国家治理现代化视域下的基层治理创新——以本次机构改革为契机提升基层治理能力

任绪保

（中共日照市委党校政法教研室，山东日照，276826）

基层政权是国家政权的末梢。基层政权虽然是我国政权体制中最低的层级，但是却承担着维护基层社会稳定，直接为人民群众服务的职能。因此，基层政权的治理能力和水平直接影响着人民群众的切身利益。通过机构改革提升基层政权的治理能力和水平是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》明确“赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。这说明在国家治理理念和治理体系中，越是基层机构改革越应当在坚持正确改革方向的同时，侧重于灵活性、适应性。唯有如此，才能有效发挥基层政权机构在国家治理和社会治理中的重要作用。

一、新时代推进基层治理创新的动因分析

（一）国家政权建设与基层治理变迁

基层是社会稳定的基本载体。在基层治理中，纷繁复杂的社会矛盾都需要由基层政权来处理，这些社会矛盾最终会体现为基层政权和人民群众之间的矛盾。这些矛盾如果不能得以及时有效的解决，基层治理成效就会大打折扣，人民群众也会逐渐对其失去信心，并可能会影响到整个国家政权体系。因此，在整个国家政权体系建设中，基层政权建设应引起足够的重视，其中，尤其需要重视基层政权与人民群众之间的关系。

基层是联系服务群众的“最后一公里”，基层治理的能力和水平直接关系到人民群众的切身利益。从基层实际出发，选择适合基层政权的治理模式是国家政权体系建设的重要环节。新中国成立以来，尤其是改革开放四十年来，我国基层治理模式随着实践和时代发展的要求不断发展变化，可以说，我国基层治理变迁的过程就是国家不断简政放权，政府职能不断下放、整合优化，对社会治理的能力和水平不断提升的过程。新中国成立以后，在中国共产党的领导下，通过自上而下的街居制对城市基层社会进行了全面大规模的组织化重构，建立了以单位制为主，以街居制和各类社会团体管理为辅的城市基层社会管理体制，有效地整合了城市基层社会。[1]街居制是计划经济时期，单位制框架下城市基层治理的范式，以封闭、同质、固化与非流动性为其基本特征。改革开放以来，随着市场经济的建立，单位改制，基于计划经济制度设计的街居制面临着前所未有的危机。市场化改革的推进与深入，单位所具有的社会保障、组织与服务功能渐行丧失，在这种情况下社区制应运而生，城市社区的功能也在逐步完善，社区治理在基层治理中发挥了重要作用，城市基层政权的治理也逐步走向信息化、网格化、智能化，治理的有效性大大增强。而在农村，改革开放以来中国乡村治理的变迁经历了从单一治理到多元治理，从城乡分治到城乡统筹的转变。20世纪80年代，经过不断尝试与探索，中国乡村治理逐渐拥有了属于自己的固定特征和发展模式。基于保障乡村的社会秩序和维护农村社会稳定，宪法确立了以村民委员会为组织框架的村民自治制度，形成了“乡政村治”基本格局。在这一过程中，制度的执行和组织的运转离不开村民的有效参与，作为乡村治理主体的农民是否能够深度、有效参与其中，关系到整个中国乡村治理体系的稳定性和持久性。党的十九大以来，党中央提出乡村振兴战略，我国城镇化速度进程不断加快，新型农村社区蓬勃发展，新时代中国乡村治理的内涵要求因此发生了深刻的变革，这一变革突出强调国家的整合作用。国家的整合落实到基层，基层政权就应当结合实际落实中央关于乡村振兴的要求，创新治理方式，主动积极作为，推动乡村实现有效治理，进而为乡村全面振兴提供根本保障。

（二）新时代社会治理实践要求进一步推进基层治理创新

改革开放以来，我国经济高速发展，跃升为世界第二大经济体，实现了“时空压缩式发展”，成就斐然。但与此同时，随着改革的深入推进，一些深层次的矛盾和问题也不断出现，改革进入深水区和攻坚期。在工业化、城市化和现代化等浪潮的多重夹击下，我国正处在从传统社会向现代化社会转型的加速期。在这个转型过程中，基层社会就成为传统乡村社会向现代城市社会转变的重要载体。在基层，由征地拆迁、劳资纠纷、劳动就业、社会保障、公共服务供给不足、环境问题等引起的社会矛盾集中凸显。与此同时，中国特色社会主义进入新时代之后，随着我国全面依法治国进程的加快，民众的法治意识、维权意识日益增强，其政治参与及利益表达的热情空前高涨，这导致民众和基层政权对抗性互动的机会大大增加。在这种情况下，如果不及时和民众协调沟通合作，仅仅依靠单方面的行政行为或者政治行为，则难以有效推进基层治理，从而达到整合基层社会的目的。基层治理不是单向度的，它一定是双向度或多向度的，必然涉及到基层政权与民众、社会组织等沟通合作才能达到有效治理的目的，这对新时代基层政权的治理能力和治理水平提出了新的更高的要求。因此，要以本次机构改革为契机加强服务型基层政权建设，不断创新完善基层治理机制，增强基层政府的公共服务能力，重点要建立健全以基层群众需求为导向的公共服务决策和供给体系，以更好地满足基层群众日益增长的美好生活需要。

