工居分隔：农村“走读”干部现象研究

奚慧萍，王中华

（安徽大学社会与政治学院，安徽合肥，230601）

农村干部“走读”现象是当今社会中比较常见的一种现象，也是政府和社会大众普遍关注的热点问题。所谓农村干部“走读”，是指干部安家不在其工作的农村乡镇，而是定居在城区（县城和市区），早晚来往于农村乡镇与城区，无法与群众同吃同住于同一乡镇区域，更无法深入联系群众。对农村“走读”干部现象进行分析研究，对于落实乡村振兴战略、促进城乡一体化、密切党群关系、加强基层干部培养、重塑基层政府形象、巩固党的执政基础等方面都具有重要意义。

一、工居分隔：农村“走读”干部的现状特征分析

（一）农村“走读”干部相对数量较多

相关数据显示，我国存在着不少“走读”干部，其中农村“走读”干部人数较多。2014年10月我国开展了“群众路线教育实践”活动，在活动收官之后，共有6484名“走读”干部在专项整治活动中被查处，其中黑龙江省共排查出“走读”的乡镇干部4726人，已整改2350人。四川查处1746人，湖北查处1180人，河南查处513人，青海查处190人，江苏查处162人，广东查处136人，浙江查处84人，海南查处60人，此活动也是中央首次集中处理此类“干部”作风问题。[1]随后，各地为了解决“走读”干部的问题，也相继出台了一些规定，并且这项活动也从侧面反映出我国各级党组织和政府已重点关注干部的此类作风问题，为农村“走读”干部敲响了警钟。

（二）农村“走读”干部范围分布比较广泛

有关调查显示，农村“走读”干部不仅数量较多，而且分布范围比较广泛。以苏州市吴中区的乡镇板块为例，一共有“走读”干部153人，约占乡镇板块科级干部总数的55.8%，即乡镇板块中有一半以上的科级干部为“走读”干部。[2]不仅我国经济发达地区的干部“走读”现象十分常见，经济欠发达地区乃至边疆地区的干部“走读”现象也比较常见。如以新疆昌吉回族自治州为例，有92.7%的乡镇领导班子成员住在城区或外地，乡镇机关及站所干部有86.4%住在城区或外地，“走读”现象较为普遍。[3]

（三）农村“走读”干部大多集中在中青年年龄段

从农村“走读”干部的年龄分布情况来看，“走读”的中青年干部人数明显多于老年干部。究其原因，有以下几点：首先，在农村干部队伍中，中青年干部人数明显多于老年干部人数，人口基数较大；其次，“老年人口本身倾向于保守、储蓄”，[4]更趋向于稳定与安逸，而中青年人趋向于发展、投资与享受，所以中青年的农村干部比起老年干部更愿意选择“走读”；再次，老年人随着年岁的增加，精力、体力不同以往，他们也不愿意在上下班上耗费大量时间，因此老年干部很少选择“走读”。

（四）农村“走读”干部工作地大多集中在近郊乡村

有关调查显示，距离城区较近的乡村，农村干部“走读”情况较为严重，而距离城区十分偏远的乡镇，农村干部很少有“走读”现象。[5]心理学家勒温曾经用拓扑学和物理学的概念来描述人在周围环境中的行为，并认为个人活动于其中的生活空间是一个心理场，而这个场内的全部情况决定着某一时间内的个人行为。农村干部选择“走读”这个行为一定程度上是受到他所处的环境的影响以及其团体对他的影响。农村干部工作之处与城区距离较近，即其所处的环境允许他走读，或者说其所在的团体都为“走读”者，那么其为了与团体保持一致或者效仿团体其他成员，他们也会选择走上“走读”这条路。

