巴西私立高等教育质量提升路径及对我国的启示

李培培

(安徽大学 高等教育研究所，安徽 合肥 230039)

当前，一些欠发达国家的高等教育大众化进程正在稳步推进，高等教育适龄人口入学率不断提高，有的已接近普及化教育阶段。在高等教育发展还不平衡、不充分的背景下，私立高等教育满足了大众化、多样性的教育需求，让更多人有机会进入高校深造。以巴西为例，政府在高等教育领域采取公立和私立两种办学模式，一方面，积极推进私立高校快速发展，成为世界上具有代表性的私立高等教育主导类型国家之一；另一方面，资助公立高校继续保持“小而精”的发展态势，为国家输送高质量的人才。但是，公立与私立高校在生源类型、教师队伍及办学水平等多方面存在很大差异，如早期的私立高校单方面扩大招生规模，教育质量不高，阻碍了深层次建设和内涵式发展。目前，巴西私立高校在政府的政策鼓励及自身对于“质”与“量”的权衡下，逐步提升办学水平，取得突出成效。

我国民办高等教育从改革开放后恢复办学至今，已走过40年历程，满足了民众多样化的教育需求，但由于办学时间较短、经验积累不充分等原因，始终受教育经费短缺、师资力量薄弱和办学层次不高等问题的困扰。这些问题在巴西私立高等教育发展历程中也出现过，通过分析巴西私立高等教育的发展背景，了解其建设基础和发展路径，并从中探索有益经验，能为我国民办高等教育质量的提升提供借鉴。

一、巴西私立高等教育发展的背景

巴西私立高等教育比公立高等教育起步晚，分为营利性与非营利性两种类型。在激烈的高校竞争中，由于公、私立高校办学水平的差异，巴西高等教育形成了“金字塔”式的教育结构。位于塔尖的是培养精英人才的名牌公立高校，位于塔中间的是一批非营利性私立高校，而数量众多、以本科教学为主的营利性私立高校则位于塔底。为管理公、私立高等教育机构，巴西实行联邦、州和市政当局三级管理体制。其中，联邦层面设立教育部，为高校建设提供政策指导和资金支持，成为主要负责机构。为确保教育政策与教育水准的统一，私立高等教育同样受教育部监管。

(一)私立高等教育起步晚、发展快

1500年至1822年，早期的巴西高等教育由天主教会控制，发展缓慢。1759年，殖民政府取消教会学校，世俗教育兴起，但仍未建成一所大学，出生于巴西的葡萄牙公民需回国接受高等教育。直到1834年，独立后的巴西政府为明确高等教育管理权，颁布了《教育补充法》，规定高等教育由中央管理，允许举办私立高校[注]Oliven A C， Higher Education in the United States and Brazil: How the Two Systems Origins Shaped Their Further Development， Creative Education, 2014, No.18，pp.1667-1668.。至此，私立高等教育才正式得到法律保护。1934年，作为新型大学代表的圣保罗大学成功创办，引发一股办学热潮，加速了私立高校的创建进程。1940年，天主教会筹建了巴西历史上第一所私立高校——里约热内卢天主教大学，并于1947年获梵蒂冈罗马教廷的正式授权书，拉开了巴西创建私立高校的序幕，其他各类办学主体也积极尝试筹办私立高校[注]王留栓：《巴西公私立高等教育比较研究》，《比较教育研究》1995年第1期，第31页。。为进一步加快高等教育的发展进程，巴西政府逐步加大扶持力度。自20世纪90年代以来，巴西私立高校呈现出蓬勃发展的态势，迅速成为高等教育的重要组成部分。

(二)公立高等教育“小而精”、资源供给少

巴西公立高等教育采取“小而精”的办学模式，高校数量少且招生数量有限。2015年，公立高校仅占高校总数的22%，提供的教育资源也只能为1/4的报考学生服务。为保障生源的质量，公立高校采用竞争激烈、选拔严格的“前庭”(Vestibular)考试方式，考试内容由语言、人文、自然科学、数学和外语科目组成，规定学生在报考之前要选好专业且不可更改。 公立高校每年只举办一次前庭考试，报考比例达10∶1，私立大学每年举办2次及以上选拔考试，报考率不到2∶1[注]Wikipedia， Universities and Higher Education in Bazil， 2018-04-20， https://en.wikipedia.org/wiki/Universities_and_higher_education_in_Brazil.。大多数学生倾向于计算机、医学及健康护理等专业，造成热门专业的选拔标准更为严苛，许多求学者因此止步于高校门外。

