。计划经济时期，由于城市居民基本上是单位人，贫困主要依靠单位制解决。实行社会主义市场经济，由于市场机制作用，单位制下紧密联结的生活共同体被打破，个体不断地被元子化。然而，城市贫困问题的解决方法仍然为物质性救助，即对低于国家规定的贫困线的个人或者家庭实行经济补偿（钟仁耀，2005）。最为明显的以“民政资格”为基础，叠加各种救助性福利。近年来，国家提出建构适度普惠型社会福利制度，在民政对象基础上，向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变（何鹏，2007）。王思斌（2009）指出，适度普惠型社会福利在于满足基本生活的最主要方面，如失业保险、贫困救助、医疗保险、住房保障及老人、残障服务等，不在于满足他们的高级需要，江西省所推动的城市居民贫困救助就在这个理论框架之内。

（一）发展目标经济性转向

一般地，社会救助不涉及经济属性，仅为经济发展的功能性补充，即，社会救助带动的只是作为消费层面的损耗。甚至有的学者片面认为，贫困群体得到过渡救助后，势必产生福利依赖思想，从而阻碍国家的发展。这个理论没有对国家制度发展做出反思，仅将贫困者视为一种“绊脚石”（刘章才，2001）。江西省城市贫困群众脱贫解困工作对传统社会救助理念做出了修正，即将人的发展的社会性与经济性统一起来，强调发展可持续生计能力，体现了贫困治理目标的经济性转向。

图2 发展型社会政策功能体系P（C+M+S）（作者自制）

发展型社会政策强调将社会政策目标和经济政策目标直接联系起来，认为社会政策并不是经济发展的附属物，而是统一体（张秀兰，2004）。如图2所示，社会政策是通过社会政策—国家（PC）、社会政策—市场（PM）、社会政策—社会（PS）所构建的政策效能发挥着正向影响，这就是发展型社会政策的经济取向。

1.社会政策在国家场域的经济性转向。长期以来，人们所坚信的社会政策消耗财富的观点，一直干扰着国家对社会政策的投入兴趣，以发展为中心的社会政策则强调自身与经济政策同为国家发展的贡献力量。

在PC轴上，通过社会政策的社会投资，可以增强国家信仰、塑造合格公民、提升幸福预期，从而增强公民对国家的信心与认同，夯实国家治理基础，降低治理风险。其一，发展型社会政策基于贫困群体的道德建设、信用建设的松懈，提供物质的、服务的、文化的政策产品，让贫困群体感受到国家在场对个人生活的真实意义。其二，发展型社会政策培养与国家价值导向相一致的公民，不断将崇尚真善美的价值观、世界观、人生观，在贫困群众与国家具体的情感互动中，得到体现和内化。国家也在这种互动中发现基层的呼声与需求，了解底层贫困群众的所思所想，从而发现国家治理的“最大公约数”。这种家—国的情感互构，与一般性的人身依附所不同的是，贫困群体是在法治框架下，通过权利与义务演绎的价值尊重，所以，对于塑造健康的公民心理，具有重要意义。其三，发展型社会政策将贫困群体的问题以一种社会福利的形式定位在国家治理职能之中，并不断地制度化、法制化，让个体从容地应对社会变革带来的风险与挑战，实现正向的信心激励。

2.社会政策在市场的经济性转向。传统社会政策受制于经济发展，仅发挥着补缺作用，其过程显得“滞后”或者“事后”。发展型社会政策则通过政策行动为经济发展创造更好的条件（关信平，2009）。PM轴显示，发展型社会政策优化了经济关系。第一，增强弱势人群的适应能力，给他们获得人生重新选择的机会。而对于市场来说，降低了人力成本，产品价格也将降低，社会总体消费水平势必提升。第二，为受到现代产业转型升级所造成冲击而下岗失业的职业群体及其家庭的生活托底，让其渡过暂时困难，恢复信心。第三，在个人与企业组织之间架设良性的经济关系之桥，调整工资、福利关系，和谐人力资源关系。增强个人与经济组织之间对话机制，减少双方矛盾冲突，降低市场人为风险。第四，为贫困人群、失业人群，培训适应市场需要的职业技能，为他们脱贫解困、职业转轨提供有力帮助。

