高职院校治理体系建设的应然与实然比较

□孙长坪

加强职业院校治理体系建设是《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19 号）要求高职院校提升治理能力建设的重要内容。高校治理体系是高校治理能力建设的基础与平台[1]。 高职院校应当积极推进其治理体系建设，为其治理能力提升夯实基础。高等职业教育兼具高教性特征和职教性特征。这要求高职院校治理体系建设不仅要融入高等学校治理的基本要素，而且还必须充分体现职业学校治理的基本特征。 那么，我国高职院校治理体系建设在高教性和职教性两方面的实然状况怎样呢？笔者从这两方面对高职院校治理体系建设的应然与实然状况进行了比较，以期寻求其实然相对于应然而存在的具体差距及原因，为高职院校治理体系建设提供参考。

一、基于高教性的高职院校治理体系建设的应然与实然比较

高等职业教育是我国高等教育的一种类型。高职院校作为承担我国高等教育的一类学校，其治理体系建设应当体现高教性特征。这要求高职院校治理必须遵循高等教育办学的一般规律，遵守我国《高等教育法》对高等学校治理的基本要求。高等学校治理的权力结构包括政治权力、行政权力、学术权力与民主权力[2]。 高职院校应按照高等学校治理体系建设的基本要求，保障四类权力的有效配置，坚持党委领导，实现行政权力与学术权力分离，发挥民主权力作用，沿着高等学校治理轨道进行科学、效率、民主、规范的治理。 然而，高职院校治理体系建设的实然状况离其作为高等学校的应然要求仍存在较大差距。

（一）治理领导体制的应然与实然比较

我国《高等教育法》第39 条规定，高等学校要“实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。中共中央颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（中发〔2010〕15 号）也规定了高等学校要实行党委领导下的校长负责制。我国《高等教育法》第39 条和第41 条还对高等学校党委领导和校长负责的具体职责分别作出了明确的规定。 党委领导、校长负责是我国高等学校治理的基本领导体制，保障了我国高等学校办学的正确方向。 高职院校作为我国高等学校的重要成员，其治理体系建设也必须坚持和贯彻党委领导下的校长负责制这一基本领导体制。

我国高职院校根据其高教性特征都明确了其基本领导体制为党委领导下的校长负责制， 然而，在高职院校治理中，这一基本领导体制的实施却存在一定的差距，主要表现为党政权力边界不清晰、职责划分不明确，党委和校长在学校治理中出现一定程度上的角色“错位”或“异位”。这导致了高职院校党政权力的行使出现了以下三种情况：一是党政权力行使重叠交错，这使高职院校出现多头领导，当党委书记和校长不能形成一致意见时，还可能产生党政关系不协调，形成权力冲突甚至权力斗争；二是党政权力行使同一化，这使高职院校政治权利和行政权力的行使混为一谈，如有些高职院校党委常委会和校长办公会两个班子一套人马，这就可能造成党委权力和行政权力趋于同质化，党政权力不分；三是党政权力行使缺位，这使高职院校重大事务不能得到及时决策与执行，严重影响了高职院校的正常运行，这实际上是党政双方互不履行职权，相互推诿责任。不论是党政权力行使的重叠交错还是同一化或是缺位，都既削弱了党委政治权力的领导力，也削减了校长行政权力的实施效度，不利于高职院校的治理。高职院校治理领导体制还有待加强建设。

（二）治校与治学关系的应然与实然比较

我国《高等教育法》第42 条规定，高等学校要建立学术委员会，履行有关学术事务的职责。 2014年教育部颁布实施的《高等学校学术委员会工作规程》对学术委员会作为高等学校学术权力机构的组成、职责和运行等作出了具体明确规定。 这些规定表明了学术委员会在高等学校治理中行使学术权力治学的地位。治校与治学是高等学校治理中一对非常重要的关系，行政权力治校，学术权力治学，二者在高等学校治理中发挥着各自不可替代的作用。学术权力与行政权力共存既是高等学校治理的重要特征，也是高等学校治理的一个难点。 高职院校承担的高等职业教育具有高教性特征，高职院校应当按照国家的有关规定处理好治校和治学的关系，保障学术权力和行政权力的正常有效运行。

然而，由于我国高职院校大多是从中等学校升格或从职工大学、成人高校转型而来，学术能力和学术力量较为薄弱，相对而言，其行政力量却非常强势，这使高职院校行政权力严重束缚着其学术权力的运行，学术权力治学难以得到充分体现。 高职院校学术权力难以实现治学的原因主要有以下几方面：一是学术力量薄弱，自我运行学术权力的能力不够，难以独立胜任相应职责；二是多年来形成的传统管理理念，强调行政权力的作用，忽视学术权力的发挥，有的高职院校甚至将学术权力直接从属于行政权力之下[3]；三是学术委员会中充斥着较为庞大的行政力量，有调查显示，学术委员会成员中普通教师超过半数的学校只有22.2%[4]，学术权力行使的去行政化难度较大，甚至使学术权力也被“行政化”；四是行政领导直接担任学术委员会主要负责人，集行政权力和学术权力于一身，导致行政权力对学术权力的侵蚀。高职院校这种行政权力越位致使学术权力难以实现治学的状况，使高职院校治理不能适应其高教性特征对其治校与治学关系处理的要求。

