农产品滞销、政府干预与农业供给侧改革

陈祥升， 向 云

(三峡大学 经济与管理学院， 湖北 宜昌 443002)

农产品滞销是困扰我国农业发展的长期难题，在百度输入“农产品滞销”，可以找到3440000个相关新闻，如：2014年10月甘肃礼县苹果因冰雹灾害而滞销；11月山西省太原市寿阳县茴子白遭遇滞销。2015年3月份，陕西省礼泉县出现了近百万斤贡梨滞销；4月份，作为全国主产区之一的浙江温州苍南遭遇了大面积番茄滞销；5月份，安徽长丰遭遇草莓滞销，全县损失超过1.5亿元；6月份，安徽水果大县砀山遭遇了西瓜滞销，20万亩西瓜为销路而发愁。还如：2016年甘肃兰州榆中县彭家营村遭遇了春笋滞销；2017年1月内蒙古五原县遭遇了葵花子滞销；2017年5月河南开封市平城乡郭君村遭遇了蒜苔滞销。2018年3月26日至4月1日，新浪微舆情(wyq.sina.cn)对“农产品滞销”进行专项监测。在一周的监测时间段内，全网涉及农产品滞销的信息共有1万余条，涉及的农产品有：苹果、马铃薯、西红柿、香菇、莲藕、蒜苗、大葱、椪柑、韭菜、甘蓝和大米等。滞销地涉及新疆、福建、云南、河北、湖南、贵州、江苏和陕西等地区。据媒体报道，导致以上农产品滞销的原因，包括产量过大、供大于求，因天气因素运输受阻等。可以说，农产品滞销涉及农产品的品种多、范围广、时间跨度大、影响恶劣，对农民的伤害特别大。农业是弱质产业，贫困地区小农生产方式与市场经济的天然矛盾需要政府投入更多更大的精力进行扶持。但是政府干预也是一把双刃剑：干预适当会有利于贫困地区农业发展，农民收入增加；过度越位也会给贫困地区的农业发展带来严重的负面影响。近几年，通过国家的大力投入和当地政府的积极推动，贫困山区的交通条件、通信条件等硬件设施有了较大的改善，但是，农产品流通体系的建设还是相对缓慢，仔细分析贫困山区农产品滞销的主要原因，理性思考政府干预的度对于贫困地区经济和社会发展是非常重要的。

一、农产品滞销的主要原因分析

农产品的生产和销售是贫困地区农民的主要收入来源。通过调研我们发现，贫困地区农民的纯农收入依然很低，在农民的总收入中占到30%左右。长期以来，我们对生产的重视远远超过流通，在贫困地区人们的观念中，只要生产出了好的产品，是不用担心销售问题的。但是，贫困地区农产品滞销的案例太多，像云南的玛卡产品，鄂西的青椒、白菜、萝卜等，仔细分析滞销的原因主要有：

1.农产品主产区缺乏与主要市场的信息对接

生产者与销售者信息沟通不畅是主要原因，刘俊华等对2006年至2012年32个农产品滞销事件的分析，销售网络不健全导致的农产品滞销事件共有16件，占销售环节事件的43.2%[1]。做好信息对接需要资金、需要人脉，还有对接方式的不断创新。仔细观察，农产品主产区与市场对接较好的地区的农产品滞销积压的情况较少。但是由于农户的种植规模或者人才的限制等原因，贫困地区大多缺乏与主要消费市场的对接。通过调研发现，很多发展蔬菜种植较早，与上海、北京等大城市对接较好的地区，农产品滞销现象并不突出。1990年，长阳高山蔬菜面积突破0.8万亩，到1995年，长阳火烧坪、乐园等地共发展高山蔬菜1.1万亩，商品量达到3万多吨，蔬菜销路也从宜昌逐步扩展到武汉、长沙、南昌、深圳、广州等大中城市。如今长阳高山蔬菜种植，已经扩展到与这里地理、气候条件相近的榔坪、资丘、贺家坪、渔峡口、都镇湾等周边乡镇，全国最大的高山蔬菜生产基地已在长阳形成；该县高山地区独有的气候条件和生态优势，以及标准化生产和品牌化推广，造就了“火烧坪”高山蔬菜的“质量金牌”。“火烧坪”高山蔬菜相继直供北京奥运会和上海世博会，俏销全国30多个大中城市，出口日本、新加坡、韩国、香港等国家和地区。但与长阳相邻的巴东，境况就大不一样，从气候、土壤、交通等条件来看，巴东的野三关、清太坪、绿葱坡等地还要优越一些，当地农民也种植蔬菜，但是蔬菜种植给当地农民的收入增加的贡献很小，野三关镇原来在农业产业结构调整中也曾把蔬菜种植作为调整方向，由于与市场的对接不畅，缺乏与主要销售市场宜昌、武汉、上海、广州等地的对接，蔬菜种植始终处于边缘化状态，农民也不敢扩大种植面积，即使有少数地方进行蔬菜种植，但是销售也是等客上门，如果蔬菜成熟季节，没有客人上门收购，大量的蔬菜就会烂在地里。

