浅析强化财政预算管理和财政预算监督体制改革

曾碧娟

摘要：在经济快速发展的背景下，我国财政收入稳步增长，这就要求我们不断强化财政预算管理，深化财政预算监管体制改革，完善和提高财政预算精细化和科学化水平。现行财政预算管理和监督，在制度上还存在一些问题。本文对当前财政预算管理和监督存在的问题进行分析，探究财政预算监督体制的改革方案，以期能对我国财政预算管理和监督水平的提升有所助益。

关键词：财政预算;预算管理;预算监督

财政是一个国家治理的基础和重要支柱，财政预算管理效果反映的是一个国家的总体财政水平。实施有效的财政预算监督，能够保障财政预算更加符合我国经济发展实际需要。当前，经过多年探索和实践，我国已经初步形成了由人大监督、财政内部监督、审计监督和社会监督共同构成的财政预算监督体系，但深层次看，现行的财政预算监督体制仍不够完善，存在一些问题与不足。对现行财政预算监督体制进行改革，对促进我国国民经济健康发展具有重要意义。

一、当前我国财政预算管理和监督存在的问题

（一）财政预算编制环节存在的问题

首先，财政预算编制时间紧张。我国现行分级预算管理模式下，中央财政预算与地方财政预算分级编制，地方财政预算编制完成后，层层上报，经财政部汇总后形成全国预算。通常情况下，各级财政预算编制都是从上一年度的10月或11月开始的，中央财政预算在次年3月提交全国人大审议，而县级财政预算则通常在上一年度的12月底或次年的1月初就要提交县人大审议。越到基层，预算编制时间越短、越紧张，这就造成政府部门在财政预算编制过程中，对预算安排的财政资金未来使用的时效性和准确性难以完全做到“心中有数”，前期准备不充分和综合考量不足，都影响了财政预算编制、执行的科学性和准确性。

其次，财政支出标准体系尚未建立。财政支出定额标准体系建设是实施全面规范、公开透明预算制度的重要支撑。2009年，我国就已启动财政支取标准体系建设，但是目前全国建标准、用标准的理念仍不深入，财政支出多但支出定额标准少的矛盾仍旧十分突出，难以实现预算支出标准与预算编制、管理有机结合的预期目标。因不同地区、不同部门对于预算编制的重视度不同，财务人员业务水平也有高低之分，在缺少财政支出标准体系这一准绳的情况下，政府部门间财政支出难以定量分配、统一衡量，易造成财政资金的浪费或闲置。

再次，预算编制細化程度仍有待进一步提高。

（二）财政预算监督过程存在的问题

首先，人大监督没有发挥应有作用。由于各级财政预算编制时间比较紧张，且在提交人大会审议前，财政预算还要经过党委、政府等多部门审查，因此，部门审查和人大审议财政预算的时间并不长，难以对财政预算草案进行深层次的分析与解读。再加上财政预算涉及了一个地区经济活动的方方面面，专业术语多，报告内容多，专业性较强，需要具备一定的会计专业知识或有较长时间的预算管理经验者，才能真正“读懂”财政预算。另外，人大对预算执行和财政决算的监督，即事中和事后监督也面临着同样的问题。这些实际存在的问题限制了人大监督作用的有效发挥，使得人大监督最终流于形式。

其次，审计监督仍偏重于事后监督。目前，我国审计监督注重的仍然是对财政预算编制资料、数据，会计凭证、会计账簿等的事后监督检查，对财政预算编制、执行的事前、事中监督，审计监督角色依旧缺位。

再次，预算监督法律法规仍需完善。2014年新出台的《预算法》对财政预算监督内容、范围、方式和追责机制都做出了更加明确的规定，但由于《预算法实施条例》等法规一直未随《预算法》进行修订，财政预算监督如何实施全流程监督，监督的范围、程序、操作方法等仍缺少制度支撑，财政预算监督效果有限。

二、强化财政预算管理和监督体制改革的对策

（一）创新财政预算管理模式

1.加快推进财政体制改革

推进中央与地方政府事权和财权划分，完善转移支付制度，进一步提高一般性转移支付规模和比重，促进地方自主发展，缩短地区经济差异，同时继续清理规范、调整优化专项转移支付。同时，要加快建立经济合理、简便易行，充分考虑流程再造、资源整合、技术进步等节支因素，并与经济发展水平、物价总体水平、地方财力状况以及预算安排情况相衔接的财政支取标准体系建设，为规范财政预算管理、提高财政资金分配效益提供依据。

2.实施全面预算绩效管理

落实财政预算绩效事前评价、项目库建设、绩效目标、绩效监控、绩效自评及绩效评价结果应用，建立健全全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，做到“花钱必问效、无效必问责”，切实提升预算管理水平和政策实施效果，促进政府花钱更加科学化精细化。

3.强化财政预算刚性约束

实行财政预算中期规划管理，按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算，逐步提高财政预算的预见性。用好用活财政一体化管理信息系统和预算执行动态监控平台，实施政府部门公务卡结算制度，加强对财政资金支付流程的实时监督和管理，不断增强财政预算的刚性约束力。

（二）健全内外监督相结合财政预算监督体制

1.完善财政预算监督法律法规

进一步完善财政预算监督的法律法规体系建设，推动《预算法实施条例》等相关法律法规早日出台，为做好财政预算监督工作营造良好的法律氛围，使财政预算监督的事前、事中、事后的全过程、全方位的监控有法可依，有章可循，使《预算法》能够更好落地落实，从而推动财政预算管理和监督工作更加规范化。

2.促进人大监督发挥更大作用

为使人大监督能够真正发挥其应有的作用，财政预算编制在时间上需要进行一定的调整，尽量给予人大更合理、更充分的时间来审查财政预算草案。事中监督方面，人大可以利用信息化手段，通过接入财政一体化管理信息系统和预算执行动态监控平台，随时掌握和了解财政预算执行的最新动向。同时，各级人大也要加强专业人才储备，对一些涉及专业性强的问题，必要时也可以向同级财政部门和审计部门借调人手或函件咨询。通过对财政预算管理全流程的参与，切实发挥人大监督作用。

3.推进大人监督与审计监督有效结合

人大监督和审计监督都是财政预算监督的重要组成部分，在财政预算监督中都发挥着重要作用。两种监督力量的监督目标相同，也都提出了由单一流程监督向预算执行全过程监督转变的要求，两种监督力量不应该分割开来，若两者能够沟通协作、有机结合，形成监督合力，则将产生一加一大于二的监督效果，将大大增加财政预算监督的广度与深度，提高财政预算监督的质量与效果。

4.加强政府部门内部审计作用

发挥机构改革新组建的审计委员会的职能，结合政府部门内部控制体系，推进政府部门认真开展内部审计工作。通过政府部门内部审计，促进政府部门加强内部治理，达到完善管理工作制度和强化部门内部约束的目的，进而从根本上及时的预防、制止违法违规的行为，不断提升财政预算管理能力。

三、结论

财政预算监督是国家行政监督的核心组成部分，对稳定财经秩序、提升财政管理水平、促进经济社会平稳发展有着重要作用，而财政预算编制质量的高低又直接影响了财政预算监督工作开展的效果，财政预算管理与监督相辅相成，相互制约，相互促进。在新时代、新常态下，面对经济社会发展的新形势、新问题、新挑战，财政预算管理和监督也要有新作为，不断强化财政预算管理，深化财政预算监督体制改革，对保证我国财政资金的合理性、合规性有着重要的意义，促进国民经济的平稳健康发展。

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