（三）民主管理的应然与实然比较

我国《高等教育法》第43 条规定，高等学校要“通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督。”2012年教育部颁布实施的《学校教职工代表大会规定》对教职工参与行使民主权力和进行民主监督作出了具体规定。 2017年教育部颁布实施的《普通高等学校学生管理规定》规定，学生在校期间“对学校与学生权益相关事务享有知情权、参与权、表达权和监督权”。 教职员工和在校学生是高等学校治理中行使民主权力的重要主体，他们对高等学校民主管理与民主监督发挥着十分重要的作用。高职院校治理体系建设也必须充分尊重教职员工和在校学生在学校治理中的主体地位，保障他们有效行使民主权力，有效发挥民主管理与民主监督作用。

然而，高职院校由于长期以来的“官本位”思想影响，高职院校治理中的行政权力泛化，行政主体对高职院校治理具有突出的主导地位，而民主管理主体参与民主管理的意识却很淡薄。这使民主管理主体在高职院校治理中参与范围窄、 参与方式少、参与程度低，作用发挥非常有限。有调查显示，虽然高职院校都按照相关规定建立了教职工代表大会，但仍有11%的高职院校《章程》对教职工代表大会作为教职员工参与民主管理和民主监督的职能未作规定或规定得非常简单。而学生参与学校管理的范围就更有限了，该项调查显示，有16.7%的高职院校未设立学生代表大会，在设立了学生代表大会的高职院校《章程》中对学生代表大会的职能描述简单或未作描述的占46.7%[5]。可见，学生在高职院校治理中的作用更难得到发挥。高职院校治理还需加大民主管理力度，充分发挥教职工和在校学生在高职院校治理中的民主管理与民主监督作用。

（四）治理方式的应然与实然比较

我国《高等教育法》第27-29 条要求高等学校必须建立自己的《章程》，依章办学，依法依规治理。2012年教育部颁布实施的《高等学校章程制定暂行办法》对高等学校章程制定作出了具体明确的规定。 高等学校《章程》是高等学校治理的总体设计，是高等学校治理的基本制度，也是高等学校各项制度制定的基础性依据。 高职院校也应当建立学校《章程》，以《章程》为核心，加强高职院校治理中的各项制度建设，实现依法依规依章治理。

我国高职院校绝大部分根据教育部《高等学校章程制定暂行办法》的要求制定了自己的《章程》，但高职院校《章程》的贯彻实施却非常有限，《章程》制定流于形式现象严重。 这主要有以下几方面的原因：一是部分高职院校依法治校意识淡薄，学校《章程》制定往往是应教育行政部门的要求而制定，没有体现学校治理的特殊要求，所以导致《章程》制定后就束之高阁，不能很好地发挥对高职院校治理的指导作用。二是一些高职院校没有认识到《章程》在学校治理中的重要地位，在制定学校管理制度时，往往将《章程》撂在一边，制度的通过也没有进行合《章程》性审查，导致管理制度与《章程》的不一致，但这些不具有合《章程》性的制度一旦通过就会得到执行，这使《章程》变成了一纸空文，仅仅成了一种形式和摆设。三是部分高职院校对《章程》的宣传与学习未给予充分重视，教职员工对学校《章程》的了解认识十分有限。 有调查显示，高职院校中层以上干部全面系统或较为全面系统了解本校《章程》者占56.8%，而普通教师仅有29.7%[4]。 教职员工对《章程》认识不足严重影响了高职院校《章程》的贯彻实施。 高职院校在治理方式上，还必须加强《章程》的建设与实施，形成以《章程》为核心的制度体系，实现依法治校。

可见，在高职院校治理体系建设中，存在着高职院校与生俱来的一些因素所带来的其高教性特征欠鲜明的不足， 高职院校必须不断克服这些不足，朝着高教性特征，加强治理体系建设。

二、基于职教性的高职院校治理体系建设的应然与实然比较

高等职业教育又是我国职业教育的一种类型。高职院校作为承担我国职业教育的一类学校，其治理体系建设又必须体现职教性特征。这要求高职院校治理必须遵循职业教育办学的一般规律，遵守我国《职业教育法》对职业学校治理的基本要求。产教融合、校企合作、工学结合、集团化办学、现代学徒制等是现代职业教育办学的重要特征[6]。 这些特征要求高职院校治理必须体现跨界性、开放性、多元性，因此，高职院校治理体系建设应主动适应社会经济发展的需要，把握好高素质技术技能型人才培养的治理使命、 安排好多元主体共治的治理结构，采用开放合作的治理模式，沿着职业学校治理轨道进行跨界、开放和多元治理。然而，高职院校治理体系建设的实然状况离其作为职业学校的应然要求也存在一定差距。

