农村运动式环境治理中的话语政治研究——以浙江省H镇环境革命为例

陈鹏，张雅君

(1.华中师范大学 政治与国际关系学院， 湖北 武汉 430079；2.中共玉环市委党校， 浙江 玉环 317600)

党的十九大报告提出“建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的伟大目标。中国社会主义现代化强国的目标中首次提出了“美丽”要求，这既是对新时代中国各方面建设综合研判的结果，也说明生态环境问题成为当前社会主要矛盾的主要方面之一。浙江作为习近平新时代中国特色社会主义思想形成和发展的重要萌发地，是“绿水青山就是金山银山”思想的最先倡导者和实践者。一直以来，浙江在生态环境保护和污染防治等行动中走在全国前列，成绩的取得既离不开政府的统筹规划和指导引领，更离不开群众的大力支持和积极配合。

一、问题的提出

小城镇环境综合整治、“三改一拆”、“五水共治”、“治危拆违”等都是浙江环境整治的重要内容，这些行动在浙江正如火如荼地进行着。而纵观这些举措，无一不是采用运动式的治理方式，本文将这些行动概括为运动式环境治理。运动式环境治理主要是通过“动员部署—清理整治—巩固成果—检查总结”这四个阶段进行，符合八个流程：事件出现→有关部门重视→成立专项治理领导小组→召开动员部署会议→制定和出台行动方案→全面执行行动方案→检查反馈(通报和召开电视电话会议)→总结评估；满足六个标准：一定级别或者高级别的专门领导小组、必须经过多次反复的专项治理行动、多部门协同联动、专项行动的成果、群众举报机制、治理行动必须体现政治正确性[1]。

运动式治理，归根结底强调的是权力的向上集中，政府所制定的行动方案、动员的各种资源、设立的各项考核举措等等，都是为了实现压力型体制下的考核目标。由此可见，运动式治理更关注的是“长期目标的阶段化成果”。例如，小城镇环境综合整治、“三改一拆”“五水共治”等这类专项行动的目标长远，但政府把这些目标按时间进行倒排，通过层层落实、层层提前，最终在较短时间内完成“预期”目标，完成上级对自身的考核。在这种情况下，政府更多的是运用国家权力的直接渗透，对农村基层进行控制和改变。值得注意的是，这种治理方式有明显的缺陷，就是无法从根本上建立针对某个问题的长效机制，因而一直出现反复性、周期性和间歇性的特点。

在整个运动过程中，不管是各级政府，还是学界，更多关注的是政府部门的作为与精英主体的行动，包括各级机关干部和村居干部(主要是村书记和村民主任等主职干部)，而忽视了最重要的参与主体——群众。在具体实践中，往往容易陷入“发动群众与质疑群众”的悖论中。研究表明，在农村环境治理中，公民参与总体上呈现“高度关注、低度参与”的态势，表现为“被动参与、观念性参与、事后参与、参与行为的无序性和环保NGO参与缺失”等“不理想状态”，这其中的主要原因为“内部动力疲软、外部动力不足和农村环保法规制度不健全等”[2]。相较于其他专项行动，环境整治更应该且必须吸纳群众参与，这是由运动对象的特性所决定的。例如，小城镇环境综合整治的对象包括城镇秩序、城镇卫生、镇容镇貌等，这其中最主要的是乱搭乱建和群众房前屋后的临时建筑，这直接关系到群众利益。如不能正确处理好专项行动中目标与手段、执行主体与执行客体之间的关系，很容易出现不稳定现象。因而，在农村环境整治中，除了要强化运动式治理之外，更应该关注群众，倾听群众呼声，进而保护群众利益。如何实现政府预期目标，将专项行动的任务落实到最基层，关键的是要得到群众的支持，而这其中的关键是就群众为何要接受，并且如何接受这个目标，达成共识，形成合力。话语作为一种符号权力如何运作并渗透到乡村社会，一直是学界研究的焦点，学界普遍侧重于意识形态话语在中国基层发挥作用的运行机制，但缺少群众对建构性话语的研究，缺少从农民的话语研究农村政治[3]。本研究认为，话语是联结政府与群众的重要途径，将政府话语和群众话语相融合，才能确保环境整治的顺利进行。因此，本文从话语的角度，借助H镇小城镇环境综合整治中的具体个案，来分析农村环境治理中的国家与群众互动，以此来丰富学界和地方实践研究，并为农村环境治理提供有益参考。