3.社会政策在社会场域的经济性转向。发展型社会政策既强调整体性及全面性的实践策略，也强调特殊性及针对性的社会干预，实现整体性进步和积极差别性对待的统一（关信平，2009），PS轴对社会投资效益所反映的是增进有机团结，激发社会活力。其一，疗治社会伤痛。为陷入困境的灾民、儿童、妇女、老人、残障人士、城市生活无着的流浪者提供及时的物质的、精神的帮助，维护最基本的社会公平。其二，预防社会问题。发展型社会政策非常注重将解决社会问题的前置性，即，社会问题的发生解决在萌芽状态，不让个人与家庭、社区的问题形成社会危害。同时，不断引导萌芽的社会问题向“积极面”转化，析稀“负能量”，积聚“正能量”。其三，复元社会功能。社会功能是区别于人的物理功能的一种生活能力与方式，以人际关系、社会关系的强弱来判断社会功能的状态。发展型社会政策认为，当一个人、一个家庭、一个社区的社会功能处于弱状态时，需要进行个性化的干预，让社会功能复元到正常的良性的平衡状态。综上，对于PC、PM、PS来说，基轴越长，社会政策经济性的功能越强大，其历时的、共时的作用也不断影响经济社会的创新与进步。然而，三条基轴的延伸与拓展只有同步推进，其功能才能系统地呈现，即三条基轴处于一个平衡增长状态，说明社会政策的经济性效能对社会、经济、国家的发展贡献越大。如果三条基轴某一失衡，发展型社会政策系统性功能就会受到影响。

（二）治理方式多元性转向

合作治理，是社会治理现代化的基本特性。法国学者让—皮埃尔·戈丹指出，政府作为国家的代表，与社会富于活力的合作，赋予多层次制度的同时，又发展了新的形式（让—皮埃尔·戈丹，2010：36）。在江西城市贫困治理过程中，不断推动多元化合作治理，成为工作创新一个方向。

图3 城市贫困合作治理的多元性（作者自制）

城市贫困治理主体多元化，即建立政府与社会组织、市场组织的协作机制（冀慧珍，2014），符合我国当前社会政策改革的基本方向。在20世纪80年代，民政部门提出了社会福利社会化的改革方向，革除传统社会福利由国家和集体包办、严格身份制、板块分割等种种弊端，扩展了社会福利对象和社会福利资金筹措渠道（徐卫周，2014），开启了福利治理多元化的先河。党的十八以来，中国进入社会治理的新时代，从江西当前贫困治理趋势看，它是沿着一个治理资源共享——治理领域互拓——治理力量整合的进路。

1.治理资源共享。资源是贫困治理的基础。发展型社会政策立足于社会资源配置的“帕累托最优”，将分散在政府、市场和社会（个人）的各方资源汇集起来。资源分为物质性资源、信息性资源、观念性资源，而因其形态的异质，资源共享过程中，政府、市场、社会的分工又各异。一是整合物质性资源。物质性资源在现实生活中表现为具体的存在或者等价符号，是可以感知的物质。由于城市扶贫资源大部分掌握在政府手中，因此，主要是政府通过财政预算安排，并制订相应的扶贫政策。财政预算主要根据贫困对象的需求，确定资源总量和分配方式。市场投向扶贫的主要是产品，依国家税收导向而实现，同时，进行对口援建和帮扶。在社会层面，则通过社会组织承接政府购买的社会服务，以及社会组织在基层社会的资源募集，投入于贫困对象。二是整合信息性资源。政府、市场、社会在信息流的互动中，保持着紧密的合作关系。政府通过强大的主流媒体向社会发布贫困治理政策、行动的信息，引导正面宣传；市场与社会根据国家信息传播的有关规定，管控好自媒体和门户网站的信息发布。三是整合观念性资源。观念性资源主要是一种文化性资源，集中体现在本土文化的表达，其内容主要包括社会价值、社会正义、社会诚信、家风美德等，对观念性资源整合，政府、市场、社会则通过方向引领、协同创新来完成。

2.治理领域互拓。政府、市场、社会三者对待贫困的理解，自然有着不同的视角，政府可能将贫困看成是一种政治事件，比如，社会稳定、公平正义，市场可能从社会购买能力的减少来确定为是一种产品事件，而社会更多地从贫困面增长、贫富差距扩大的角度，认为是个体性事件，一般将贫困者视为懒惰的、无资源的弱者。不同的贫困视角，有着不同的贫困定义，为贫困治理领域的拓展与转向，赋予了空间意义。政府通过市场、社会，更全面地理解城市贫困，尤其是城市元子化社会状态下的贫困表现与分布；市场在参与治理过程中更能明晰企业社会责任，做优产品；而社会更能强化公民风险意识，有利于社会的组织化。

由此，政府、市场、社会在治理领域的互拓结果是促进对当前贫困认识转向。一是认识到贫困已从物质性向精神性转向。在新时代，赤贫现象毕竟为少数，多数表现为心理不平衡而诱发物质性诉求，而这种精神性贫困的危害甚于直接的物质性贫困。二是认识到贫困从单向度贫困向叠加式贫困转向，传统的贫困可能只是单项的，只施以金钱或者物质的救助，便可消除矛盾，而当前贫困者身上可能叠加了多种困难。三是元子化诉求向群体性诉求转向。现代信息让更多的贫困者群体化、抱团化，且不断分类化，由此，传统单个人反映诉求，变成了团体聚集反映诉求问题，从而增加了社会政策的难度。