（一）治理使命的应然与实然比较

作为教育机构的学校，最核心的使命就是人才培养。我国《教育法》第5 条规定：“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人”。 这也是我国的教育方针。我国《职业教育法》第4 条规定：“实施职业教育必须贯彻国家教育方针，对受教育者进行思想政治教育和职业道德教育，传授职业知识，培养职业技能，进行职业指导，全面提高受教育者的素质。 ”这表明了职业院校的治理使命既要服从国家总的教育方针，又必须体现职业教育的特征，不仅要使受教育者在德、智、体、美等方面获得全面发展，而且还要使受教育者拥有适用职业岗位需要的知识、技能和素养。也即是说，高职院校治理体系建设应当以高素质技术技能型人才培养为使命。

然而，由于我国高职院校组建基础具有多样性，在组建后的高职院校办学使命中或多或少地留下了原来学校的影子，这造成了高职院校办学使命定位与高职教育办学要求存在一定差距。 另外，由于在社会认识中普遍存在追求学历而忽视技能的心理，这也对高职院校办学偏离自身办学使命造成了一定影响。这种治理使命目标定位模糊具体表现为：在教学模式上，校企合作不充分，产教融合不深入，正如原国务院副总理刘延东2017年在《加快推进职业教育现代化开创我国现代职业教育新局面》讲话中所讲到的那样：“在实践中，相当多的产教融合、校企合作依靠‘人情维系’，而不是‘制度保障’。 ”[7]在师资队伍上，“双师型”教师队伍建设十分有限，来自行业企业的技能大师欠缺。 在人才培养上，跨界合作育人不足。这些现象在不同程度上导致了高职院校办学或多或少地偏离高素质技术技能型人才培养的治理使命。

（二）治理结构的应然与实然比较

治理结构安排的核心，在于以实现治理使命为目标，合理地配置参与治理各主体在组织治理中的治理权力。由于高素质技术技能型人才培养的治理使命之使然， 高职院校参与治理的主体具有多元性，政府、学校、行业、企业、社区、教师、学生等都是参与高职院校治理的重要主体。 2014年教育部联合国家发展改革委等部委共同印发了《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，明确要求“推动行业、企业和社区参与职业院校治理”。 2018年教育部又与国家发展改革委等部委联合发布了《职业学校校企合作促进办法》， 规定了促进企业参与职业教育办学，发挥其办学主体作用的具体措施。 因此，高职院校，在其治理结构安排上，不仅要根据其高教性特征要求，合理配置政治权力、行政权力、学术权力和民主权力，而且还应当按照其职教性特征充分考虑行业、企业等各利益相关主体在高职院校治理中的主体地位和作用，及利益需求。 高职院校应合理定位其治理的权力结构，恰当平衡各治理主体之间的关系，体现利益相关者共同参与治理的多元治理理念。

然而，由于长期以来的官本位思想，行政权力泛化，我国高职院校在治理结构安排上权力配置过度集中于行政权力。正如有学者写道：“就治理结构来看，我国公立高职院校的治理结构是一种集权式的治理结构，存在着组织机构臃肿、办学自主权未能落实、行政权力当道、缺乏有效监督等问题。”[8]在我国高职院校治理结构安排上，其他治理主体的治理权力配置十分有限。学术权力配置难以充分体现学术权威， 民主权力配置难以深入开展有效监督。又由于我国高职院校基本沿用了普通高等学校的治理结构，对技术技能型人才培养定位欠缺，行业、企业等职业教育人才培养的当然参与者，则几乎未获得相应的权力配置， 这使高职院校校企合作、工学结合等的职业教育人才培养模式难以得到有效推行。这种治理结构安排不符合现代职业教育多元合作共同育人的职教特征，难以实现高职院校高素质技术技能型人才培养的治理使命。

（三）治理模式的应然与实然比较

能够有效运行组织治理结构，达成组织治理使命，是组织治理模式选择的关键。 高职院校治理主体的多元性和治理结构的共治性，要求高职院校治理模式必须具备开放、跨界、合作等特征。 《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，高职院校要“建立学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会。 ”这种多主体共同参与治理的理事会（董事会）的治理模式能使各治理主体通过既定的正式渠道将其治理权力运用于高职院校人才培养、 科学研究和社会服务等各项工作之中，符合高职院校治理模式建设的基本要求，能实现多元共治的高职院校治理结构的有效运行。 2014年教育部颁布实施的《普通高等学校理事会规程（试行）》对高等学校理事会（董事会）的性质、作用、组成、职责和运行作出了具体规定。高职院校应当通过建立多方共治的理事会（董事会）等方式构建开放式的跨界合作的治理模式。