二、话语博弈：一个案例的延展分析

H镇的环境整治工作主要分为两个方面：一方面是工程类，包括道路改建、入城口改造、交通标志标线改建等等；另一方面是整治类，包括乱搭乱建、陈年垃圾、违章建筑、通信线路等。前者工程更多的是具有公共性质，除了征地环节会出现波折外，其他环节并不会出现大的问题。后者属于整治型，直接面向群众，面临的治理难度较大。在这个过程中，就很容易出现干群矛盾，而最直接的冲突，就是话语冲突，即政府话语与群众话语的冲突。政府话语代表的是国家权力，通过专项行动直接面向群众，凭借的是合法与违法的绝对判断；而群众话语是群众自身的话语，自发于群众生活生产逻辑，依靠的是公平及其生存所需，并不是对与错之分。因而，两者势必会产生“碰撞”，如何更好地化解矛盾就需要一种“柔性政治”策略，在完成政府目标的前提下，采取多种方法，巧妙地化解这些问题。

本研究选取的案例来自于H镇建成区的S村，是该镇的中心繁华地区，人口稠密，经济发达，基础设施完善，群众生活质量和生活条件都属于全镇最佳。但由于历史原因，该村有一个区块(X片)还是80年代的老面貌，房子破败不堪，道路没有硬化，闲置土地杂草丛生，乱堆乱放现象普遍。为了应对上级小城镇环境综合整治考核，H镇特意成立了一支清理队专门在该区块进行清理，这也就为后续个案提供了前置条件。

(一)砸缸事件：冲突的开始

H镇清理队在S村X片已经进行了多天的清理工作，特别是乱堆在主要道路和空地上的垃圾，已经被运走了大部分，该片群众对于清理工作总体上还算配合。清理队在清理中，砸碎了一个水缸，住在该片的村委提出了质疑：“原先不是说好将水缸翻倒就可以了，不用砸碎，为什么现在又要砸碎了？”清理队队长是H镇行政执法中队的小组长，他回答到：“现在就是要求砸碎，不用多管。”该村委听到这样的回答很不满意，找小组长理论，阻止其继续砸缸，小组长在得知该人是村委的情况下，认为他是故意阻扰，不仅继续砸缸，还把该村委家的部分违建拆了。这种情况下，该村委和村民不乐意了，他们联合起来质问清理队，同时阻止其继续清理。随后，H镇村镇办主任和行政执法中队队长来到现场，在大致了解情况后，继续清理垃圾，不过没有继续拆违建。

不难看出，在推进小城镇环境综合整治目标实现的过程中，绝大部分工作都是基层政府主导，而因其人力短缺、工作能力限制，只能通过购买公共服务聘请专业清理队来进行综合整治，政府只是监督和辅助角色。但是，清理队主要由普通群众组成，其目的就是按照政府的要求，完成垃圾清理的任务，在这个过程中，既可能遇到群众的质疑和不配合，也会遇到群众的“抗议”。在这种情况下，清理队并没有化解矛盾纠纷的能力，政府必须承担起这部分职责。因此，政府话语不可避免地与群众话语发生“碰撞”。

(二)花坛事件：冲突的升级

砸缸事件后，H镇清理队还是继续清理，表面上看好像并没有阻碍，反倒比之前更加顺利。但是，X片村民却选择用其他形式进行反抗：一方面是向驻村干部诉苦，另一方面是拖延X片河边的绿化种植。

