农村干部贪污土地征用补偿费的法律认定

刘海燕

摘要在我国经济深入发展过程中，农村城镇化进程不断加快，城乡之间呈现出可喜的变化，但随之而暴露出的问题也日益明显。本文以这一背景下出现的一种新型的犯罪形式，即农村干部贪污土地征用补偿费问题为视角，分析了这一犯罪的概念、主体认定、在法律适用上存在的问题及解决途径等，以期对此类犯罪的打击和治理有所裨益！

关键词农村干部 贪污 土地征用补偿费 法律适用

近几年，各街镇农村平房改造、乡村城镇化建设的进程如火如荼，从带动地区经济发展和实施农村惠民政策的角度，这是利国利民的好事。但频繁出现的“村官”腐败现象成为这一好事中的不和谐部分。个别村干部侵占集体资金、恣意挪用涉农款项等情况时有发生。尤其以一种新型犯罪——贪污土地征用补偿费最为突出。村干部的这些行为不仅给村集体造成了巨大的经济损失，更滋生了腐败土壤，造成涉农职务犯罪集体上访、群体事件频发，增加了影响基层稳定的不安定因素。

一、主体界定

农村干部就是人们通常所说的“村官”，是村民自治组织的一个群体代表，不属于国家工作人员的正式编制。根据《村委会组织法》及党的《组织条例》规定，农村干部是指“村党支部委员会”和“村民委员会”的组成人员，具体包括村内的村委会自治组织、村集体经济组织、党员组织和村群体组织的负责人等。全国人大常委会2000年4月29日关于《刑法》第93条第2款的解释：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于《刑法》第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（1）救灾、抢险、防风、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用《刑法》第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。

村委会人员在从事集体管理事务和国家授权或委托的公共事务时，二者是有本质上的区别的。所以《解释》明确界定了村基层组织的人员辅助政府实施特定的七种公务时，符合“其他依法从事公务的人员”的身份。此时其利用职务工作之便，实施的非法占据公共财物、索取他人财物或挪用公款等犯罪行为的，应以刑法有关贪污、挪用类罪名处理。这也是符合立法精神的。如何认定一行为的法律性质并使用对应的法律呢？根据立法本意，应当将农村基层组织的人员与国家公共事务、集体事务进行综合考虑，再结合具体职务的性质，作出最终的判定。简言之，要重点考察三个要素：

其一，村内自治事务：类似如农村净水工程、洁厕工程、修村公路以及集体筹资办工厂、集体统筹农资发放等，这类涉及农村衣食住行的服务类、公益性事业，这种事务不包含在《解释》的七项特定事务中，不属于协助政府从事的国家公共事务，也不具有集体经营运作的特质。在这些活动中，如果村干部实施了职务犯罪的行为，则不能以贪污罪论处，而应考虑挪用资金或者职务侵占等犯罪类型。比如此案：段某某，原系某村村长，同时自己在邻村租用厂房经营一化学试剂厂。2010年5月，该段因厂内经营亏损，无力缴纳亏欠邻村的8万元厂房租赁费，遂将村集体账目上的8万元擅自挪用，支付了该笔租赁费。在本案中，8万元的集体资金，既非协助国家管理的七项事务类的资金，也非村内集体经营的盈利所得，故应以挪用资金罪对段某定罪量刑。此案再次表明，涉及农村公益类、经营类的集体事务，发生职务犯罪行为的，只能以挪用资金、职务侵占以及公司企业人员受贿等来定罪量刑。只有涉及《解释》列举的七类特定国家公务时，其引发的职务犯罪行为才能以贪污挪用等罪名来评价。具体讲，如党支部和村委会人员利用工作之便，将该村的集体财产非法占为己有且数额达到量刑标准的，应成立职务侵占罪；又如村干部在本村非经营性的公益类公务中，利用职务的便利挪用資金或者大肆侵吞财物的，据为己有的，均应以挪用资金罪或者职务侵占罪定罪处刑；而在排除商务和国家公务的村自治类事务中，农村干部利用工作上的便利和优势而发生的以权换钱行为，这种行为在主体上不符合受贿罪的构成条件，也不属于公司企业人员受贿罪，存在法律空白，依照法律没有明确规定就不能认定为犯罪的原则，应认定无罪。

