国家权力实践的诱导机制与纠偏路径——运动式治理再审视

范 洁

运动式治理是执政党和国家依靠政治动员的方式短期内集中社会资源，进而实现国家一系列治理目标和各项治理任务的治理方式①。作为一种治国理政方式以及治理实践，运动式治理曾长期存在于我国社会治理之中。作为一种治理理论，运动式治理近年来逐步被学界以及相关政策机构所关注。当前，国内针对运动式治理为分析对象的文献，多偏重于研究我国运动式治理的定义及其特征，并在此基础上研究成因与改革对策。但从总体上看，学术界对运动式治理的成因及改革对策，尚缺乏深入系统的剖析研究。本文试从双重博弈结构的视角分析运动式治理的诱导机制，并在此基础上分析运动式治理的运作机制，进而提出控制运动式治理的对策建议。

一、运动式治理诱导机制现有解释的困境

从运动式治理的本身特点来看，它是一种特殊的权宜性举措，可以在一定时期用来处理一些治理难题。但是，这种治理方式不能真正实现国家治理体系和治理能力现代化。一些学者将运动式治理的原因概括为一个根本性的问题，即运动式治理的诱因是什么？归纳起来主要有以下三种解释模式。

模式一：缺乏足够的治理资源。通过对过去的治理经验进行总结，可发现治理规则化主要依赖于治理资源，若要使得监管越是有效，就越需更多的执法资源，反之则会出现监管缺位现象②。第一，假如治理模式的选择取决于可用的治理资源，实际上我国区域间存在较大差异，尤其经济社会发展的不均衡，从而导致区域间的治理资源差距很大。对于经济发达的东部沿海地区而言，实现行政治理的制度化、规则化并非难事，但实际上，运动式治理依然是这些地区的主导治理模式。这就出现一个突出问题：即便在治理资源上存在较大差距，但在治理模式上仍然高度一致。第二，如果说治理绩效严重依赖于可支配的治理资源，那么在可用治理资源既定的前提下，日常监管出现了缺失，但在重大事故发生后，整个治理机制却拥有强大的动员能力。

模式二：实现治理预设目标。为实现计划中的经济、社会、政治发展目标，各治理主体会特别青睐运动式治理模式，从而便于对治理对象进行轻重缓急的排序③。若要使运动式治理能切实现治理目标，治理主体必须按照“手段—目的”的理性模式，并且治理主体会自然地让它成为治理工具箱中的优先选项，“目标论”可能存在的最大问题是运动式治理不仅会损害法治应有的预期稳定与形式理性，更受公众诟病的是它的治理绩效，从而时常引发人们对治理机构决策的科学性与正当性的质疑。

模式三：治理懈怠的补充。之所以运动式治理的绩效较差，主要是是因为治理主体在治理过程中往往不作为、迟延作为或部分作为。政府治理机构陷入组织失败是运动式治理成为重大事故应对之道的根本原因④。实际上，运动式治理与治理懈怠是硬币的两个面，两者相伴相生，相互依存，因而前者无法成为后者的原因。如果治理主体在监管上不到位，事故发生后就理所当然用运动治理方式来应对，而问题整改后，又会再次回到原来治理懈怠的旧轨道。

整体而言，运动式治理绝不可能孤立存在，它是社会综合治理体系的组成部分，而不仅仅是公共安全风险治理的组成部分。从中国当前的情况来看，一个地区的社会经济发展模式决定其综合治理体系的形态，而社会综合治理体系必须与经济发展模式相适应。由公共选择理论分析，一个地区的社会综合治理体系在根本上正是由相应的经济发展模式决定。从此意义上讲，运动式治理研究的基本单元应是有决策权的主政官员。鉴于此，分析个人行为对于论证决策过程至关重要。事实上，就内在运动逻辑而言，运动式治理的生成机制遵循这样的思路：在制度上对运动式治理方式的盛行进行分析，经济发展主导模式可作为突破口，在研究中将具有重大决策权的地方主政官员作为主要分析单元，通过重点分析其激励结构与制度约束，从而考察地方主政官员如何影响社会综合治理体系，并在此基础上有效探寻运动式治理的制度根源，且为优化当前行政治理模式提供可行性措施。