在砸缸事件之后，该村驻村干部到X走访，部分村民向其诉苦，主要是描述自己受到的不公平待遇，用村民自己的话说，“被(镇机关干部)报复了”，自己只是说了一些话，多问了几句，镇里人就拆了我们的房子(不是整间房子，只是廊下的挡风墙)，房子本来就是危房，没有这两堵墙，说不准就会倒，重砌又要花费不少钱。如果镇里不拿钱来补，他们就要去找镇党委书记和镇长。驻村干部在查看现场后，向村民解释了为什么要砸缸，同时也承认清理队在执行任务时没有详细说明情况，导致冲突的发生。另外对于村民要求的赔偿，严格来说，并不算是拆错，也就不能赔偿。X片临河的部分原先存在违章建筑，在拆除完之后，镇里安排种植绿化，但是有部分土地并没有征收，这就需要在征收土地之后才能种植。而该土地所有者在经历了砸缸事件之后，并不同意征地，以此为手段来拖延政府的整治计划。

群众话语是群众生产生活需要的反映。群众对于环境整治行为抱着一种观望的态度，在涉及到自身利益之前，并不会主动参与治理活动。在政府权力进入村庄，需要开展环境整治的时候，群众首先是避让，“能避则避”是群众的普遍心态。在“被清理”涉及自身利益时，群众话语会发生转变，由“避免”变为“公平”，即“可以拆我的违章，但别人的违章也要拆除”。这样就在无形中给政府施加了压力，虽然没有实质性的对抗，但是对政府行为有了更高的要求。案例中的冲突升级，一方面是政府话语的“硬性冲撞”激发了群众的“反抗”情绪，另一方面群众在正面对抗不会占优的情况下，转而使用其它抗议手段。

(三)环境优先：冲突的转折

日益临近的省级验收安排让H镇不能再因琐事而拖延，常务副镇长到该片做村民工作，希望村民配合。他对村民说：“往大的说，河边绿化种植关系到大河两岸的面貌，也就关系到H镇小城镇环境综合整治的省级验收，往小的说，绿树增绿、硬化道路是改善村民居住环境的有效手段。如果因为之前的误会而延误了验收，得不偿失。对于之前清理队的一些不恰当的行为，在以后的综合整治行动中，会引起重视，改变工作方式，做好群众工作，保障整治工作的顺利进行。”同时，村书记和村民主任也做该片村民的思想工作，最终使得绿化种植顺利进行。虽然发生了政府话语与群众话语的“碰撞”，但是随着政府话语的转化，由“硬性冲撞”变为“柔性安抚”，再加上村两委的适时介入进行调解，群众对于环境整治的认识有了一定的改变，也愿意配合政府开展工作。由此可见，政府话语与群众话语并不必然对立，即使发生冲突，通过协商和调解，也能够达成一致，为后续工作奠定良好的基础。

在该案例中，本研究并不是只关注环境整治过程中出现的一个冲突，而是将其放在一个时间序列上，观察其对其它事件的影响，并以一个整体来分析该事件。可以说，砸缸事件是政府治理话语和群众生存话语之间的直接冲突，政府以其强力措施，拆除了村民的违章建筑，并确保清理工作的顺利进行，显示了强权力对弱关系的压制。但花坛事件的出现，表明在农村社区治理中，存在着“弱者的反抗”，虽然村民的话语并不能在与权力话语的直接交锋中取得胜利，但村民会采用其它方式进行反抗，以此来回应政府的直接权力。在这种冲突和博弈中，国家权力并不希望与村民产生不必要的冲突，而是希望以一种平稳和谐的方式进行处理，一方面由常务副镇长代表的权力话语与村民直接对话，另一方面是借助村级内部的关系话语，作通村民的工作，确保重要目标的实现。冲突可以圆满解决的前提和基础，是双方存在着共同的目标和原则，而化解矛盾的方式则是协商和对话。