二、新时代基层治理面临的困难与挑战

随着社会多元化、群体分化以及社会自组织能力的增强，政—民关系这一维度的重要性日益凸显，成为基层治理的主线。[2]新时代基层治理面临诸多困难与挑战。

（一）公共服务供给不足与失衡并存

公共服务是民众与基层政权互动的主要领域。近年来，民众对公共服务的需求显著增加，公共服务供给状况成为基层民众评判基层政权的基本依据。越是在基层，越是随时都会跟民众直接发生联系，基层政权建设的重点越是要侧重于提供有效的服务。近年来，在公共服务领域，虽然政府增加了供给的力度，但由于不同地区经济社会发展条件不同以及基层政权对不同群体重视程度不同等原因，在医疗、教育、卫生、文化、基础设施等公共领域供给仍显不足且不平衡。

（二）利益协调机制不完善与基层干部缺乏善治理念并存

市场经济的深入发展导致利益的明显分化，基层政权对不同群体之间利益关系调节的难度显著增加。即使在同一群体中，不同场所、不同时期的利益关注点往往也会存在差异。这在一定程度上增加了基层政权在协调群众利益方面的难度。从基层权力运行的角度来看，利益调节过程中仍存在权力运行不规范、刚性约束不够等问题，进一步弱化了基层政权实施利益调节的能力，引发了一系列权力设租和寻租的情况，成为诱发基层腐败的重要原因。另外，从权力的具体运用上来看，一些基层干部，特别是执法主体，运用法治方式和法治思维解决问题的能力不强，将服从命令、遵从法律规定、按照常规的程序来工作当成“为”与“不为”的界限，很少考虑社会效果。善治不等同于简单的法治，它寓法治于内，是“使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的社会治理过程”。[3]具体到基层治理，“善治”要求以法律法规为基础公正廉洁执法，同时道德规范、纪律规范、乡规民约、规章制度和思想政治工作等规范、方法都可以用来处理基层社会矛盾。现阶段，基层干部善治理念还比较缺乏。

（三）基层政权机构设置的灵活性、协调性不够，难以应对基层复杂事务

一方面基层治理中很多事务都是随着社会发展而出现的新问题新矛盾，实践中往往找不到相应的机构负责。严格按照规定设置不同机构承担相应固定的职能，并且按照规定开展行政工作，其实是不现实的，也是不负责任的。另一方面基层事务很多是综合性的问题，涉及多个部门，究竟由哪个部门哪个人来提供管理服务，在实践中常常出现两种情况，一是源头管理和末端管理分离的现象；二是在全面从严治党的形势下，部分干部不敢不愿担当，部门之间常常相互推诿、推卸责任。

（四）基层治理体制不顺、管理方式单一，民众参与自治的氛围不够

随着国家治理现代化的展开，基层治理现代化成为必然趋势。因此，基层要创新治理方式，也要以制度化、法治化、规范化的方式进行。在这种思路的影响下，无论是在农村还是在城市，村民委员会和居民委员会承担大量行政事务已经成为普遍现象，“两委”干部的专职化、行政化特征突出。正规化的行政方式有助于承接国家自上而下的行政任务，回应民众的需求。然而在基层，由于基层事务的临时性、季节性、琐碎性，民众在生活中遇到的不少问题难以依靠正式行政方式准确、及时地得到回应。此外，“七站八所”随意被撤销，村级组织行政化问题越来越严重，在一定程度上也很容易滋生官僚主义思想，基层政权联系群众的天然纽带被切断。[4]当前，各种形式的基层群众组织是基层政权向“最后一公里”延伸的重要形式，但是现阶段这些基层群众组织在提升基层治理能力上的作用仍然十分有限。