3.治理力量聚集。以促进贫困群体生计发展的城市扶贫行动，不断整合多方力量，改变了传统城市扶贫工作中政府唱“独角戏”局面。一是出台政策，规定治理主体的权利、义务、原则，确保贫困对象的利好、资源有序汇集，充分涌流。二是搭建平台，在政府—市场、政府—社会、市场—社会等之间搭建跨界化的、组织化的治理联盟。三是聚势聚力，强调政治的、文化的、学术的等治理方案的重要意义，促进了各方力量的汇集与成长。

（三）脱贫主体能动性转向

能动性是一种个体在主观意志层面认识到自身的使命与目标，而决心有所改变和行动的觉醒状态。在发展型社会政策过程中，政府的父爱主义思想基本退出，并要求贫困对象认识到，改变贫困主要依靠挖掘自身的潜能，国家与社会的救助只是辅助性的。

图4 贫困群体能动性关系（作者自制）

对于贫困群体，个人（实线）是社会责任的主要载体，但其内心存在正能量与负能量的较量，结果决定了个人对社会责任态度与行为选择方向。国家与社会（虚线）是两种外在于个人的能量，作为环境中的人，受他们的影响非常之大。一般地，个人在右三角形（ABD）状态下，自我奋斗、自我实现的状态最优，且D 极越长，其整合国家、社会的资源就越多，能量越大；个人在左三角形（ABC）状态则反之。因此，做强个人的ABD正能量，减少ABC的负能量，不断催生贫困群体主动脱贫意识，这是新时代城市贫困治理的基本要求。

1.贫困主体的责任意识强化。贫困主体的责任意识对于城市扶贫的质量与脱贫工作，具有重要意义。在传统持贫政策视角下，贫困人群的等、靠、要思想较为严重，认为解决贫困问题应依靠政府，能够得到扶贫资源（资金）是光荣的事。发展型社会政策就是要唤醒贫困群体的责任意识，让他们认识到，脱贫致富，是新时代对每一个人的基本要求，因此，主动地脱去贫困帽子应首先从精神层面改变贫困救助对政府的依赖。从而树立起对自我生活、自我命运主动担当作为的责任意识，并在具体脱贫实践中强化这种责任。

2.贫困主体的自助行动强化。脱贫主体能动性发掘，关键是脱贫意识觉醒后的具体落实。贫困群体自助行动的强化体现在，自我寻找脱贫致富的出路，即，根据自身优势，结合政府、市场、社会的扶助内容与形式，安排脱贫计划，组织脱贫致富项目。在这个过程中，政府部门、社会组织充分供给扶贫信息，帮助贫困群体运用好相关利好政策。社会组织还疏导贫困群体因挫折而造成的心理焦虑，以不断做实生计计划，推动脱贫致目标的实现。

3.贫困主体的自我效能强化。在实施发展型社会政策过程中，自我效能强化就是贫困群体自信心不断积累的过程。对于大多数贫困群体来说，这是从一种弱能社会环境中走出来，重新建构自我生存的一种话语体系。这个过程中，贫困群体相信自己有能力改变自己，有办法改变自己。这种信心强化，比任何资源输入更为重要。政府部门和社会组织则帮助贫困群体量力而行，先易后难选择脱贫项目，减少盲目性，增强科学性，降低投资风险。

三、实践逻辑：城市贫困治理的社会投资

现阶段，城市贫困治理的实践以政府为主导，这是社会主义中国政治制度所决定的。江西作为率先推进城市贫困治理的省份，吸收了农村脱贫解困的基本经验，建构1＋N 城市贫困治理行动框架。在这个框架中，以下五边形行动逻辑PHVEO体现了发展型社会政策的政治图景。

图5 城市贫困治理的逻辑框架（作者自制）

发展型社会政策视阈中的城市贫困治理将社会投资做为重要的活动，旨在促进生产更多更均衡的社会福利产品，帮助弱势群体永久性地摆脱在生活、就业和参与等制度性障碍，以提高生活质量（熊跃根，2009：166）。即围绕人的发展这个中心，不断让个体或者家庭获得谋生和改善长远生活状况的的资产、能力和有收入的活动，以促进其适应国家发展和社会进步。

（一）财产资本投资

江西省在20世纪80年代在社会救助领域做过集体的财产性资本社会投资的探索，其形式是“互助储金会”。互助储金会的资本积累采取国家资金拨一部分、集体提留支持一部分、群众集资一部分的办法。群众资金是主体。其宗旨是“有灾救灾，无灾扶贫”。让群众直接受益，被称为“减贫银行”。本质上，互助储金会是中国特色的“资产建设”，与西方资本建设理论不同的是，它是依靠集体的力量，在资本借贷中，使“钱生钱”，体现了国家、集体、个体的社会救助责任，也体现了贫困者在资产建设中的自我担当。新时代江西省的城市贫困群体的资产建设比以前有着更宽厚的基础，形式也更为多样。