二、“双重博弈”背景下的结构机理以及激励效应

一般而言，地方主政官员扮演着双重角色：一方面，在庞大的科层体系中需接受上级相关部门的考核、监督及约束；另一方面，作为地方的重要决策者，又要对其所辖区负有全面责任，需以辖区经济社会发展水平和公众的幸福感提升为主旨。根据制度角色层面而言，依靠基于地方主政官员为中心，可逐步产生分别基于上级部门和辖区公众为博弈相对方的双重博弈结构。

1.与行政科层上级部门之间的长期博弈关系

就“成本—收益”结构而言，地方主政官员的替代性明显较弱，进而形成行政各个科层部门与上级之间的长期博弈。

（1） 行政科层制在福利待遇上的稳定性优势。不同于企业等市场组织，行政科层的政治经济待遇不仅仅取决于工作量，还与服务年限、科层级别密切相关⑤，而薪俸待遇稳定是行政科层的突出特点。

（2）行政科层制在心理上能使人有较强的获得感。行政科层人员并非单纯追求经济利益，从某种意义上讲，行政科层人员更为关注自身的社会地位、公共声誉与影响力，尤其是重大决策权赋予其成就感、自豪感以及使命感，此类收益与行政科层级别密切相关，同时与行政科层主体的主观感受紧密相连，其主属性很强，因而一般无法从其他领域找到同等效应。

（3）行政科层制可使不同科层人员积累不同的行政和社会资源。由于我国政府科层组织十分庞大，因而沿着行政科层会逐级积累一定的资源。从我国当前的晋升模式看，实行的是逐级晋升制。如果在低层级就被淘汰，那么很可能永远丧失进入高层级角逐的机会⑥。在这一过程中，那些上位的主政官员会逐步积累不同的资源，从而能在更高的级别竞争或角逐中胜出。

2.主政官员与其辖区公众之间的博弈

为防止主政官员与其辖区形成不正当利益关系，当今世界各国吏治的一般性制度安排是有限任期制，从而大大避免形成权力网络。尽管上述措施能在一定程度上防止主政官员与地方利益集团形成串谋，但与行政科层各级部门之间的长期博弈相比，较短的任期使得以主政官员为博弈主体的博弈长度会大大得以压缩，从而造成退出成本非常低廉。因此，理性的主政官员会将这样的短期博弈与上级部门之间的长期博弈进行比较。很显然，主政官员与辖区公众的博弈是一种短期博弈。

博弈主体的行动激励是由博弈关系的时间长度所决定。就长期博弈而言，其典型特征就是它的无限延展性，博弈主体各方在未来可能还要进行多轮博弈，倘若博弈各方在某一轮博弈中采取不合作策略，那么在以后各轮博弈中，采取不合作的博弈方会受到惩罚，如果两个博弈主体的地位平等，惩罚形式就是常见的“以牙还牙、以眼还眼”，从而使得建立在这种博弈关系之上的利益流失或全部丧失。因此，无论对方是平等地位的博弈方，还是行政科层上级的博弈方，长期博弈中的理性博弈主体都会采取合作策略。与长期博弈的情况相比，短期博弈则正好相反。经典博弈理论认为，倘若博弈主体与对方同时存在长期和短期博弈关系，那么长期博弈的激励会冲销掉短期博弈的激励，从而造成博弈主体为适应长期博弈在短期博弈中采取机会主义策略，甚至懈怠等非合作策略。事实上，在制度实施的过程中，还需进一步细化这个理论模型。