2.农产品物流基础设施建设不完善，物流成本高

农产品要真正快速地与销售终端对接，必须要有现代物流体系的支持。什么是现代物流？现代物流指的是完善的交通道路、运输设备、冷链物流体系(包括仓储、运输)、通信、商品检验等方面的基础设施、快捷的交通网络、流畅的信息网络和完善的物流交易中心为一体的立体结构体系。目前贫困地区高速公路和高等级公路的建设取得了巨大的进步，像鄂西地区的高速公路、国道、省道已经连成了较好的交通网络，拉近了生产地与消费地的距离，但是出行成本很高，流畅的信息网络和完善的物流交易中心还有待建设；农村交通条件更需要进一步改善，虽然很多县级交通部门制定村村通水泥路的计划，但是水泥路的质量和通行能力需要提高，很多地方只能通过小型货车，大货车根本进不去，这无形中增加了农户的销售成本。物流设施和装备的标准化程度低，农产品物流专用技术设备短缺，如冷链物流缺乏，蔬菜运输主要依靠敞篷车运输，运输过程中的损失很大。恩施州内承担农产品运输的主要交通工具中，65%是敞篷卡车，只有10%左右是密封式箱式汽车，公路冷藏运输的运输量只占10%左右，铁路冷藏运输的运量仅占5%左右。现代化物流设施的建设需要大的投资，民间资本需要考虑投资效益与投资成本的比较，目前贫困地区要真正建立起现代化的物流设施可能还不现实，但是政府在政策引导、财政金融支持上还是有很多工作可做的。比如给予冷库建设、冷链运输设施建设投入的企业在税收、金融、财政、社保等方面的支持，降低企业的交易成本，调动企业的投入积极性，经过一段时间的建设，企业就会在管理、技术、人才、信息体系等建设领域增加积累，这是贫困地区经济发展所需要的。

3.农产品流通交易体系不健全

农产品流通交易体系的建设是现代物流体系建设中的基础性工作，只有不断完善农产品流通市场的交易流程，才能建立规范的现代物流体系。通过众多的农产品滞销案例发现，单个农户种植的农产品出现滞销的现象较多，农业合作社出现滞销的情况较少[2]。贫困地区农产品流通的主要模式是按产地收购(自销)——产地市场集散——运输市场集散——销地市场集散——城乡商贩批发——城乡商贩零售的路径进行现货交易，具有典型的初级市场特征，如果其中一个环节出现问题，就会导致农产品滞销。虽然电子商务发展很快，而且很多地方政府把电子商务发展作为政府的主要发展任务，但是由于人才、资金、交易规则、交易模式等的限制，发展速度很慢，在贫困地区还没有成为交易主流。

(1)贫困地区农村普遍缺乏成熟的经济合作组织，农民的组织化程度很低，分散的小农生产经营方式限制了农民的交易方式，农民呈无组织分散状态进入市场，缺乏与市场议价的能力，面对强势利益集团的压力，缺乏市场竞争力和自我保护力。虽然政府鼓励建立农村合作组织，但是由于缺乏龙头带动企业、农村经营骨干，贫困地区农村的农业经营还是以农户的小规模经营为主，在贫困地区农村，42%的农户自销农产品，45%的农户卖给个体商贩，仅2.7%的农户通过订单进行销售[3]。

(2)物流企业规模偏小，农民销售农产品的成本高、效率低。在贫困地区，农产品生产与市场销售之间的流通组织化程度低，流通能力严重不足，很多农产品，特别是蔬菜、水果等季节性农产品因不能及时销售，又无条件冷藏，导致腐烂，造成较大经济损失。贫困地区农产品多数为生鲜易腐产品，象西瓜、青椒、白菜等需要先进的储藏设施来保鲜，而贫困地区保鲜技术水平较低，保鲜设施缺乏，如，我们调查的野三关镇目前还没有大型冷库，时令蔬菜没有相应的保鲜手段，在储藏、运输阶段农产品的损失巨大，在贫困地区当地销售，终端市场仍以小地摊、大集贸为主，不具备发展现代物流方式的基础和条件，从投资的角度，没有长期亏损的准备，也经营不下去。因此，需要政府引导物流企业甚至在政策或者资金上给予适当的支持，也需要当地农民更新观念。贮藏手段或者运输方式的创新虽然会增加一定的成本，但是会减少农产品的损耗和腐烂，后者节约的费用远远超过前者的投入。