财产资本（property capital）包括个人的动产和不动产，实际上是指贫困群体财产性的用于生活的消费资料。投资财产性资本，这是策应某些不救不活和支出型贫困者克服生活短缺的一项措施。传统社会政策一直关注这个领域，如，从20世纪50年代民政部门实行的城市临时救济、定期定量救济，以至到90年代实施的城市最低生活保障制度。救济资源一般以国家、集体提供为主，民间也有时“亲帮亲，邻帮邻”，形式以物质性救助为主，如，货币（救济金）、物质（衣服、棉被、粮食等），这种救助对象属于选择性的。但在生产力相对落后时期，为帮助贫困人群渡过难关发挥了重要作用。当前城市贫困群体的财产性救助力度不断加大，对低保对象、因难（重度）残疾人、特困人员、失能、半失能人员、散居孤儿做出了刚性的制度安排。如，低保对象每年按照10%左右的增幅提高，2018年达到580元/月；人均补差标准按照毎年9%左右的增幅提高，2018年达到380元/月。失能、半失能人员每月的照料护理经费不低于当地最低工资标准的80%和20%。①江西省民政厅《江西省城镇贫困群众脱贫解困工作文件汇编（未出版）》，2019年4月编印。另一方面，应城市贫困对象“住有所居”的要求，江西推动了不动产资本建设，主要是棚户区改造工程。江西省2019年度开工目标任务为27.79万套，其中：城市棚户区248525套，国有工矿棚户区1166套，国有垦区危房28207套②江西省民政厅《江西省城镇贫困群众脱贫解困工作文件汇编（未出版）》，2019年4月编印。。同时，还扶持贫困群体利用自身的住宅条件（固定设施）发展光伏能源发电，通过不动产的科学利用，增加财产性收益。通过降低（减少）公租房租金，减轻城市贫困对象的生活负担，提高贫困群体手中财产的含金量。

（二）健康资本投资

发展型社会政策视健康资本（health capital）为人类发展的物质基础，没有健康，便没有一切。投资健康资本，为更多的贫困者实现公平竞争的机会，造就更有活力的社会有机体。但是，疾病对城市化的压力是不言而喻的（梅里志等，2006：249）。据统计，江西人均预期寿命为74.6岁，相比全国而言较低。健康资本投资是城市贫困群众脱贫解困的重要内容，主要是通过预防、治疗、社会保险等措施实现。

1.预防性投资。预防疾病发生，是江西省推动城市贫困群体脱贫解困的一项惠民举措。最为突出的是对城市贫困妇女“两癌”免费筛查，其目标人群具有江西省城镇户籍、3年内未参加过“两癌”免费检查的符合3种困难群众类型的35-64岁常住女性人口。城镇贫困妇女“两癌”免费检查每3年为一检查周期，每年至少检查目标人群的1/3。2018年，省级专项彩票公益金支持妇联系统城镇贫困妇女“两癌”救助项目资金100万元③江西省民政厅《江西省城镇贫困群众脱贫解困工作文件汇编（未出版）》，2019年4月编印。。这项工作由妇联牵头组织实施、协调沟通和日常督导检查，卫生部门提供专家技术支持，由地方财政部门足额安排检查经费。同时，经评估认定适宜日间照料的无传染性疾病的智力、精神、重度肢体和视力且在就业年龄段内（16-59周岁）的残疾人提供日间照看、生活照料、心理疏导、康复训练、职业培训，并有效结合辅助性就业项目或为符合条件的残疾人提供居家上门服务。

2.治疗性投资。减轻健康贫困最为直接的办法就是对疾病进行治疗。江西省将地中海贫血、血吸虫病、结核病、癫痫、儿童生长激素缺乏症等常见地方病纳入门诊特殊慢性病种类。对贫困人员中患有食道癌、胃癌、直肠癌、结肠癌、肺癌、耐多药肺结核、慢性粒细胞白血病、急性心肌梗塞、脑梗死、血友病、Ⅰ型糖尿病、甲亢、儿童苯丙酮尿症、尿道下裂及地中海贫血等15种重大疾病的，实行按病种定额救治，在二级和三级定点医疗机构住院治疗，其费用由城乡居民医保（含大病保险）分别按照80%和70%的比例报销。对工伤尘肺病患者，按规定将疗效可靠的尘肺病治疗药物列入工伤保险药品目录，将符合医疗诊疗规范的尘肺病治疗技术和手段纳入工伤保险基金支付范围。

3.社会保险政策。社会发展的目标就是建立可持续的包容性社会。江西省重视在制度层面对贫困对象的政策倾斜。（1）减免贫困人员缴纳社会保险费。对年满16周岁（不含在校学生）具有江西省户籍、未参加城镇职工基本养老保险、未脱贫的贫困群体，以及低保对象、特困人员，参加城乡居民基本养老保险的，由县（市、区）政府资助参保。对特困人员、城乡最低生活保障对象、重度残疾的学生和儿童、丧失劳动能力的重度残疾成年人、城镇低收入家庭的未成年人和60周岁以上的老年人、已失业又未纳入城镇职工基本医疗保险的退役士兵纳入社会保险。（2）落实贫困群体住院报销起付线政策。将建档立卡贫困群体城乡居民大病保险报销起付线降低50%。特困人员、最低生活保障对象及建档立卡贫困群体在一级定点医疗机构住院不设起付线。（3）落实贫困群体医疗保险报销比例和封顶线政策。特困人员、最低生活保障对象及建档立卡贫困群体在一级、二级定点医院90%、二级定点医疗机构提高到85%、三级定点医疗机构提高到80%、转外诊提高到70%，三种人群门诊特殊慢性病报销比例提高到一级医疗机构报销90%、二级医疗机构报销80%、三级医疗机构报销60%；将Ⅰ类门诊特殊慢性病年度最高支付限额由1.5 万元提高到10 万元，将Ⅱ类门诊特殊慢性病年度最高支付限额由3000元左右提高到平均5000元。