(三)高等教育需求不断扩大

20世纪60年代以来，巴西经济稳步推进，急需一批具备专业技能的高学历人才。根据亚太经合组织2017年度的调查数据，高等教育学历证书对巴西毕业生而言具有高额的投资回报：在就业率方面，拥有高学历的年轻人比未接受过中等教育的同龄人高14%；在收入方面，接受高等教育的年轻人收益比未接受中等教育的人高出149%，尤其是在工厂，有一半以上受过高等教育的工人收入是其他人的2倍[注]OECD Library, Education at a Glance 2017: OECD Indicators, OECD Publishing, 2018-04-22, http://dx.doi.org/10.1787/eag-2017-en.。为此，巴西大部分人期望通过上大学，改善自身生活水平，提高社会地位。

(四)政府提供宽松的办学环境

伴随不断高涨的教育民主化呼声，巴西政府针对高等教育领域存在的教育资源供不应求的问题，出台了相关教育政策，鼓励社会力量投资办学。1996年颁布的《国家教育法和国家教育计划》(Nation Law of Education and the National Plan of Education)明确规定：“为促进高等教育多元化发展，允许公、私立教学机构共存；公立高校免费提供公共教育，公共经费不仅可以分配给公立学校，也可以向社区、宗教和慈善等非营利性学校进行流动，用于教育、研究或设立奖学金。”[注]Dante J S, Brazil: A For-profit Giant, 2018-05-22, https://ejournals.bc.edu/ojs/index.php/ihe/article/view/5471/4891.在政府的推动下，巴西高等教育毛入学率在2007—2015年间稳步增长：2007年已达30.79%，实现了大众化；2015年增长至50.6%，迈入了普及化阶段[注]Brazil Unesco Uis， Participation in Education of Brazil， 2018-04-15， http://uis.unesco.org/en/country/br？theme=education-and-literacy.。尽管如此，巴西24～34岁人群中接受过高等教育的比例仅为15%，远低于亚太经合组织41%的入学率，巴西高等教育仍需为适龄人口提供更多的入学机会[注]OECD(2015), Education Policy Outlook: Brazil, 2018-04-15, http://www.oec d.org/education/Brazil-country-profile.。

二、巴西私立高等教育质量提升的路径

在巴西目前的高等教育体系中，私立高等教育具有举足轻重的作用。2015 年，巴西私立高校数量达2 069所，占高校总数(2 364所)的87.5%，入学人数为高校录取总人数的3/4，成为高等教育系统的主要力量。在激烈的竞争中，巴西私立高校尤其是营利性高校，要获取有限的教育资源，必须抓住发展机遇，加强高校建设和完善教育质量。

(一)以优质私立高校为引导，提高社会效益

巴西公、私立高等教育机构因办学模式不同，呈现不同的发展轨迹。从图1可知，1995—2015年，公立高等教育机构数量增长42%，总体保持稳定的发展趋势；私立高等教育机构数量出现“井喷式”增长，20年内涨幅达202%。从2006年开始，私立高校逐渐放缓发展步伐，规模扩张趋于稳定，开始转向质的稳步提升。

为提升私立高等教育质量，巴西政府选取少数办学水平高、特色突出的私立高校作为突破口，引导私立高等教育机构健康发展，如圣保罗天主教大学、里约热内卢天主教大学以其优质的教育质量，成为巴西及南美洲知名的天主教大学，吸引了众多优质生源。根据2002年巴西人口统计数据可知，私立高等教育机构中有48%的学生来自于较富裕家庭，而公立高等教育机构中仅34.2%学生家庭达到这一水平。家庭收入处于中等水平以下的学生，在私立高等教育机构中仅占5.6%，在公立高等机构中则占13.7%[注]Oliven A C，Equity, Quality and Relevance in Higher Education in Brazil， Anais Da Academia Brasileira De Ciencias, 2004, No.1，p.176.。在入学压力不断增强的背景下，巴西高水平私立高校受到更多富家子弟的青睐，提高了其在社会的受欢迎程度。