纵观各种分析地方政府主政官员所面临的激励机制与行为模式的相关理论，其中经过细化的博弈模型的解释力最强。由于主政官员的长期博弈与短期博弈是由其退出博弈关系的成本和有限任期所决定。因此，当处于与上级部门的长期博弈关系之中，上级部门的激励会自然而然形成一种强有力的激励。就短期博弈关系而言，辖区公众的激励又可分为两个层级：与上级部门激励兼容的部分能转化为强激励，即短期博弈激励与长期博弈激励兼容的部分会转化为强激励；而非兼容部分会转化为弱激励。就当前我国政府激励机制的构成内容而言，对于任何科层组织成员的考核都要考虑到宏观目标和信息费用这两个重要指标。由于行政科层需重点考虑就业与改善民生等需求，因而保证一定的经济增长速度就显得十分必要。与此同时，在考核地方政府主政官员政治绩效时存在较大的技术难度以及较高的信息费用，且相关定性指标十分模糊和不易量化，因而在考核地方政府主政官员时依然以经济发展水平为主要内容。这样一种考量指标在地方政府主政官员与上级部门的长期博弈中会对官员具有强激励效用。与长期博弈不同的是，辖区公众主要在社会保障、环境保护、公共安全、秩序维护等方面来对地方政府主政官员进行评价。通过上述分析，在地方政府主政官员与辖区公众的短期博弈关系中，逐渐形成一个强激励和一个弱激励，它们分别是：辖区公众基于短期经济利益诉求与经济发展水平考核激励相兼容的强激励，基于环境保护、公共安全诉求等而与经济发展水平考核激励相悖的弱激励。由于强弱激烈并存，此时地方政府主政官员会以强激励为中心，而对短期博弈的弱激励做出不同反应，他们会根据长期博弈和短期博弈激励结构的差异来对其治理目标排出事物轻重缓急的顺序。近年来安全事故频频发生，其关键在于地方政府行政科层激励异化造成决策者对于弱激励项目的懈怠、不作为或部分作为，从而以此节约资源来应对强激励⑦。在此情况下，一些重要的社会治理目标，如公共安全风险控制和环境保护项目会在一定时期处于休眠状态。当发生重大事故时，政府决策者才会采取紧急配置资源来处理这些突发事故。

三、双重激励与运动式治理形成的异化

针对公共安全风险管理和控制，不同领域均有其专业监管部门及相关负责人，但整个公共安全风险管理和控制过程的建构和运行是一个系统工程，从而需各方面协调配合管理。尤为关键的是，政府发展模式会在很大程度上制约公共安全风险管理与控制的实施，在强-弱激励的对比结果之下，其策略选择决定本辖区公共安全风险管理和控制的治理形式以及制度实施效果。在这种情况下，政府多会采用“兵来将挡、水来土掩”的运动式治理来建构和运行公共安全风险管理与控制系统，这会导致治理过程产生一系列异化的“色彩”。

1.事先甄别机制失效

国境内公民开办企业必定要经历一定的前置程序，而不是个体能完全自主决定的。此程序的主要作用体现在政府对市场主体的甄别功能，从而形成能事先进行监管的甄别机制。但在近年来发生的重大安全事故中，政府为发展经济的需要，从而为企业主创造宽松的政策环境与支持，进而导致甄别机制难以发挥应有的筛选功能。

2.事中监管缺位

企业经营者在获得营业执照后，并不代表他们就必定会遵纪守法，因而必须在生产过程中注入公共安全规制动态管理，从而对于企业生产经营安全监管需常规化、稳定化，否则，监管过程中的一个小小疏忽就能酿造惨祸。就目前而言，我国公共安全风险管控法律已经出现多起治理懈怠现象，并不断呈现出扩大化、弥散化的趋势，政府监管机构部门的治理不作为、部分作为已经演变为常见的治理习惯。