三、话语融合：权力话语与关系话语的互融

话语政治来自于哈贝马斯的交互性主体理论，他强调政治社会的“参与者并不想用暴力或妥协，而是想用沟通来解决他们之间的冲突”[4]。同时，“话语政治”的核心在于通过去自我中心化的政治进程，建构交互主体的政治模式，确保个人能够有效地参与到政策的决定过程中，最大限度地体现个人权利的实现。在他看来，话语政治需要的是听到每个人的声音，因此必须进行充分的协商和对话。本研究认为，在农村环境运动式治理过程中，基层政府发挥着主导作用，但不能忽视普通村民的参与作用，不管是行动方案的制定，还是具体任务的执行，都需要聆听村民的意见。政府话语代表的是国家权力，而群众话语则是农民的生活逻辑，更多的是反映其社会关系。因此。为了实现农村社区的有效治理，必须处理好权力话语与关系话语之间的互动。

(一)权力话语的关系运作

权力如何进入农村社区，或者说权力以何种方式进入农村，这是国家考虑的首要问题。权力直接与社会接触的，一般带有强制性质，而有些行为并不是需要一开始就采取强制，暴力只是最后的保障。因而，基层政府在进行行动时，也会考虑到如何平稳的进入，那就要转变直接的方式，通过一个个中间环节，最后柔性进入。这种情况下，就产生了很多变通，比方说环境整治。如果权力直接作用时发现与验收标准不一致，就可以采取强制措施进行整治，虽然有着很明显的效果，但这样的运作需要承担较大风险，容易产生不稳定因素。因此就产生了镇村联动和干群互动，权力就留着对付治理过程中出现的更为复杂的情况。

首先，权力是有层级的。对应于市—镇—村的层级设置，权力也是由上级政府向下级政府传导，并且有了一定的延伸，出现镇政府向村级组织的下沉。这主要由两方面来实现。一方面是通过目标责任考核制度，将各项任务分解，乡镇政府支配村委会有很多手段，诸如“正式权力的非正式运作”[5]、“擂”与“媒”等微观权力技术、“利益运作”与“情感运作”[6]、“策略主义”等“策略型支配”[7]。制度型支配是指乡镇政府通过建章立制的方式使乡村关系稳固化，从而实现对村级组织的控制与支配，在此基础上形成的乡村关系，我们称之为制度支配型乡村关系。制度就是一种新的乡村治理术，它迎合了行政科层化、规范化等新的时代精神，成为了一种可供乡村治理主体选择的新的治理工具。需要强调的是，制度支配型关系并非是一种制度化了的支配形式，而只是乡村关系变迁过程中的一种暂态。在这里，制度不是作为体制而存在，只是作为一种支配技术而存在(作为技术的制度)，是乡镇政府用来支配村级组织的一种治理术，表现出明显的工具特征。另一方面建章立制是现阶段乡村治理中的一个突出特征，是乡村关系实践与互动的重要方面。乡镇政府积极推动乡村治理制度建设，但这些规章制度主要是作为技术而建构，只是乡镇政府为了实现对村级组织的支配而采用的技术式策略。在乡镇政府眼中，制度本身并不是目标，而只是一种加强对村级组织控制的手段，是一种治理工具，实现对村组织的支配才是其目标。

其次，权力强调的是服务性，并非行政性。有学者认为组织的扁平化和多样化是因为信息技术的应用导致的一个多中心权力分布。然而，国家为了实现基层政权建设目标，由乡镇政府到基层动员，而不是行政命令，虽然表现出来的是自上而下国家权力的渗透，但不能改变它服务性的本质。通过这种方式，村庄精英被吸纳进基层政权，用于乡镇基层干部与村庄精英相互沟通的平台被搭建起来，农村社区群众的利益表达能够更加有效地被动员，乡镇政府和基层政权可以综合各主体的利益，从源头上化解矛盾纠纷，不仅可以提高治理效率，而且还能达到民主决策的目的。

(二)关系话语中的权力再生产

权力再生产源自于权力的不平等，正是因为权力的本质与后天强化，最终造成了权力秩序不平等。为了保持后天加持的权力不平等，不可避免的进行权力再生产。而关系是稳固权力再生产的重要基础。这里主要从两个层次来理解权力再生产。首先是从中国农村社区是一个人情关系的社会说起，然后再解释关系所引起的权力再生产。