其二，村级经营活动，就是村集体经济组织实施的以创造盈利额为目的的生产经营类行为，包括占用村土地开发商品房、村集体资产的出租和转让、村基本建设中的工程合同发包及兴建村办企业等，这类活动是为村民谋富裕、创福利的惠民之举，但往往因涉及经济财务且数额较大，出现的财务违规行为也更加集中。常见的如收支不平衡、财务不公开等，这类行为若涉及利用职务之便，中饱私囊且数额较大，就应当以职务侵占或挪用资金罪定罪处罚，而不成立贪污罪。如以下案例，前几年，蓟县某村集体筹资开办了一个食品加工企业，并委托村支书边某某担任食品厂经理。最初的几年厂子运转顺畅，经营得利，村民每年都能分到丰厚的红利。但村支书却越来越奢侈，竞利用村公款购买了一辆高档宝马轿车，署名在自己名下，专供自己共和家人使用，并堂而皇之的入了集体企业账目。对此，村民纷纷表示不满并举报到了检察机关。检察机关则依据有关法律认定此案在主体上不符合贪污罪的构成要件，建议村民以职务侵占罪向公安机关反映。

其三，依法从事公务，这是全国人大在《解释》中以七种特定的准国家公务类型的活动来界定对应的国家的工作人员身份的根本意图所在，在身份与公务性质均合格时，贪污罪的成立就顺理成章了。

二、犯罪对象的界定

近些年来，我国各地的经济迅猛发展，农村向城镇转化的过程也快速进展，这期间，必然引起对土地的需求越来越多，也催生了相应土地制度的完善与发展。2004年3月14日公布实施的《宪法》修正案，将原来单一的土地征用方式扩大为“征收”和“征用”两种，这是由我国土地的所有制形式决定的。土地征收是指“国家出于对公共利益的满足而实施的对土地所有权的接管并给予被征收人合理补偿的行为”，本质是集体土地的所有权和使用权同时转移给国家。而土地征用是指“国家出于对公共利益的满足而实施的对土地使用权的接管并给予被征收人合理补偿的行为，其间不转移土地的所有权。

“征收”或“征用”土地的主体是虽然在形式上是国家，但实际上具体操作的基本是地方政府。理论上讲，只有国家基于公共利益的目的考虑，才能对土地实行“征收”或“征用”，这种行为带有很强的强制性，有国家强制力作后盾，不得轻易行使。

由于《解释》出台于2000年4月29日，时间上介于两次宪法修正的期间，故笔者认为，“土地征用补偿费用”在含义上应作扩大解释，包含“征收”和“征用”，也可通称为“征地”。

由此可知，本文探讨的“土地征用补偿费用”，本质上是土地所有权由集体所有转为国家所有的过程中出现的，且仅存于此过程。只有农村干部在协助政府核准和发放补偿费用的环节中才适用，一旦“补偿”依法到位，“土地征用补偿费用”就转变成村集体因出让土地所有权和使用权而得到的集体财产甚至村民个人财产。国家公权力的行使就应终止，农村干部的“公务”职责也就此终结。这也是全国人大常委会在《解释》中关于“土地征用补偿费用”的初衷。

三、在法律适用上存在的问题

目前，我国对农村干部的职务犯罪查处现状比较特殊，有许多地方还不尽人意，具体表现为：首先，农村干部具有双重身份。其既是农村基层组织人员，又可以在特定情形下成为“其他的依法从事公务的人员”，两者的界定与转换比较复杂，再加上农村错综复杂的历史背景，都使得对农村基层干部经济犯罪的查处难度加大。其次，由于立法思路和司法政策的双重影响，导致我国对农村干部职务犯罪的惩处长期处于空白状态，立法的滞后性弊端凸显。尽管随后我国逐步建立健全了打击和预防农村干部职务犯罪的法律体系，也逐步使其步入正轨，但截至目前，实体法和程序法的漏洞和不足仍然存在，致使农村社会的稳定受到干扰。最后，我国长期以来一直把职务犯罪的治理和预防重点放在国家工作人员等公职人员身上，严重疏忽了农村干部这一群体的职务犯罪活动，尽管1982年《宪法》确定了实施基层自治的政策，但对“村官”职务犯罪的社会危害性依然估计不足，从而导致对此类犯罪预防上的不得力和不到位。