(二)健全教育经费保障机制，稳定生源规模

在巴西高等教育体系中，公立高校的教育经费由州或市政府承担，学生无需交纳学费；而私立高校的教育经费以学费为主，学生需承担高额费用，且学费标准根据办学水平高低差别明显。生源是私立高校的生命线，为保证生源的稳定性，私立高校需积极争取政府资助，健全教育经费保障机制。

1.政府提供教育贷款计划。1999年，巴西政府发起“学生资助项目”(The Funding Programme)，规定学生可以通过贷款形式直接向高校预付50%学费，贷款合同利率由国家货币委员会设定，毕业后开始偿还本金。后来该项目进一步扩大资助对象群体，增强贷款机制的灵活性，2004年，联邦政府取消对学生担保人必须为其贷款数额2倍收入群体的要求，2010年起学生可以直接向银行申请贷款，且偿还贷款日期为学生就读课程时间的3倍。为进一步发展公共事业，巴西国家教育发展基金规定，从事公共基础教育事业的本科毕业生每月可以减少1%的债务，从事医生职业的本科毕业生可在卫生部获得资助经费。

2.加强与社区、企业的合作。自2013年起，巴西天主教大学通过为民众提供免费社区服务和管理，接受公共资金的资助。营利性私立高校主要以“大学毕业生计划”(The Programa Universidade Para Todos)为主拓展经费来源，开创之初为学生提供资助的企业数量较少，为此，营利性私立高校积极与企业构建合作培养学生体系，针对企业需求加强学科专业设置及师资队伍建设，完善人才培养模式；企业则为学生提供实习基地，使基地成为学生发展及企业选聘优秀生源的重要窗口。“大学毕业生计划”受到众多企业的欢迎，截至2006年底，已有1 232个公司或企业参与进来，规模不断扩大。

3.提供奖助学金补助。2005年，巴西政府通过“大学毕业生计划”为私立高等教育机构提供4个联邦税收优惠政策，并设置一定的奖学金份额。满足申请条件的公、私立高中毕业生，均可获得学校的各种奖助学金：一是申请者须获取高于450分的全国学生绩效考试(National Student Performance Exam)成绩；二是申请者家庭每月总收入必须低于国家最低工资的3倍；三是申请全额奖学金者，家庭每月总收入必须低于最低工资的1.5倍[注]The Rio Times，Prouni Scholarship Recipients Register for 2014 in Brazil，2018-05-28，https://riotimesonline.com/brazil-news/rio-business/prouni-scholarship-recipients-register-for-2014-in-brazil/.。政府期望资助贫困而优秀的学生，促进教育资源的公平分配。

(三)完善教师管理制度，提高师资队伍素质

在大众化背景下，高等教育呈现文理交融和学科交叉的趋势，要求高校教师具备精深的理论基础、宽厚的专业技能和高深的教学水平。

1.提高教师学历层次，保障师资队伍发展。教师的学历层次越高，其理论知识素养越高，科研能力也越强，从而具有较好的职业素养和创新精神。从图2可知，巴西私立高校教师队伍建设呈现高学历化的特征。2009—2015年，巴西私立高校中具有学士学历的教师占比从最初的10%降至不到0.5%，而具有硕博学历的教师人数呈快速增长态势。2015年，巴西私立高校中具有硕博学历的教师比重分别为69.7%和29.9%，表明高学历教师已成为高校建设与发展的主干力量。

图2 2009—2015年巴西私立高等教育机构教师队伍学历结构/人[注]INEP，Sinopses Estatísticas da Educação Superior-Graduação,2009-2015.