二、工居分隔：农村“走读”干部现象弊端分析

目前我国社会谈起农村“走读”干部，很多人就会认为农村干部“走读”会带来一系列弊端，但是任何一件事物都有其两面性，也就是说农村干部“走读”在存在较多弊端的同时也存在一些有利之处。龚维斌教授就主张“我们要一分为二地看待‘走读’干部现象”，他认为干部“走读”是城乡发展不平衡的必然结果，也是现行政治体制下不可逆转的趋势。[6]从其有利的方面来看，农村干部“走读”在一定程度上有利于农村干部更好地处理工作，可以避免“裙带”关系和“人情”关系的干扰，拓展农村干部的视野，增强农村干部的工作能力，为农村争取更多的项目资金资源支持等等。虽然农村干部“走读”会带来一些好处，但是它产生的弊端也不容小觑，总体来说弊大于利，下面拟重点对其弊端展开分析，对其利处囿于篇幅就不再展开赘述。

（一）容易造成干群隔阂，损害党和政府的权威与公信力

首先，如果农村干部不能心系群众、紧密联系群众，继续坚持“朝九晚五”、平时不值夜班等，那么农村的事务不能得到及时地处理，就势必会拉长处理这些事的“战线”，一旦时间延长，人民群众就会觉得农村干部办事效率低下，从而影响对农村干部满意度的评价，损害政府在人民群众心目中的形象，削弱党的群众基础。其次，农村若突发重大紧急之事，比如自然灾害和重大群体性事件等，这些“走读”干部必定不能立即赶赴现场对这些突发事件进行有效领导和指挥，而在领导缺席时间内，群众群龙无首、更加慌乱，很有可能造成事态的蔓延或恶化，加重农村的经济损失，严重时甚至会危及群众人身安全。

（二）容易造成疲于往返，影响农村干部工作态度和工作效率

首先，农村干部频繁往返于乡镇和城区，每天在上下班途中所花的时间明显长于扎根在基层的农村干部。因此，他们相对更易感到疲劳和厌倦，不能全心全意地投入到工作中去，而只把工作当作任务，一心只想着下班回到他们的“舒适窝”中，这就在不知不觉中降低了他们的工作效率。其次，农村干部频繁往返于农村和城市，花在交通上的时间多、空闲的时间少，所以这些农村干部很少利用碎片时间来学习新的理论和知识，或者很少能够在空余时间与群众进行一次全方位、细致地交流，从而不能全方面地了解农村的现状与不足，针对农村的实际情况来有效地开展工作。

（三）容易产生职业倦怠，影响农村干部的学习主动性和积极性

新世纪以来，党和国家一直强调终身学习的重要性，党员和国家干部更要坚持终身学习的理论，营造“终身学习”的氛围，建立学习型组织。农村干部工作繁多，易产生紧张感和疲劳感，而每天往返于城镇则更易加重农村干部的疲劳感，容易使其产生工作倦怠感和烦闷感。农村干部一旦对本职工作丧失主动性和积极性，就不会为基层工作倾注自己的心血，也不会主动积极地承担某项任务，更不会为了工作而努力提升自己的文化水平和工作能力。

（四）容易形成负面模仿效应，导致基层政治生态环境的恶化

农村干部“走读”的前提条件是需要有私家汽车或摩托车等代步工具，而实际上基层干部岗位工资、津贴并不十分优厚，仅凭其岗位收入难以完全负担得起私家汽车或摩托车的燃油费、保养费等费用，所以这些基层干部很有可能会公车私用，滋生腐败行为。一旦某个基层干部开此先例而不受约束或惩罚，那么其他基层干部很可能就会纷纷效仿，公车私用就成了习以为常的现象。公车私用仅仅只是腐败的开端，如果此事不加以制止或查处，接下来基层干部贪污贿赂、挪用公款的事件也会频繁发生，最终导致整个农村基层政治生态环境的恶化。

（五）盲目跑项目资金，从长远来看未必有利于当地农村经济发展

虽然农村干部“走读”跑项目资金，从短期来看，可能会在一定程度上有利于促进当地经济发展，但是从长远来看，农村干部“走读”会导致其工作时思想不集中甚至逃避工作，工作责任心与主动性会慢慢丧失。如果农村干部持续“走读”，就很可能对当地的基本情况没有时间和精力进行深入了解，这些所谓的招商引资政绩不一定真正符合当地的长远发展需要。农村干部如果不根据当地的实际情况来做出正确恰当的招商引资，实际上等于乱作为，反而导致当地经济发展迟缓甚至停滞和倒退。