（三）职业资本投资

职业资本（vocational capital）说到底就是个人谋求就业与发展的一种能力。在计划经济时代，城市贫困群体的就业多为政府给予安排，或者在本单位以岗位照顾的方式就业；对部分贫困者和残障人士，政府则兴办福利企业安排就业。而发展型社会政策突破了“救”的框架，立足于驱动贫困群体的内生动力。

1.充分就业创业。江西省针对有劳动能力的困难职工及其家庭成员，省、市、县三级工会每年投入一定的就业培训专项资金，开展家政服务类等免费就业培训项目，充分发挥职工学校、职工培训基地作用，借助政府部门、社会培训机构力量，提供培训—持证上岗“直通车”式就业服务；深入工业园区获取就业信息，积极联系劳模企业，搭建就业困难人员与用工企业对接平台；对有创业意愿并具备条件的城镇困难职工及其家庭成员，进行创业培训和创业指导，帮助其争取无息贷款和小额贷款贴息。同时，支持残疾人网络+创业，加大盲人按摩培训就业力度，帮助城镇有就业意愿的残疾人实现就业。

2.参加职业保险。职业保险在减轻贫困群众的就业创业风险中，发挥着其他资本投资不可替代的作用。江西实现的路径是，减轻贫困人员缴纳社会保险费负担。全面落实工伤保险参保缴费规定，由用人单位依法缴纳工伤保险费，用人单位招用农民合同制工人应当依法缴纳失业保险费，统一农民合同制工人和城镇职工失业保险政策。依法将包括农民工在内的合同制工人纳入生育保险。这些保险职工个人不缴费。

3.创业担保贷款。职业资本投资不仅依靠个人力量，金融性政策的加入，使这种资本的总量不仅扩容，且更具持续性。江西促进贫困群体就业创业过程中，财政部门支持创业担保贷款。规定符合条件的借款人合伙创业或组织起来共同创业的，执行最高50万元贷款额度、全贴息政策。对合伙人员或组织起来共同创业人员数量较多的，执行最高80万元贷款额度、按符合条件人员人均10万元贴息的政策。1 年内新招用符合创业担保贷款申请条件的人员数量达到企业现有在职职工人数25%（超过100人的企业达到15%）并与其签订1年以上劳动合同的小微企业。个人独资企业可以执行合伙创业的贷款政策，也可按小微企业申请贷款。对具有大专以上学历、初级以上专业技术职称、高级工以上职业资格的个人创业，可申请20万元以内创业担保贷款；可逐步推行互联互保形式进行反担保。对具有博士学位、正高专业技术职称、高级技师职业资格的人员创办的小微企业，申请100万元以内创业担保贷款，原则上免除担保反担保手续；对新招用人员数量达到小微企业贷款申请条件2倍及以上的，学位、职称、职业资格可降低一个等次界定。个人贷款2年全额贴息。

（四）教育资本投资

教育资本（education capital）是社会发展最直接、最有效的投入，教育不仅是知识传承，而且是人的能力主要生成场域。教育资本投资的直接产出是人力资本。江西省贫困治理的教育资本投资实现的目标是精准脱贫，即对贫困家庭子女资助覆盖于整个教育的全过程。

1.困境在读生支助。在普惠性幼儿园就读的建档立卡城市贫困家庭儿童，在原有每生每年按不低于500元标准发放学前教育资助金的基础上，新增1000元，即按每生每年1500元标准发放学前教育资助金。进一步完善“控辍保学”机制，确保城市贫困家庭子女顺利完成义务教育。对贫困家庭义务教育寄宿生进行补助，小学每生每年1000元、初中1250元，特教小学、初中在原有基础上增加200元，普通高中学校2000元。当年考取高校的城市贫困学生一次性发给5000元政府资助金。同时，提供助学贷款，专科生每生每年3000元、本科生5000元、硕士研究生6000元、博士研究生13000元。学生在读期间利息全部由财政补贴①江西省民政厅《江西省城镇贫困群众脱贫解困工作文件汇编（未出版）》，2019年4月编印。。