2.提供稳定的经济保障和奖励，激发教师教育教学与科研的积极性。在经济合作与发展组织国家中，教师的法定工薪往往随教育水平的上升逐步增加，而巴西初等、中等和高等教育的教师薪酬水平不仅较低，且没有明显差距，缺乏一定的激励性。为此，巴西政府在2015年颁布相关规定，将教师的薪酬与教学水平相挂钩，通过开展教学评价活动，给予优秀教师资金奖励。

3.加强教育培训和资格认证，提高教师职业素养。巴西私立高校要求教师制定职业发展计划、定期参加培训活动，并汇报学习成果，深化学习经验。对于教师的评价指标，通过学生考试成绩、课程教学观察及家长和监护人的反馈三方面收集信息。

(四)实施特色评估体系，建立质量监管框架

在高校发展历程中，教学评估是审核办学质量与水平的重要举措。开展多层面、多维度的评价工作，便于深入了解学校的发展状况，提升办学质量。高校评估采用“国家高等教育评估体系”(Nacional de Avaliação da Educação Superior)，包括机构评估、课程评估和学生能力评估三部分，从而为学校建设与发展提供全面、稳定的工作指导[注]Pedrosa R H L，Amaral E，Knobel M，Assessing Higher Education Learning Outcomes in Brazil，Higher Education Management & Policy, 2013, No.2，pp.55-56.。

机构评估有内部评估与外部评估两种。内部评估又称自我评估，由学校评估委员会(CPA)对教学、行政等方面进行定性和定量分析；外部评估基于自我评估报告和高等教育质量标准，由公、私立高校中经验丰富的教师组成评估员团队，评估学校建设概况。课程评估由评估员团队对公、私立高等教育机构进行现场访问，评估学校教学环境、师资队伍和物理设施等相关教学条件。课程评估因评估对象不同分为授权、认证和重新授权三个环节。课程授权评估通常在高校申请教育部授权开设的课程时对学校教学条件进行评估，一般由国家评估师协会(BASIS)的2名评估员依照指标，对学校教学组织、教学项目、教学和管理人员及教学设施进行评估，达到评估要求后学校才可开设相关课程。在学校开设某课程后，评估工作进入课程认证环节，即验证学校提交授权的课程建设是否完成。重新授权指每三年对学校开设的课程进行再评估，以保证课程建设的活力。学校课程评估达到要求定为合格，并分为五个等级，数值越大表明教育质量越高，若有一项或多项未达到要求则定为不合格。

2010年，巴西教育部评估了2 176个高等教育机构，其中229个为公立高等教育机构，1 947个为私立高等教育机构。课程评估结果显示：有27所高校为5等级，公、私立高校分别有11所和16所；有131所高校为4等级，公、私立高校分别有65所和66所；3等级的高校有985所，公、私立高校分别有90所和895所；2等级的高校有674所，公、私立高校分别有41所和633所；1等级的公、私立高校分别有2所和7所。另有350个高等教育机构(公立15个、私立335个)在课程评估中被判为不合格。为保障教育质量，巴西教育部规定，多项指标评估不合格的高校不能开设课程及进行招生宣传。由评估数据可知，公、私立高校在4—5等级的数量比较接近，但在1—3等级及不合格等级的私立高校数量众多，仍需继续努力提高教育质量。学生能力评估则通过学生第一学年和最后一学年的全国学生绩效考试(ENADE)成绩进行比较，以测评学生在大学期间文化知识水平及能力的提升状况。

三、对提升我国民办高等教育质量的启示

为尽快实现高等教育强国的目标，政府应给予民办高校更多的政策扶持，帮助其提升教育质量并向内涵发展转型。借鉴巴西私立高等教育发展的经验，我国民办高校也应不断提高办学质量，努力把自身打造成高水平、有特色的民办高校。

(一)构建多元化的融资渠道

民办高校的办学经费以学费为主，对生源的依赖性较大。公共财政对民办高校的扶持力度偏弱甚至缺失，是制约民办高校健康发展的一个主要原因[注]徐绪卿、王一涛：《论我国民办高等教育政策从“规范”向“扶持”的转型》，《高等教育研究》2013年第8期，第47页。。为此，民办高校要打破单一的资金来源格局，积极拓展融资渠道。

1.提高办学水平，争取公共财政资助。巴西政府将资助资金与高校办学水平挂钩，积极鼓励私立高校教师通过开展科研项目获取政府资金补助。现阶段我国部分地方政府为鼓励民办高校的发展，将高等教育资金的一定比例用于民办教育，如宁夏回族自治区提出将高等教育专项经费的20%用于支持民办高校的建设；有些地区则采取奖励、项目建设的方式拨付扶持资金，如上海、吉林鼓励开展非营利性民办高校建设，陕西则开展高水平民办高校建设项目[注]《教育部对十二届全国人大四次会议第2870号建议的答复》，2018-05-23，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_caiwusi/201609/t20160921_281791.html.。其他省份可将财政资助作为抓手，引导民办高校开展服务地区的项目研究，立足地区特色、适应地方需求，激励民办高校提升办学质量，服务地方经济社会的发展。