自古以来，中国就是一个人情社会，人情与关系在社会生活中扮演着重要作用。这跟中国农村社会的结构组成和运行机制有密不可分的关系。传统中国在儒家伦理的教育下，加上传统法律规定的个人义务，再依托家族和个人长期的共同生活，共同决定了中国社会是一个关系与权力相互作用下的整体。在中国政治中，权力不会被约束，存在着任意性。权力从一定意义上来说，是一种关系，体现着支配和服从。换句话说，如果一个人对另一个人能够产生长久的控制，并且能够维持地位的不平等，这样就是权力的作用。相反，关系也可以在一定程度上是权力的体现。所以，将权力的运行置于关系中来考量，权力是支配与服从双向作用的集合体，关系中的权力既表现出对他人的支配，也是他人对自己服从的表现。这种现象就是日常权威。

对于农村社区的权力再生产，可以借用布迪厄的再生产理论，权力的再生产并不仅仅表现为关系的运作，而权力自身就是再生产的对象。国家权力进入农村社区，首先要在关系中进行权力再生产。也可以说，因为关系双方在互动中存在着地位、行动能力等方面的差别，而这种差别又通过其他方式，诸如道德、暴力等方式加以维持，也就产生了关系的不平等。换言之，关系的不平等是权力再生产的前提，权力再生产又在实践中持续加强了这种差别。因此，权力的再生产是如何运作的，或者说是通过什么手段或策略才能实现，关系是如何发挥作用的，这就是研究的重点。最直接和典型的方式就是人情或者面子，这种运作的方式并不是直接将某人的权力转移或者授权给另一个人，而是通过人情关系的运作，使得另一个人的言行有了权力的背书，使得其他人服从或者依靠他。实现权力的再生产的策略选择，可以概括为符号运用、权威树立以及关系固化。

在H镇，原先治理手段是一种国家权力进入农村社区的典型体现。具体来说，就是为了实现某个具体的目标，基层政府在上级政府的指导下，通过基层干部把上级政策、资源，一级一级地带入到农村，实现了国家权力对农村的整体渗透。在这个过程中，基层群众的利益诉求和要求并没有上传途径，只能是被动的接受。这就造成了国家预期目标与群众实际需求之间的偏差，治理效果和群众满意度并没有因此增加。可以说，国家权力在农村社区的直接运行是有限度的，并不能达到渗透到全面的目标。细究其过程，最主要的缺陷还是国家权力和资源的单向度，并没有建立一个双向的沟通交流互动渠道。在这种情况下，要充分利用社会网络的关系，通过联结基层政权、村级组织等多种主体，畅通自上而下的政策传导和自下而上的意见反馈，把强制性的国家权力通过农村社区中的关系作用，转变为社会权力，实现与群众的互动。总之，权力与社会之间的直接接触是不平等的，只有将社会关系转化为权力，才能与权力进行平等的协商。社会通过关系将自身转化，成为与权力平等的对象。

(三)权力与关系的融合

权力的层级性决定了权力是一种自上而下、直至底层的“直线式”渗透。而关系在乡土中国是一种“差序格局”下的同心圆式分布，形成了一种网络形态。单纯依靠权力渗透，容易受到抵制，就像该案例所表现的那样，清理任务是政府下达的，政府也希望得到群众的支持和配合。但在实施清理过程中，部分村民并不认可，政府权力的强制推进，势必引起群众的反抗，如果采用更加激进的手段，虽然能够达成目标，但是会损害政府的公信力。因此，政府权力总是在政府话语与群众话语进行沟通后，即权力与关系相融合之后才能进入村庄。权力是为了保障目标的实现，而关系是确保权力有效的关键。特别是在基层社会，权力与关系的交织更加深入。在该案中，即便是镇里的常务副镇长，在遇到村民反映的时候，首先还是与村书记联系，确认事情概况和程度，也想让村里出面做群众工作。村书记也并不会将事情绝对化，而是希望借此事，得到政府的支持，树立在村庄中的威信。这样，权力为关系提供了必要的支撑，关系网络又为权力提供了实现途径。