3.“运动补救”普遍化

运动式治理补救与事故前治理懈怠相伴相生，政府监管部门的不作为、部分作为必将导致运动式治理作为重大事故后的应急补救之道。从运动式治理过程来看，其显示出超强的资源动员能力，这与疲软的事前甄别、事中监管判若云泥，更令人唏嘘不已的是，为给某些对GDP贡献较大的企业提供宽松的环境与支持，会不自觉地出现治理懈怠现象，并让运动式治理补救成为常规的治理形式。

4.行政相对方合法预期受到严重损害

政府使用运动式治理应对重大安全事故导致形式理性被扭曲，会将重大事故的整治推向极端的形式化，无论重大事故的因果联系如何，只要某一群体与其有关，就会被追究责任，而政府往往以各种方式来推卸责任。表面上看来，政府在严格治理，但是实际上却体现了治理能力不高，最终会极大地减低政府的公信力，公共声誉也会严重受损。

当然，运动式行政治理在实践中还常常出现“防范不能”的问题。运动式治理虽可在短期内获得较为明显的效果，但基于长期的角度考虑，它很难有效实现控制、防范违法行为的目的。这是因为运动式治理具有较为明显的临时性、应急性的特征，而违法分子也会逐步适应治理部门在“轰轰烈烈”的运动式治理中的动作规律，陆续形成“打时就躲，不打万事大吉”的反打经验，甚至在一定情况下利用治理方面的“漏洞”从事各种违法活动。此外，运动式治理与法治的逻辑相悖。法治在很大程度上表明政府的一切活动均应受制于预先确立且加以宣布的规则的限制，当然这一规则应可较为清晰地预见在一定情况下政府会怎样行使特权⑧。法治要求法律应被看成是国民的普遍信仰，并要具备长期性、确定性的特征，而运动式治理常常按照的是部门政策以及领导批示，法律却常常被视为政策、批示的表现形式与辅助工具。

值得注意的是，运动式治理还与市场运行规律相悖，且存在成本高、效率低的问题。任何制度、法律以及规则在履行中均会给当事人或行为带来一定的收益或成本。依靠运动式治理对违法行为进行控制并非毫无成本，实际上需付出很大的社会成本。

总之，在我国国家治理体系中，运动式治理虽然具有存在的合理性，但毋庸置疑的是双重博弈下的运动式治理与现代法治精神存在较为严重的冲突，进而对正常的法治秩序造成极大冲击，导致一系列不良效应。所以，在建设社会主义法治国家的伟大进程中，应对我国运动式治理的国家治理逻辑进行深刻反思，将运动式治理严格控制在有限范围内。

四、激励结构革新与中国治理模式优化的路径设计

近年来我国发生的一系列重大公共安全事故以及事后的运动式治理对政府行政治理能力提出严峻的挑战。基于制度层面而言，政府决策者也是在特定激励机制下的行为者，倘若在制度设计上能促使政府行政科层的强激励与地方政府主政官员所属辖区公众基于改善民生目标的激励在更大程度上兼容，通过行政手段使得公众进入并影响政府科层激励机制过程，那么将会大大改变辖区公众基于改善民生目标的弱激励局面，进而为地方政府主政官员追求经济发展水平以外的改善民生目标提供充分的诱导，并最终实现改变运动式治理所赖以存在的制度环境。

1.重新编制综合评估绩效指标，不断弱化行政科层的强激励效应

对于地方政府行政官员而言，需与行政科层保持长期博弈关系，若能在制度安排上重新设计博弈的强激励，可以从根本上扭转运动式治理的诱导机制。我国现阶段对于基层一级政府主政官员的主要考核模式还是基于经济发展水平的计量与测度，包括GDP增长率、财政收入增长率、招商引资等指标。若要使地方政府主政官员的强激励系统中强化公共安全风险管控等社会治理目标，那么必将地方政府主政官员的考核指标进一步细分。具体而言，可将衡量标准分解为以下几个指标：重大刑事案件破案率、失业率、社会保障水平、居民收入增长率、重大安全事故概率、生态环境水平、处理突发应急事件的能力、义务教育水平和人口增长率等。从此意义上讲，政府必须对当前具有不确定性的测度技术评估进行升级，针对当前重大安全事故发案率高、安全隐患多的态势，可以在特殊的高风险阶段实行“治乱世必用重典”方案，一旦发生重大安全事故，可对主政官员实行“一票否决制”。