三、以基层政权机构改革为契机推进基层治理创新

党的十九届三中全会提出，要统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系，赋予省级及以下机构更多自主权，合理设置和配置各层级机构及其职能，增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制。全会以党的最高决策的方式，为党和国家的机构改革指明了方向，也为加强和改进基层政权建设，提升基层治理能力，推进基层治理现代化提供了难得的契机。

从本次机构改革的目标看，按照党的十九届三中全会精神，本次机构改革的总体目标是全面提高国家治理能力和治理水平，形成更加完善的中国特色社会主义制度。这是从宏观角度而言的。从微观角度来理解，基层机构改革要以本次机构改革为契机，以最大限度地保障人民群众的基本权利为路径，树立基层政权的权威，实现韧性的稳定，从而实现善治的目标。因此，基层工作人员在注重当地经济发展的同时，也要从基层群众的切身利益出发，更加重视提供优质的教育、公共卫生、公共基础设施、失业与扶贫等公共产品和公共服务，提供基层群众急需的公共产品和公共服务，从而最大限度地保障基层群众的基本权利。

从本次机构改革的原则来看，按照党的十九届三中全会的要求，深化党和国家机构改革，要坚持党的全面领导、坚持以人为本、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国的原则。从具体的微观层面来理解，基层政权机构改革要坚持优化协同高效的基本原则，注重与多元主体沟通协调能力的提升。为了保证基层经济持续增长和社会稳定，基层政府在社会治理实践中主要依靠政策和法律法规而不是更多地依靠群众参与来共同实施治理。换句话说，长期以来基层政府在基层治理过程中更多地选择使用硬权力，这在一定程度上保证了行政效率，但却加剧了基层政府和群众之间的矛盾，形成了一定的社会隐患，对基层政府形象和社会稳定都会产生不利影响。[5]因此，本次基层政权机构改革应以推进基层政权机构职能优化协同高效为原则，机构的设置应侧重于提高其与管辖范围内所有治理主体间的沟通协调能力，应当就治理理念、治理目标、治理方式等方面达成一致，最大限度地协调各类利益主体，从而在基层治理的过程中取得辖区所有治理主体最大限度的认同，唯有如此才能实现基层治理共建共治共享的格局。

从机构设置和权力配置的标准看，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高”，由此可见，提高基层政权机构组织群众、服务群众，改善政府与群众关系的能力成为基层机构权力配置和机构设置的标准。基层权力配置要突出强化公共服务职能，在符合中央关于机构改革总要求的前提下，突出地方性、韧性和灵活性，根据基层实际，因地制宜，综合考虑多种因素，对基层政权机构进行分类设置，同时要尽量避免职能设置的固化和分离。此外，现代政府设计的有限性、法治性、民主性和分权性决定了基层政权机构改革应着眼于制度平台的构建和完善，如一些非营利性组织等对基层公共产品的提供有着重要影响，进而对基层政权服务效能的发挥和群众的满意度都会产生重要影响。

从机构改革的推进方式上看，基层政权机构改革除了在指导思想、目标上与党中央保持一致之外，还要坚持因地制宜的原则。因为不同地方都有自己的特殊性。因此，为了提升基层治理能力，本次基层政权机构改革应避免不顾各地实际的“一刀切”，需要因地制宜。还要避免纯粹为了学习先进地区的经验，不顾地方实际设置一些不切实际的部门。因为各地的经济社会发展水平、发展规划等都存在很大差异，而且不同地区人民群众对公共服务的需求也不一样，基层社会治理的模式也不同。这也就决定了基层政权机构在改革的过程中要充分考虑到当地实际与当地群众的诉求，在机构设置和职能配置上要因地制宜，而不是为了形式上完成所谓的机构改革，不顾当地实际和老百姓的需要，强行设置、合并一些机构部门。这种僵化的机构设置，一定程度上会疏远群众，弱化基层治理能力。此外，在基层治理中会不断出现许多新矛盾、新问题，当前也没有专门对应的机构负责。因此，基层机构设置必须具有灵活性、适应性，一旦有治理需求能迅速组建相关部门、配置相应力量，及时作出回应，完成处置，坚决避免职能固定化。

目前正在进行的新一轮党和国家机构改革是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是中国人民在中国共产党的领导之下对中国特色社会主义制度的新发展。基层政权建设是国家治理体系和治理能力现代化的基础。基层稳，则国家稳；基层活，则社会活。基层政权机构改革作为党和国家机构改革的重要内容，被赋予了一定的自主权，这意味着基层政权的机构设置将以其弹性、灵活性和适应性更好地促进经济社会发展，更好地坚持以人民为中心，贯彻党的群众路线，从而坚实党的执政根基。