政府话语与群众话语具有融合的基础，两者在目标和原则上是一致的。一方面，在目标上，政府进行环境综合整治，是希望通过“三改一拆”、“五水共治”、“治危拆违”等“组合拳”，改变以往粗放式的经济发展方式，变为高质量发展，最终实现建设“美丽中国”的目标。同时，群众对于生态环境、居住状况的要求也越来越高，再加上群众民主意识和参与意识的增强，有一个生态宜居的环境成为群众的迫切要求。在这个点上，政府与群众达成了共识，也奠定了政府话语与群众话语融合的基础。双方在目标一致的前提下进行协商，共同为达成目标而发挥自己的作用。另一方面，在原则上，政府行使的是公权力，代表的是人民的利益和诉求，出发点和落脚点都是群众，因此在进行环境整治时，必须公平地对待每一个人和每一个企业，公正地处置每一处违章和违法行为。对于群众来说，自己是监督公权力行使的最重要主体。在进行全域范围内的环境整治时，特别是涉及到自己的时候，群众要求公平的呼声明显高涨。因此，公平是政府权力行使和群众监督行为的共同原则，两者在此之下，既保证了政府环境整治的有序推进，又得到了群众的支持和配合。

政府话语与群众话语具有融合的路径，那就是群众参与和协商民主。政府对于环境整治中的难点和重点有着清楚的认识，推动这些工作的落实，必须紧紧依靠群众。在发动群众的过程中，民主恳谈和协商对接必不可少。政府将目标和任务下发到每一个村，然后采取民主恳谈的方式，邀请村两委和群众参与，明确工作的时间节点和预期目标。在遇到问题和困难时，政府、村两委和群众通过协商解决。在案例中，S村因为位置特殊，成为此次环境整治工作的难点和重点村，政府投入了大量的人力物力。在整治开始前，就明确了X区块是重点整治对象，并与村两委进行了沟通，要求发动该区块的群众自发进行整治，村两委也支持政府的决定，并将要求传达给了该片村民。因此，在后续整治过程中，H镇清理队能够顺利进入。即使遇到问题，政府也能与村两委、村民进行沟通，解决问题后继续推进环境整治。

四、总结与结论

农村环境治理采用运动式治理的方式无可厚非，需要政府主导作用的发挥，但是忽视普通村民的存在，将给该项行动的开展带来巨大阻碍。与其它运动式专项治理的对象不同，环境整治更多的是关系到群众的切身利益，如果单纯依靠国家权力的强制进入，可能取得事倍功半的结果。因此，需要借助话语的力量，在行动之前，充分融合政府话语和群众话语，做到双方共识的达成，最后形成行动的合力。政府话语与群众话语并不是“对立”的，它们之间存在着融合的基础和途径。政府作为人民利益的代表，需要从解决人民群众实际问题出发。但是压力型体制和运动式治理的背景下，政府权力强制性进入农村不可避免。为了更加顺利地进行专项行动，政府话语必须更加“柔性”。在目标和原则上与群众话语高度契合，始终坚持生态环境改善的目标和公平公正的原则，通过群众参与和协商民主的方式，扩大两者合作的基础，为最终目标的实现提供支持。还需注意的是，解决好政府话语的“耐性”，即权力的耐性，在这些运动式治理中，目标的制定固然是美好的，也是为群众考虑的，但是，“长期目标阶段化成果”的诱导下，容易出现运动式治理的激进，为了特定阶段的成果，最终影响了长期目标的实现，就会出现层层加码、层层提前的现象。缺少一种长远的考虑，追求短期的目标，既是运动式治理的弊端，也是“晋升锦标赛”的症结，从环境治理这类与群众切身利益关系最紧密的专项行动开始转变，充分发挥政府权力、群众参与的作用，融合两者的行动，才能保证“美丽中国”目标的实现。