三、工居分隔：农村“走读”干部产生的原因分析

（一）城区拥有较为优越的配套设施，对农村干部吸引力较大

随着国家经济快速发展，无论是城市居民还是农村村民的生活水平明显提高，居民也更加注重自身的物质享受和精神享受。马斯洛的“需要层次”理论，将人类的需求层次从低到高分为五类，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。农村干部有着较为稳定的工作，其待遇也较一般工作优越，同时他们也有能力选择更好的生活方式，所以他们选择在城区买房不仅仅是为了满足自己最基本的住房需要，从侧面来说也是为了体现出他们在工作上的能力与社会上的价值，从更高层面上来说也是为了满足农村干部社交的需求、尊重的需求、自我发展和自我实现的需求。居住在农村的本地干部因为城区的教育、医疗等“吸引力”更加倾向于在城区购房，能够为家人提供更好的生活环境与生活质量。

（二）报考农村公务员竞争压力小，相对容易成为进城的跳板

近些年来，高校招生名额的扩大以及一些高职专科学校的发展，越来越多的年轻人能够受到更高程度的教育，而在毕业后就业就成了他们心中的头等大事。正因为国家公务员工作相对稳定、待遇较为优厚、晋升空间较大，所以高校毕业生在毕业时会倾向于考取国家公务员，进入公务员系统。他们很有可能先从报考竞争压力较小的农村干部做起，比如“大学生村官”，或考取基层公务员，然后在基层积累了一些工作经验后通过考试或选拔等途径来得到晋升，从而转为城区的公务员，他们只是将农村公务员先当作跳板来谋求更好的晋升机会，所以他们宁愿选择在较远的城区居住，也不愿在农村乡镇安家落户，从而成为了农村“走读”干部中的一员。

（三）农村领导干部调动较为频繁，经常“工居分离”

在我国的基层干部队伍中，各乡镇干部平级与平级之间的调动，或由下而上的提拔也时常发生，或因受处分或处罚需要变动职务，而当出现这些情况时，如果没有解决好这些调任人员的住宿问题和配偶子女问题，那么这些公务人员就很有可能出现“走读”情况。同时根据《党政领导干部任职回避暂行规定》和《乡镇领导干部任职回避办法》等相关规定，公务员担任乡镇及以上机关的主要领导职务时应实行地域回避，即主要领导成员不能在自己的原籍任职，所以说这在一定程度上也导致了农村基层领导干部被迫“工居分离”，从而“走读”。

（四）部分农村干部群众意识淡化，工作责任心不强

农村相较于城市来说拥有的矛盾、纠纷更加多样与复杂，比如土地问题、拆迁问题等。俗话说“清官难断家务事”，所以对于这些事情的处理与解决，许多农村干部往往找不着头绪，这些矛盾或纠纷也就一桩一件地堆压着，久而久之，他们在面对这些事情时感到忧心和焦虑，同时也逐渐丧失了一开始所具有的工作积极性与自信心，对手头需要处理的工作也越来越感到迷茫。他们对工作绩效没有什么追求，不愿在办公室多呆一分一秒，也不愿利用私人时间来处理手头的工作，更不愿带头在乡镇值夜班，紧密联系群众，深入走访群众。另外，上级各个部门对农村干部“检查多、考核多，评比多”，农村干部不得不把不少精力用于准备横幅标语、文字软件材料、各种迎来送往等“虚功”，致使没有更多精力用于引领发展、服务基层、服务群众。

（五）农村干部权力资源有限，热衷于从城区“跑项目资金”

虽然农村基层公共事务繁杂，但是大部分乡镇机关所拥有的权力资金资源有限，只能解决农村中所发生的部分事情，一旦涉及到更大的民生基础设施的建设，就必须要向上级部门请示，争取更多资金政策支持，待其批准后方可实施。此外，招商引资也是对农村干部绩效考核的一个重要指标，所以农村干部向城区“跑项目”“跑资金”就成了常态，这样深入群众、了解民情的时间就会减少，这在某种程度上也造成了农村干部“走读”现象的出现。