2.增强社会资本的竞争力，吸引更多的外部资金。巴西部分私立高校通过与企业合作从事营利性活动获取外部资金，高质量的私立高校能以优势学科专业及良好的声誉作为合作基础，通过签订科研合同、咨询合同、技术转让合同及赞助协议收取额外的经费[注]刘淑华、刘天来：《巴西高等教育大众化进程中的经费多元化融资战略》，《外国教育研究》2015年第7期，第121页。。我国民办高校在办学过程中要突出地方性、应用性特点，培养企业急需的人才，扩大资金来源渠道。

3.构建税收、奖助学金和债务偿还等方面的扶持政策，调配学校内部教育经费。学费是制约民办高校生源的重要因素，学生在选择时往往会因为高额学费放弃就读民办高校，导致民办高校生源萎缩。在这方面，巴西政府不仅为私立高校提供税收优惠，引导私立高校下调学费标准，并规定私立高校可以每个学期为学生提供奖学金，在15年内分期偿还高校债务的90%，变相地减少了一定时期内学校教育经费支出总额的10%。我国政府需一视同仁，为公、民办高校提供相同的奖助学金名额，以保障均等的受教育机会。同时，民办高校可自主设立一些资助奖项，在遵循公平、公正和公开原则下，真正资助贫困而优秀的学生。

(二)打造高质量的教师队伍

民办高校在办学过程中需注重优质教师“引进来”并“留得住”。一方面，合理设置招聘指标，选聘国内优秀的教师和具有海外留学经历的教师，促进教师队伍的多元化发展。根据教育部2017年发布的《中国民办本科教育质量报告》，民办高校中具有硕博学历的专任教师占比为62.7%，较上年增长14.9%，但年轻教师占比较大，缺乏专业的学科带头人，影响了高校的内涵发展。因此，民办高校既要以特色办学为依托吸引高水平教师，又要积极与公办高校开展合作，聘请经验丰富的教授，形成传、帮、带的教师队伍培养模式，挖掘教师专业发展的潜力，打造高质量的教师队伍。另一方面，我国多数民办高校的应用型专业教师队伍建设较为薄弱。反观巴西，其私立高校更注重专业教师队伍建设，如英语、会计和健康与社会福利等专业的教师往往是专业的翻译员、企业的会计员和校医院的医生，他们基于自身的实践经验讲授生动实用的知识，易于被学生理解。我国民办高校要积极构建专兼职兼备的教师队伍，并与企业开展良好的合作：一是校内教师要深入一线进行实践；二是经验丰富的工程师或技师可进入高校担任业师，打造“双师型”教师队伍。此外，民办高校要改善办学条件，提高教师待遇，为教师提供优良的工作环境。

(三)建立规范化的评估机制

我国高校评估在遵循分类指导、分类评估的原则下，构建了高校自评、院校评估、动态监测、专业认证和国际评估“五位一体”的质量评价体系，以激发高校质量建设的内生动力。但是，由于民办高校营利性与非营利性的划分标准不明确，评估指标往往套用学术型公办高校的评价标准，忽视民办高校应用性、地方性、灵活性以及经费来源非财政性等特点，导致评估效果不显著。

为规范民办高校办学，调动多方资源发展教育，2016年11月修订的《民办教育促进法》提出对民办高校实行分类管理，并首次承认营利性民办高校的合法地位。在评估过程中，应按照分类指导原则，对营利性与非营利性民办高校构建不同的评价指标体系，突出各自的办学特色。如巴西非营利性私立高校大都由从事教育研究和推广活动的非营利协会或基金会维持，在评估时将其纳入公共系统，更关注其公共性；对营利性私立高校则进行严格监管，切实规范管理、加强指导并进行评估反馈。同时，我国民办高校要认真听取专家建议，及时改进自身存在的不足。