(3)农贸市场本身经营不规范。贫困地区多数农贸市场属于村、镇、街道主办的集体企业，许多市场采用行政管理模式，以收费代管理的现象普遍存在，通过层层转租，到具体经营的农户手中已成本巨大，经营很难赚钱。大多数农产品市场的物流信息化、标准化的程度低，一些乡镇级别的农贸市场基本属于放养式管理，农民的农产品交易属于偶遇式交易[3]，交易规模小，交易可能性低，自然交易成本高，如果是时令性的新鲜农产品，农民承担的损失会很大，卖不出去就只有扔掉。

4.农产品加工能力不足

农产品加工是建立在初级农产品规模、技术、人才、资金基础上的，在市场化条件下，农产品加工投资者一定会有自己的成本效益核算，虽然贫困地区农产品种植需要农产品加工来转移风险，但这是政府应该做的。由于人才、资金、技术等的限制，贫困地区农产品加工普遍不足，大多数农产品都是以初级状态销售，土豆、白菜、辣椒等都是在田间直接销售，板栗、核桃等也是直接在家销售，一些小商贩统一收购之后再交给一些大的商贩，有的会进行一些简单的包装，没有品牌、商标，深加工、精加工能力不足，因此农产品生产的链条很短，由于和主要市场的对接不力，农产品滞销时就束手无策。

5.专业人才和专业知识缺乏

专业人才和流通体系科学管理知识是农产品交易技术创新的基础，物流的现代化、电商化、国际化等都需要具备专业知识的专业人才，没有专业的知识与人才，农产品物流只能停留在传统的模式之上。对于农产品物流而言，由于产品的特殊性，如新鲜水果的流通在包装、保鲜、运输等环节都需要专业知识，新鲜蔬菜的流通又需要不同的专业知识，因此，对物流行业的从业人员素质、水平、服务要求都很高。目前贫困地区的物流从业人员大部分是过去传统流通公司中的运输从业者或者仓储从业者，不具备相应的专业知识。新成立的许多物流公司的运行和管理，也只是换汤不换药，根本没有现代物流管理的理念和经验，多数人仍然沿袭着传统的流通模式。贫困地区还没有建设起真正意义上的农产品物流体系，更不存在物流现代化管理。

二、政府对滞销农产品的干预是把双刃剑

近几年，农产品滞销问题时不时见诸报端和网络等新闻媒体，一直是一个热门话题。看着烂在地里的西瓜、冬瓜、辣椒、柑橘、苹果、柚子等，政府部门也会自觉调动自己的调控手段对市场进行引导：一是号召当地的行政事业单位的职工、当地国有企业的员工购买，甚至与工资挂钩，在发放的工资中直接扣除；二是动员自己的宣传工具，利用当地的报纸、电台、网络媒体跟踪报道农产品滞销情况，号召全社会献出爱心，购买滞销农产品；三是动员当地政府的干部群众主动联系客户、下地帮忙采收、包销、甚至下达死命令，要求干部群众承包滞销农产品的销售[4]。从关心民生的角度，眼看农民由于农产品滞销，要承受巨大的损失，政府着急也体现了政府的责任，但是这种方式是不是能够很好地解决滞销农产品问题却是值得思考。

第一，政府干预的积极意义。

主要表现在：(1)缓解农产品滞销压力。农产品为什么会滞销，很大一个原因就是信息沟通不畅，生产者和消费者之间存在信息盲区，种植农产品的农民没有做好与市场的对接，只管种植，不管销售，或者认为农产品成熟之后，只要农产品质量好，自然会有消费者找上门来，或者通过就近的市场销售出去。因此，通过动员政府手中掌握的媒体资源，大力宣传地方农产品滞销状况，鼓励社会各方尽力购买滞销农产品，甚至向干部职工强行摊派购买农产品，这种做法从供给角度可以促进农产品的销售，让部分农民的滞销农产品销售出去。