（六）农村干部考核激励机制不够完善，影响干部工作积极性

一般来说，对于农村干部的考核并不如城区干部那样标准化和严格化，只要农村干部不犯什么原则上的错误，那么他不会因此受到处罚，也就可以在他的岗位上继续工作下去。而农村干部特别是非领导岗位的普通干部在晋升的机会上也不如城区干部，只有上级职务有所空缺时，他们中的少数人才有可能得到晋升的机遇。这种不升不贬，不求有功但求无过的工作环境容易使农村干部心生懈怠，消极怠工，工作上也就没有积极性与主动性。

四、破除隔阂：农村干部“走读”现象的治理措施

（一）加强农村干部的思想教育，从根本上树立“以人民为中心”的思想

农村干部出现“走读”情况，从根本上来说是因为没有树立“主人翁”的意识，而把自己当作了农村的“匆匆过客”，把工作当成应付差事，不想真正地为当地的人民群众办实事。习近平总书记强调“我们党来自人民、植根人民、服务人民，一旦脱离群众，就会失去生命力。加强作风建设，必须紧紧围绕保持党同人民群众的血肉联系，增加群众观念和群众感情，不断厚植党执政的群众基础”。[7]农村基层政府只有定期开展宣传教育活动，加大对农村干部的思想教育和宗旨意识教育，才能让他们始终不忘初心，自觉地把“以人民为中心”的思想内化到行动中，把人民群众的利益放在第一位，真正融入到当地人民群众的工作和生活中去，这才能从根本上消除干群隔阂。

（二）提高农村干部的福利待遇，给予与城市公务员同样的晋升空间

农村干部出现“走读”情况，归根结底是因为城乡差距太大，城市比农村拥有更为优越的基础设施、更为发达的教育设施、更好的福利待遇和更多的发展机会。农村干部与地市级公务员相比，不仅岗位工资相差较大，而且与地市级公务员的各项福利补贴仍存在着较大差距。同时，公务员人数众多，且晋升空间及机会有限，即使农村干部能够兢兢业业地做好自己的本职工作，除一些业绩特别突出者，一般的农村干部与城市公务员相比在晋升上难以机会均等。因此，只有给与农村干部与城市公务员同等的晋升机会，才能让农村干部真正扎根于基层中，甘于奉献。

（三）完善农村干部考核激励制度，让农村干部有动力做实事

农村干部出现“走读”、工作懈怠等情况，不仅仅是因为自身服务意识淡薄，还源于外部绩效考核机制不严格。赏罚不分明的措施会使得农村干部丧失进取心，丧失其工作的积极性，整个人变得消极、厌倦。因此，基层机关应该建立一个严格的绩效考核和激励制度，可以对办事效率较高、人民满意度较高的农村干部给予物质上的奖励或职位上的晋升，而对“磨洋工”、不为百姓做实事的农村干部给予必要的惩罚，这样做不仅可以充分调动农村干部工作的积极性，更好地为村民服务，还可以维持整个基层机关的活力，保持其先进性。例如，实行干部职务与职级分离制度，农村干部由于科级岗位数量有限，即使不能给与有能力真心办实事的干部科级实职，但是也可以享受科级干部待遇，从而使农村干部经济上能尝到“甜头”，政治上有“盼头”，工作上有“干头”。

（四）积极探索“住镇”制度，让农村干部可以告别“走读”

对被调动的基层领导干部和从外地来本地工作的普通公务员来说，如果当地政府不安排好他们的住宿，他们更多地会选择走读，所以要解决农村干部“走读”问题，当地政府或相关部门还需积极探索住镇制度，让他们在本地住有所居和安居乐业。2014年12月安徽省池州市出台《关于纠正乡镇干部“走读”现象的规定（试行）》，此《规定》严格要求农村领导班子每周要在乡镇居住4晚，且“夜访”“夜谈”“夜学”“夜办”情况要做好记录，[8]其他地方也相继出台了一些纠正乡镇干部“走读”的规定或制度。这些规定的实施对基层干部“与民同吃、同住”做了硬性的规定，在很大程度上减少了农村干部“走读”的现象。