2.困境生的教育关爱。发挥家庭、学校、政府、社会力量共同参与的“四方联动”留守儿童关爱服务网络作用，为留守儿童的生活、学习、心理和安全教育等提供精准帮助；做好省级留守儿童教育关爱信息化管理平台建设，到2020年要实现全省留守儿童教育关爱的台账管理。同时，为参加高考的残疾考生开辟绿色通道，提供无障碍环境支撑，确保残疾考生顺利参加考试。确保符合条件的城镇贫困残疾大学生和贫困残疾人家庭大学生子女优先获得助学金。

3.贫困毕业生就业帮扶。发挥好高校毕业生就业信息服务平台作用，实行贫困家庭高校毕业生“一对一”动态管理和服务；为贫困家庭高校毕业生推送就业岗位，确保每个家庭高校贫困毕业学生都能获得3个以上就业机会推荐；继续组织开展就业见习、职业技能和创业培训并按规定给予补贴，贫困地区实施高校毕业生基层服务项目时，优先选拔招募本地户籍毕业生，落实各项优惠政策措施，构建起毕业生到贫困地区基层“下得去、留得住、干得好、流得动”长效机制。

（五）机会资本投资

机会资本（opportunity capital）是隐藏在社会关系与经济关系中需要通过人际交流而获得的资源。这种资本既有一定的主观性，也有一定的客观性。主观性是指获得这种资本需要靠个体的主观发现，而其客观性则强调这种资本的隐藏不以个人客观意志为转移，需要观察机遇和等待机遇，才可以获得。江西省城市贫困治理过程中主要是通过出台相关的税收优惠政策，包括针对个人、企业、社会团体或国家机关等的政策。这些机会资本具有较强的普惠性和给定性，即贫困群体获得这种机会的门槛不高，只稍作努力就可实现。

在人力资源社会保障部门公共就业服务机构登记失业半年以上的人员，从事个体经营的，在3 年内按每户每年9600 元为限额依次扣减当年实际应缴的增值税、城市维护建设税、教育费附加、教育附加和个人所得税。在2019年12月31日未享受满3年的，可继续享受至3年期满为止①江西省民政厅《江西省城镇贫困群众脱贫解困工作文件汇编》（未出版），2019年4月编印。。

同时，通过延退机制，对通过就业走出生活困境的贫困对象，继续保持1至2年（其中残障对象实施2至3年）的低保待遇，让其逐渐过渡恢复发展。

四、行动机制：城市贫困治理结构优化

城市贫困治理的整体性策略，是解决结构性贫困的路径之一，也是社会主义制度优越性的体现。城市反贫困的步伐，中国政府一刻都没有停止过，积累了丰富的经验。发展型社会政策通过制度安排，建立一体化的筹资、运行和管理机制，以提升人力资本为中心，不断优化生产力要素（郁建兴，何子英，2010）。

图6 城市贫困治理行动策略（作者自制）

图6体现的是社会福利视角下的发展观将社会与经济政策融合到一个协同发展的具体框架中的思想，通常以犯罪、失业、贫困率和其他社会问题的严重性高低，来衡量社会福利水平的程度（詹姆斯·米奇利，2009：15），其逻辑与机制处于一种开放的状态。作为一项制度性的社会福利治理，发展型社会政策的治理路径一般为法律化的行政管理服务、社会慈善活动、社会工作专业性干预等（詹姆斯·米奇利，2009：18）。

（一）行政性服务机制

行政性服务是指由行政部门在法律制度的框架内提供的公共产品，具有使用上的非竞争性和受益上的非排他性。由于中国社会政策生产分散于多个部门，因此，贫困治理中的行政性服务是通过合作与协作来完成。行政性服务是严格按照职能化的目标，对应相关的共享领域，配置制度化的资源，即围绕一个共同的问题，从各自的职能要求出发，提出解决方案。贫困治理的行政性服务则有着如下实践取向。

其一，制定政策目标。在贫困治理过程中，行政部门始终承担政策制定的责任，即，在谋划公共资源向公民群体均等化的过程中，做最佳“投射手”。此过程众多行政部门本着协同合作的理念，围绕最大限度地为贫困群体谋福祉的目标，在制定社会政策时，着重解决“为谁、谁的什么”等问题。

“为谁”指涉社会政策的目标群体在哪，这是某项社会福利的起点。弄清楚“为谁”关键的是，明白谁缺少和最需要这项福利，由此作为社会政策来说，对“谁”的需求评估至为重要。因为只有弄清楚了“谁在”需求、谁的哪些需求有效或者无效等问题，才能做出清晰而正确的政策判断。这是个科学的过程，其需求量与需求程度的测定依赖着科学的工具，必要时，还要借鉴专家学者的研究成果，以及要求他们参与政策的制订。同时，贫困群体的意见也是政策制订的依据之一。相关行政管理部门所寻求的是贫困群体的“求助公约数”，并与国家的财力、物力和社会公平性（或心理承受力）相结合起来，达到行政决策最优状态。