(2)改善了政府与群众关系。当农民由于农产品滞销走投无路之时，政府的帮助缓解了农民的困难，树立政府为民办事形象。

(3)降低了农产品的社会交易成本，提高了社会运行的效率。农民由于眼界的狭窄、资金的局限等，依靠农民自身去建立生产者与消费者之间这个沟通平台，成本是非常高昂的。单个农户独自承担农产品滞销这个巨大的损失，既打击农户从事农业的积极性，也给农户家庭带来巨大的经济负担[4]。但是，政府部门以及政府手中掌握相关资源去传播信息，促成生产者和消费者的对接，社会交易成本显然要低很多。

第二，政府对滞销农产品市场干预的负面效应。主要表现在：

(1)对市场运行规律的干扰和破坏[5]。十八大政府工作报告中明确指出，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，这和以往提出让市场发挥基础性作用更进一步，这是我国经济体制改革的大方向。政府在简政放权、减少行政审批事项方面做了大量的工作，向干部职工强行摊派或购买农产品虽然暂时可以缓解农户农产品滞销难题，但是对农产品销售体系的长远建设是不利的，政府干预过度会影响市场主导作用的发挥。

(2)农业生产对政府的依赖。我国政府改革的方向就是精简政府职能，向小政府、大服务转变[6]，市场调节是一只看不见的手，通过市场机制自我调节，在价格杠杆作用下，使市场供给在一定范围内达到相对平衡，现在的供给侧改革正是从制度上对政府行为进行规范和约束，政府干预的度把握不好，容易引致农民在安排自身的农业生产计划时对政府的依赖，忽视市场的调节作用[7]。如果农民在安排自己的生产时对政府形成了路径依赖，这是不利于农业竞争力培育的。

(3)增加干部群众的负担。把产品向每个干部职工硬性摊派，或者强行要求干部职工包销一定数量的直销农产品，这不仅是对市场经济秩序和规律的破坏，也不利于当地经济的长期发展。而且干部职工的能力有强有弱，能力精力有限，如果将大量的精力投入到直销农产品的销售工作中，肯定会对每个人的本职工作造成巨大的冲击，这又会对当地的干群关系带来负面影响，反而会使社会运行效率降低。

(4)增加社会运行成本，降低社会运行效率。政府在支持农产品销售决策的过程中，会出现在农产品的选择、农产品拥有对象的选择、支持方式的选择等方面出现不公、寻租等，进一步增加社会运行成本；或者由于决策信息不足，决策能力不够导致决策不正确，或者不是最优决策，导致社会运行效率降低。

三、农产品滞销呼吁农业供给侧改革

贫困地区农产品销售出现困难，人们很自然想到的方法就是政府的帮助和支持。但是政府作为市场主体之一其实是有自己的能力边界的[8]，政府的干预是一把双刃剑，所以，政府在出手干预滞销农产品市场时一定要仔细权衡利弊得失，从当地经济发展以及农产品市场体系建设的长远谋划出发，出台自己的支持政策体系，加强农业供给侧改革，增强农村经济的发展活力。

第一，鼓励建立农业合作社。

鼓励建立农业合作社，让农业合作社成为农业经营的主体，可以从农产品的产业布局、生产、销售、运输、加工等多方面完成单个农民无法完成的任务[9]。农产品滞销的主要原因就是销售环节的销售网络不健全，单个农户的分散种植与消费大市场之间对接平台缺乏。单个农民由于把握市场信息的能力、营销技巧、应对市场风险、资金实力等原因，无法依靠自身实力建立与大市场的对接平台。合作社的建立可以充分发挥合作社的规模优势、资金优势、人才优势、谈判能力等，与物流企业和农产品批发公司充分合作，按照企业的要求，形成产业化、规模化、订单式的生产模式，从而增加农民抗风险的能力，保障农民的收入[10]。政府可以从供给角度进一步完善贫困地区农业激励机制和支持政策，支持地方农业龙头企业和农业合作社的发展壮大。