2.实行公众参与主政官员绩效考核，不断提升公众弱激励主体地位

在地方政府主政官员的绩效考核过程中，主要由科层内标准与规则来对主政官员进行评判，整个考核过程是在行政科层内部完成，因而这个考核系统是一个封闭的评估系统。为彻底改变辖区公众对地方政府主政官员的弱激励地位，必须将主政官员的考核系统升级为一个开放的评估系统，这就需把公众参与考核评估作为一道重要程序。如此行政科层上级部门与主政官员辖区公众都成为重要的绩效考核主体，从而在最大程度上防止出现短期博弈下地方政府治理懈怠现象。在具体制度设计层面，应从以下两个方面来优化绩效评估系统：一是在评估程序中必须纳入公众参与环节，而且要占一定的权重；二是为阻止公众参与制度存在“搭便车”行为，可采用民主集中制的方式选取参与代表，并明确规定参与代表的构成比例，从而在最大程度上防止公权力主体代表比例过高的趋势，进而避免公众参与的民主约束和绩效激励效果被消除。从实践操作层面，公众参与代表以自愿报名方式为主、定向邀请方式为辅来产生，严格防止政府行政科层选择性邀请公众参与代表，公众参与代表在自愿报名和定向邀请的比例要根据地方政府的具体情况来明文规定。

3.加强声誉惩罚机制的建设，不断优化辖区公众的激励结构

要完善绩效考核机制就必须建立完整意义上的问责机制，其中行政处分与向辖区公众公开道歉必不可少⑨，从处罚功能上讲，行政处罚一般属于职务处罚，而地方政府主政官员公开道歉属于声誉惩治，因而这两个问责制处罚方式要区分开。从过去重大公共安全事故问责案例来看，绝大多数的处罚方式都是采取职务免除的形式，并未通过媒体对公众进行公开道歉，这显然对于渎职、失职的地方政府主政官员的声誉不会产生丝毫贬损效应，因而对于科层组织不会产生复合型的制约效果，从而很难在根本上扭转辖区公众的弱激励地位。作为大众媒体的头版热点，问责制下地方政府主政官员的公开道歉极易吸引公众的视线，从而使得消息迅速在全社会传播。如此一来，倘若处于短期博弈关系下的地方主政官员在弱激励下采取不作为、部分作为策略，一旦重大安全事故发生后，在处理事故上采取“运动补救”的行为就会在公开道歉惩治形式下迅速被推向公众舆论的风口浪尖。从制度设计的原动力上来讲，主政官员的公开道歉是为平息公众的愤怒与不满，但它同时可形成巨大的舆论压力。此外，在制度设计上，问责制应该将向公众公开道歉和行政处罚置于平等地位，从而在最大程度上发挥问责制的复合约束效应。

注释：

① 柏必成：《我国运动式治理的发生机制：一个宏观层面的分析框架》，《学习论坛》2016年第1期。

②唐贤兴：《中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释》，《探索与争鸣》2009年第2期。

③郑春燕：《行政裁量中的政策考量——以运动式执法为例》，《法商研究》2008年第2期。

④ 周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。

⑤ 王珺：《企业经理角色转换中的激励制度研究》广东人民出版社2012年版，第183—191页。

⑥ 马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第30页。

⑦ 周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

⑧ 哈耶克：《通向奴役之路》，芝加哥大学出版社1994年版，第123—125页。

⑨ 余凌云：《对我国行政问责制度之省思》，《法商研究》2013年第3期。