本文仅以农村干部贪污土地征用补偿费为视角，分析村干部职务经济类犯罪在司法实践中存在的主要问题：

（一）在立法方面

应对农村新形势、新情况、新问题的立法或释法工作相对滞后，不能满足打击和预防涉农职务犯罪的司法需要。

从当前现状看，在司法实践中，专门针对农村干部职务犯罪的法律规定除了刑法相关条文，就只有2000年颁布《解释》。该立法解释在颁布之初，很好地解决了困扰多年的对农村基层组织人员贪污挪用等涉及职务的犯罪行为无法定罪的难题。它采用例举加概括的方式，表述了将农村基层的组织人员认定为国家工作人员的七种特定情形。在这些情形之下，此类人员如果实施了贪污、挪用等职务犯罪行为，就应当以国家工作人员论处，追究其贪污或挪用公款的刑事责任。之后的十余年中，再没有相关的立法或者司法解释颁布。但是，农村的形势是日新月异的，随之而并生的职务犯罪也会不断出现新情况、新问题，这也是当前对很多相关的问题说法不一、百家争鸣的根源所在。当然，百花齐放、各抒己见在理论上可以拓宽视野，值得提倡，但在司法实践中，由理解分歧或界定差异而引起的同罪不同罚现象却值得关注和深思。

（二）在程序法适用方面

根据《解释》及村委会的《组织法》可以看出，农村基层组织的人员是一肩双职，它作为农村群众自治性组织的领导阶层，承担着管理本村集体公务的职责，还要带领本村村民依法发展各种农村集体经济合作组织，并对村集体收入进行支配和管理。除此以外，农村基层组织人员也可以协助上级政府从事《解释》中列明的七种特殊职能。虽然行为人相同，但当其从事不同公务时，其主体身份的性质就会发生变化。履行村务管理职责时，身份性质为《刑法》相关条款规定的“其他单位的人员”，可能触及的罪名为职务侵占、挪用资金或特定款物等；而在协助政府履行公务职责时，其身份性质为“其他依法从事公务的人员”，可能触及贪污、挪用类的罪名。若挪用对象是本村集体的普通资产，就应当以职务侵占或挪用类犯罪定罪处刑。若其侵吞、挪用的是《解释》中所列举的七种特定款物，则应该构成贪污或挪用公款罪。由于挪用特定款物罪主体身份无特殊要求，任何人只要满足犯罪构成的要件即可构罪。

农村干部在身份上的双重性，不仅体现在实体法上的定罪量刑不同，在程序法上的立案管辖也有差异。根据六部委颁布的《刑事诉讼实施规则》和《刑诉法》的相关规定，农村基层组织干部涉嫌职务侵占、挪用资金等犯罪的立案侦查权属于由公安机关，若涉嫌贪污、挪用公款等罪，则由人民检察院负责立案侦查。但是在司法实践中，往往因为以下两个问题，致使立案管辖上的分工难以完全实现。

其一，在辨析犯罪对象上面临的难题。作为区分此罪与彼罪的重要考量标准，贪污、挪用款项的性质起着至关重要的作用。然而在现实中，有些村委会财务管理不够规范，不按规定进行分类记账，导致账目混乱，根本无法区分村集体款项和代替政府管理的款项。这其中也不乏有个别村干部居心不良，借账目混乱的机会浑水摸鱼，暗中实施贪污、挪用等职务犯罪行为。在这种情况下，要准确区分那一笔是集体款项，那一笔是替国家代管的款项几乎是不可能的。當这种贪腐行为被举报到司法机关，随之就会面临检察机关和公安机关在立案管辖上的分歧，严重时会出现推诿扯皮踢皮球的负面现象。这不仅挫伤了群众的举报热情和对司法机关公信力的信服，也在客观上形成了司法空挡，弱化了对此类职务犯罪的追究和惩处。

针对于此，笔者呼吁，作为肩负国家司法职能的公安和检察部门，本着对法律高度负责的精神，认真履行法定职责，加强相互之间的沟通协调，重法律，讲配合，有效堵塞司法上的漏洞。

其二，如果对于农村干部职务犯罪的案件，检察或者公安机关已经依法立案侦查，只是在后续的侦查中，查出村干部贪占的款项中，不仅有农村集体资金，也有替国家管理的款项，而且二者在数额上基本相等，不相上下。对此，虽然六部委在《刑事诉讼实施细则》中作了相关规定，但在上述规定中，主罪与次罪的界定标准并没有作出明确细致的规定。因此就有可能出现，在一起案件中同时涉及两笔款项，应分别由公安和检察机关管辖其中的相应部分犯罪，但是该两笔款项在数额上不相上下，两罪在犯罪情节和犯罪结果上也旗鼓相当，根本无法分辨主、次罪。在此情况下，如果公安和检察机关认识上产生分歧，那权威性的决定由谁来做将是一个比较尴尬的司法疑难。对该问题处理不当，势必导致或者推诿扯皮、或者搁置案件，进而影响案件的及时有效处理。