“谁的什么”指涉在行政层面能解决什么问题。现代性的影响下，中国城市社会发展面临诸多问题，政府不是全能的，不是什么问题都能解决。实际上，社会政策所针对的问题具有较强的选择性，它抓住的是当下最为社会关注的、又容易解决的问题，所谓的“发展性”问题①“社会发展超越了过去主宰社会福利思路的那些残留性和制度性途径。残留性途径建议用有限的公共资源对人口中最为贫穷的群体提供有针对性的帮助，制度性途径则主张国家应该广泛地介入社会福利的方方面面。”。见詹姆斯·米奇利《社会发展：社会福利视角下的发展观》，苗正民译，上海：世纪出版集团，2009年增3月第1版，第1页。。这些问题的核心是影响社会融入的根本问题，如，缺少住房的贫困户的家庭隐私受到了伤害，影响了青年一代对城市的社会融入，进而这种城市贫困文化引发的社会排斥、社会偏见，会降低整个社会的教育水平、住房福利和健康状况，从而给人们的幸福感、获得感、安全感“负加分”。

其二，确保过程公开。社会政策是否能普及到真正的贫困者那里，传递管道是否公正，对于社会政策的阳光操作，发挥着重要作用。这是政策过程最具操作化的一环，因此，以公开促进公正。在这个环节中，首先需要进一步精准识别。近年来，民政部门所实施的居民家计调查（核对）机制，解决了社会伦理层面难以核计的问题，为“精准识别”提供了科学而权威的依据，而部门间的比对机制，为精准识提供了打破部门管理壁垒的一个强有力的抓手。

江西省总工会、江西省民政厅决定建立困难职工家 庭信息共享比对机制，内容涉及职工家庭经济状况，职工本人家庭成员获得最低生活保障和临时救助等社会救助帮扶情况，等②江西省民政厅《江西省城镇贫困群众脱贫解困工作文件汇编》（未出版），2019年4月编印。。

跨越部门的行政合作，符合发展型社会政策的公开、公平、公正价值，利于良性的行政机制的形成。

其三，形成政治权威。形成政治权威的过程，实质上是塑造政府正面形象的完成式。在推动贫困治理中形成的议事、联络员、考核等制度在行政层面发挥了强大政治效应。一是集体议事制度。成立相关党组部门组成的城市贫困治理领导小组，办公室设在民政部门。议事召集人为民政部门主要负责人，每年召开1-2次会议；领导小组成员单位不断完善信息共享机制，做好跨部门信息互联互通；领导小组定期对工作实行调度、通报、考核。二是联络员制度。联络员会议由领导小组办公室组织召开，每季度召开一次；联络员定期向领导小组办公室书面报送本部门工作进展情况，并及时将有关信息报告所在部门领导，按程序进行处理。三是考核制度。考核工作由省城市贫困治理工作领导小组统一领导，领导小组办公室牵头实施，每年考核1次。内容为组织领导、政策措施、责任落实、精准管理、资金保障、监督考核等6个方面。考评结果作为组织部门对各级党政班子及其主要领导综合考核的重要内容之一。

（二）慈善性服务机制

城市贫困治理，需要全社会的参与，慈善作为一种通过组织化、公益化的途径，向穷人提供收入、物品或者服务，主要在私人捐赠、志愿性服务、非营利性机构参与等方面做深度发掘。在实践中，主要是鼓励、引导、支持社会组织、企事业单位和爱心人士为城镇贫困群众开展就业、医疗、子女助学、社保、住房等慈善救助。

其一，企业参与贫困治理。从实践来看，企业的参与深度与广度，是其他组织所不可比拟的。企业根据自身特点，在市场与贫困群体之间架设了宽大的桥梁。

江西中烟工业有限责任公司井冈山卷烟厂通过“党支部+合作社+贫困户”的产业扶贫模式，发挥企业驻村“第一书记”作用，建立了井冈蜜柚、茶油以及光伏发电基地，覆盖挂点扶贫村所有贫困户，帮助贫困群众增强脱贫后劲。（访谈编号2019PKFT08）

企业参与贫困治理的慈善途径，在于激发贫困群体的内生动力，将贫困群体组织起来，依托企业自身资源，并均衡地分配这些资源，尽可能地达成贫困群体自我发展。

其二，社会组织参与贫困治理。树立公益精神、培育公益品德，是现代公益之所以能够贡献社会的根本所在，而各类社会组织通过常态化、长效化、社会化的项目，对接城市贫困群体的救助需求，有针对性地进行帮扶，促进了贫困群体的社会资本的增加。

南昌市青少年发展基金会，通过资助服务、项目支持、社会倡导，积极关注城市贫困群体的利益，服务于贫困青少年身心成长与成才，通过公益平台“青之助”“青之创”“青之翼”等，筹集善款超3000万元，实施助学、助困、助残、助孤、助医等公益项目，救助和帮扶超过50000人次。（访谈编号2019PKFT12）