第二，完善农产品流通的基础设施建设。

农产品的顺利销售必须依托完善的公共基础设施，我们知道，物流的现代化指的是基础设施的现代化，主要包括：公路、铁路、航运设施的现代化、通信设施的现代化、运输设施的现代化等[4]，当然由于成本效益的关系，目前贫困地区在农产品流通的基础设施的建设上还是有很多欠缺的。因此，必须强化贫困地区政府在公共服务设施方面的主导作用，从以下几方面努力：一是加大在铁路、各类公路方面建设的投资力度，缩短农产品外销运输的时间和运输半径，特别是要适当加宽农村公路，政府应在搞好整体规划的基础上，建立覆盖面较广的交通网络体系。二是要加强贫困山区信息网络建设，建立农产品信息系统。目前中国移动、中国电信等通信企业对贫困地区的网络硬件设施的投入基本到位，但是农产品信息交易网络建设还处于起步阶段，贫困地区政府在这方面还是大有作为的，贫困地区网络建设除国际互联网外，尤其要与农业部、交通部、食品药品监督局、国家技监局、工商局、全国及各省市大型农产品批发市场、大型超市等网站信息平台保持畅通，这样就能及时了解和掌握全国各地农产品产供销信息，从而作出自己的判断和决策。贫困山区最好每个行政村有专人专机负责，有大学生村官的，由大学生村官负责较为合适。三是贫困山区在县、乡、村三级要培养和造就一支受过专业训练、吃苦耐劳、综合素质高、关键时候能打硬仗的专职营销队伍。营销队伍要精选年纪轻、学历高、事业心强、见识广的人员担任，并且最好是专职。在贫困山区建立一支既有在家通过网络销售农产品，又常年在全国各地跑信息跑营销的营销队伍势在必行。这样，即使出现农产品滞销的现象，也能让专业营销队伍迅速发挥作用。目前，国际上传统的农产品批发交易市场已逐步被连锁经营、电子商务、物流配送等经营方式所取代。这种经营的一个基本特点是:利用现代信息网和网上交易，实现农产品双向直达式平衡物流配送[11]。这大大提高了物流速度，拓展了农产品流通和市场空间。

第三，政府要从产业发展的角度布局农业产业。

解决农产品滞销难题，不能把解决问题的视角仅仅局限在农产品滞销这样一个狭窄的范围内，必须跳出农产品滞销的范畴，从大农业，从全民小康社会建设，从乡村振兴，从我国农村长远发展这个角度去调整政策。(1)农产品生产不是一个随意的行为，目前我国农产品生产缺乏规划与指导[11]，农民的种植行为非常随意，我们总说要减少政府对农民的生产生活的干预，其实从发达国家农业发展经验来看，发达国家农产品生产都是建立在大规模的有计划的种植基础上的。我国农业生产也应该建立在科学规划基础之上。贫困地区农产品的生产是国家整个农业生产的重要组成部分，虽然贫困地区有自己的特殊性，但是贫困地区的农业生产必须符合国家农业发展的总体规划，在制定自己的农业发展规划时，必须与国家的农业规划无缝对接，同时贫困地区要主动做好农产品与市场的对接工作，只有产品的价值实现了，农民才会有稳定的收入，贫困地区也才会有好的发展。(2)贫困地区政府要出台农产品物流支持政策。精准扶贫，在农产品流通环节对贫困地区加大投入可能是一个比较好的扶贫方法，因为农产品流通环节的畅通是提高农民收入、改善农民收入预期、增加农民生产信心的好途径。农产品物流的整个供应链，包括农产品的生产、加工、配送、装卸、运输等，政府相关部门应对农产品物流各个环节进行实时跟踪及全程管理，开展农产品信息处理与发布，建设以信息技术为核心，以储运技术和包装技术等专业技术为支撑的现代化物流技术体系，并在整个物流过程中推广运用冷链技术设备，尽可能地降低农产品的损耗率[12]。政府可以牵头或者委托农业龙头公司牵头，通过加大扶持的方式，鼓励企业主动去做，在贫困地区加大物流投入，政府可以从税收、人才引进、土地等自己手中掌握的资源去进行激励[13]。

第四，鼓励农产品加工，提高农产品附加值。

目前，贫困地区主要还是以初级农产品形式进入流通领域，农产品加工能力需要进一步提升。贫困地区政府可以从财政、金融、税收、社保、人才激励等多个领域鼓励农产品龙头企业或者城市工商企业或者城市资金以市场需求为导向，不断提升加工技术，改变产品结构，提升农产品的附加价值。积极改进农产品包装，包装标准化有利于农产品的装卸、搬运及远途销售，而且可以给农户带来收入的增加。

第五，加大新型农民的培育。

贫困地区要投入资金加大新型农民的培育，特别是农产品生产和物流人才、电子商务人才培养，加大培训力度，提高农民的整体素质，要联合当地高校，特别是职业院校、农业培训中心等开设农产品物流运输加工相关专业，一是培养仓储工程师、配送工程师等，二是要大力培养农产品经纪人，增强其市场信息收集、加工和处理能力，提高其农产品销售技能，扩大农产品销量。