针对于此，笔者愚见，对于主、次罪的区分，应当综合分析参照以下几个因素：第一，犯罪涉及数额及罪行所引起的直接危害后果。根据相关职务犯罪的犯罪构成要件，其对数额基本都有明确的限定标准，对犯罪行为的客观方面表现及其产生的社会危害性也有概括性规定，我们可以用犯罪涉及的数额和犯罪行为所引发的直接社会危害来区分主、次罪。第二，罪行所引发的间接的社会危害后果。比如：因侵吞政府划拨下来的优抚、救灾、抢险、救济等款物，而导致灾民无法获得及时援救冻饿而死的后果；因挪用大笔集体或者国家款项从事非法经营活动，从而造成该笔资金被依法没收而无法歸还村集体；因贪占巨额的村集体工程资金，导致该项公程建设的工期延误，致使村民相关的生产和生活受到影响等。不同的案件情况，所造成的间接社会危害也是不尽相同的，因此必须各施其治，对每个案件的情节、构成和结果进行深入分析和客观评价，最终确定本案的主罪与次罪，同时以此为依据，判定立案管辖权的归属机关。

（三）在实体法适用方面

通观我国《刑法》对贪污和挪用类相关犯罪的规定，从犯罪构成的角度分析，这两类犯罪在犯罪的主、客观两方面基本一致，其区分点主要集中在犯罪主体和客体上。基于以上区别点，对于公、企或者其它单位（含农村基层组织人员）利用工作职务之便实施的侵吞、挪用所在单位财产的行为，将其定性为职务侵占罪或挪用资金罪，归入《刑法》侵犯财产类犯罪的章节中：对于国家工作人员及准国家工作人员利用职务便利实施的侵吞、挪用等行为，将其定性为贪污或者挪用公款犯罪，并归在贪污贿赂的章节中。而对于挪用特定款物的犯罪，综合考虑其犯罪主体的一般性和侵犯对象财产性，遂将其归类在了侵犯财产犯罪的章节中。在司法实践中，此类犯罪的犯罪客体和犯罪对象的区分并非显而易见。例如当某位农村干部侵吞挪用两种不同性质的款物，即本村集体所有的资金收益和暂为代管的国家财物，如果根据犯罪对象和侵犯法益的不同，对其适用对应的法律条文，分别计算犯罪数额，则都不能达到构成犯罪的起刑点和数额标准。但是将两种资金数额合并累加，却远远超出任何一项相关犯罪的数额标准，这成为司法实践中亟待解决的问题。对这个问题的处理，目前存在正反两种不同的观点：肯定观点认为，对此应以一罪处理，当然要结合行为人的主观恶性、行为方式及造成的社会后果进行综合分析，从而定罪量刑。这不仅遵循了《刑法》公平公正的基本原则，也给了犯罪的行为人以法律上的震慑。否定观点认为此情况不应以犯罪处理，原因在于，如此定罪，有悖于《刑法》关于罪刑法定的基本原则，缺乏法条的明确规定作依据，在本质上是法外定罪。

在笔者看来，应当针对案件的具体情况，开展全面细致的调查取证，在事实清楚、证据充分的前提下，再确定罪与非罪、此罪与彼罪。笔者不提倡片面地把非罪的情形以犯罪处理，也不赞同直观地将其一概不以犯罪论处。在司法的具体操作中出现下几种情形，应区别对待：第一，行为人实施的行为涉嫌构成贪污、职务侵占、挪用公款或者挪用资金罪，但其数额却均没有达到对应的定罪量刑标准。但其同时又实施了挪用、贪污抢险、救济等特定款物的犯罪行为，综合全部案件情节，就应以挪用特定款物罪对行为人进行处罚，同时将贪污、挪用等危害行为及危害后果作为量刑情节加以考虑。第二，行为人实施的职务犯罪行为涉嫌贪污或者职务侵占，但在犯罪数额上分别都达不到法定的定罪标准，那么对其决就不能以罪论处，否则就有违《刑法》罪刑法定的基本原则。第三，行为人涉嫌挪用资金与挪用公款犯罪，但其挪用的资金性质不够明确。对此，侦查人员要在查清挪用的款项性质和资金数额的基础上，进一步查清被挪用款项的去处和用途，若存在把挪用款项的部分或者全部用于非法活动，则不必考虑数额和挪用时间的限制，直接按其挪用款项的性质定罪处刑，并把其它的无法评价的犯罪行为考虑作为量刑情节。

综上，对于农村干部的职务犯罪，总体把握的原则是，只要犯罪行为涉及到对象、情节、结果等其中一项符合法定的犯罪构成要件，就可以以犯罪论处，并将其他未被评价的违法犯罪行为作为量刑情节予以考查。