社会组织依托自身的公益职和影响力，开展了各具特色的帮扶活动，在社会与贫困群体之间，积极搭建了救助项目与相对接的信息平台，促进发展型社会政策的不断完善。

（三）专业性服务机制

专业性服务指的是职业性干预项目，在现代社会，专业服务介入社会生活，其基本路径一般是：将专业知识组织起来，然后通过政府购买社会服务形式，结合社会需求，在政府能力不可及，或者做不好的方面，实行有针对地介入。这种介入目的性很强，但是，在很多领域属于改革性的创新，突破了传统性的惯习阻力，因此，需要专业人士、个人、群体和社区的共同努力。

第一，提供社会工作服务。在城市贫困治理中，社会工作重视开发贫困群体的可行能力（capability），这也是江西城市贫困治理工作中的鲜明特色。可行能力指的是人的有可能实现的、各种可能的功能性活动组合（阿马蒂亚·森，2002：62）。换言之，是一个人的潜能，在某种信念或者机遇触碰之时，其力量就会被激发出来。这种能力特别强调贫困者个人通过角色影响和努力，获得社会资源，改变自身的窘境。如江西省城市贫困治理中的基本生活与扶志、扶勤、扶智、扶德并举，防止“养贫助懒”等，不仅干预贫困群体的心理层面，而且更为重要的是人的内在潜能深度激发与挖掘。

第二，实施第三方评估。第三方评估是基于发展型社会政策项目而实施的中介性的组织化评价，这是社会发展坚持多方合作治理的现代化选择。第三方评估的理论假设是政府失灵和志愿失灵，即，政府、社会组织在提供公共物品时，可能存在不作为，或者供应不到位现象。第三方评估就是弥补这种“双失灵”所带来的弊端而展开的专业化活动。通常地，这种专业评估以公平、公正为价值取向，优化和平衡了政社关系。

江西省安福县财政采取购买城市低保评议服务，评议内容包括：居住地址、家庭成员、住房等经济状况，以及困难原因及程度，等。（访谈编号2019PKFT06）

对于贫困治理的各责任主体来说，采纳第三方评估的意见或者评估成果，仍然以一种谨慎的态度，这种态度并非不信任第三方，而是充分压实各方责任。

第三，加强司法援助。司法公正是社会主义法治的内在要求，法律权力是作为公民自由的最基本的政治表达（周志刚，2012：26-27）。在专业性的社会服务中，司法援助作为一种法律服务干预，在贫困治理中，重点是通过对贫困群体的法律援助，而达成目标。通过公正的司法活动强化弱势群体权利保护机制，更能让他们感受到人间真情和社会公理，在生活上得到充分的救济和公正的待遇，增强其对社会的信任和对未来的期待（傅思明、李文鹏，2008）。现阶段，城市司法援助集中于对弱势群体的权利救济，包括进城农民工、残障人士、老年人等。司法援助主要解决农民工的企业欠薪问题，通过司法行政部门免除农民工“打官司”费用，减轻农民工负担。残障人士权益保护，也是贫困治理中的重点问题，司法援助有效地提升了他们的社会地位。近年来，随着国家对老年人社会福利的重视，一些家庭认为，老人的赡养责任，应由政府承担，以至出现遗弃老人的不正常现象。由于司法援助的介入，这种现象有较大改善。

第四，利用信息技术服务。现代信息技术的运用，增强了贫困治理中各主体间的交际与互通，减少了人际沟通障碍，有效促进了社会信任，增强了工作效率。

江西省永新县开发“城镇贫困群脱贫解困云平台”，1211户1998人城镇贫困群众信息全部录入云平台系统，利用大数据管理城镇贫困对象姓名、身份证号、致贫原因、帮扶需求、工作动态、帮扶成效等信息资料。提升城镇贫困群众脱贫解困工作效率和水平。（访谈编号2019PKFT23）

互联网拆除了人际间的围墙，实现了远程间的各治理主体间的信息共享，使城市贫困治理的专业性服务提升到了一个新水平。

五、总结

人类已被快速的经济全球化带入了现代性，作为“地球村”每个成员都不能孤立地存在，无不受到这种力量的规制。一部人欢呼雀跃，一部分人却因失业、社会排斥、分配不公造成了贫困，从而导致丧失自立心和自信心（阿马蒂亚·森，2002：15），从而使现代性旋涡消解人们抵御风险的能力。发展型社会政策为提升人们抗逆能力所提出了新方案。江西的实践，证明了人类打赢城市脱贫攻战的强大的信心和能力。当然，城市反贫困还存在一些差距、“短板”，如，对城市贫困群众都没有明确的识别条件与标准；不同部门存在数据衔接不一、身份核对不清；贫困临界线模糊，除了低保，还有其他政策也不同程度设置了身份界限，制度设计缺乏长远跟进措施；公共财政投入还难以完全满足贫困群众基本生活保障需要；部门协同机制不够顺畅，信息共享还不够紧密，等。这些问题应充分引起党政部门的重视，在全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享中（中共中央宣传部，2018：91），充分认识城市贫困治理的重要性和紧迫性，应像农村扶贫那样，建立城市社区扶贫书记制度，以钉钉子精神，不断压实责任。充分挖掘城市社会资源潜力和优势，尽快形成城市贫困治理合力。