然而，由于多年来高职院校在治理结构上行政权力的过于集中，因此，在治理模式上，往往采用了封闭式的单一治理模式。 近年来，随着高职院校治理体系现代化建设的推进，治理模式正在从封闭逐步走向开放，从单一逐步走向合作，但高职院校治理模式在开放与合作的深度和效度上仍然十分有限。 有调查显示，高职院校建立了理事会（董事会）的仅有20.8%，且其中也只有18.8%的理事会（董事会）能在高职院校决策中发挥作用，并且，行业、企业及其他社会组织在理事会（董事会）中的话语权也相对较弱[9]。可见，虽然有越来越多的高职院校认同了利益相关者参与共同治理的观点，但仍存在治理主体参与治理的途径不明确，治理权力运行通道不畅通，不同治理主体治理权力运行的协同合作关系不清楚，未能充分发挥各治理主体在高职院校治理中的治理作用，难以实现多元共治的治理结构的有效运行。

可见，在高职院校治理体系建设中，还存在着一些因落后于职业教育发展而带来的其职教性特征体现不充分的情况。 因此，高职院校必须紧跟职业教育发展新动态，增强职教性特征，全面加快治理体系建设。

三、高职院校治理体系建设应然与实然比较的思考

（一）按照基于高教性的高职院校治理的应然要求完善治理体系建设

高等职业教育是我国高等教育的半壁江山，具有显著的高教性特征。党委领导、校长治校、教授治学、民主监督是我国高等学校治理的基本要求[10]，高职院校应当根据高等职业教育的高教性特征，以高等教育法律制度为指引，按照高等学校治理的基本要求推进其治理体系建设。 然而，从前述应然与实然的比较可见，我国高职院校治理体系建设在融入高教性特征方面的实然状况离其应然要求却存在较大的差距， 突出表现在党政权力边界不清、行政权力泛化、学术权力虚化、民主权力弱化、章程建设形式化[11]。 高职院校治理体系建设未能充分地体现高等教育的治理理念。

因此，我国高职院校应当增强高等教育的治理理念，根据高等教育的治理要求逐步完善其治理体系建设：第一，坚定执行党委领导校长负责的领导体制。高职院校应准确把握党委和校长在高职院校治理中的角色定位，既要确保党委对高职院校的政治领导权，又要保障校长的行政管理权，切实建立好体现高教性特征的高职院校治理的领导体制。第二，正确处理好行政权力治校与学术权力治学的关系。 高职院校应加大对学术力量的培植，有效分离行政权力和学术权力， 保证学术权力的独立性，使学术权力在学术决策等学术事务中有效发挥其治学作用。第三，充分发挥民主权力的监督作用。高职院校应尊重教职员工和在校学生的参与高职院校治理的主体地位，积极营造民主管理与民主监督的氛围，创造条件，拓宽途径，使教职员工和在校学生在高职院校治理中能有效地行使民主权力，发挥民主监督作用。第四，加大《章程》的执行力度。高职院校应在教职员工中广泛宣传本校《章程》，提高《章程》的认知度，彰显《章程》在高职院校治理中的指导地位，有效执行《章程》，形成依法依规依章治校的治理氛围。

（二）按照基于职教性的高职院校治理的应然要求完善治理体系建设

高等职业教育又是我国职业教育的中坚力量，具有突出的职教性特征。 开放、跨界、合作、共治等是职业教育办学的基本理念。高职院校必须依据高等职业教育的职教性特征，遵守职业教育法律制度的相关规定，在其治理体系建设上充分体现职业教育办学的治理理念。 然而，前述应然与实然的比较表明，我国高职院校治理体系建设，在职教性特征方面，也不能满足其应然要求，这集中表现在对高素质技术技能型人才培养的办学目标定位不清晰，治理结构不能适应行业、企业等多元治理主体参与共同治理的需要， 治理模式开放合作程度有限等。高职院校治理体系建设未能很好地体现现代职业教育的办学要求。

因此，我国高职院校应当凸显职业教育的办学特色，按照职业教育的治理要求完善其治理体系建设：第一，准确定位高素质技术技能型人才培养的治理使命。 高职院校应加大校企合作力度，深化产教融合，壮大“双师型”教师队伍，保障其对高素质技术技能型人才培养水平的不断提高。 第二，合理安排适应行业、企业等多元治理主体参与共同治理的治理结构。高职院校不仅要尊重学校、教师、学生等高职院校治理的当然主体的治理地位，还应充分考虑行业、企业、社区等利益相关主体在高职院校治理中的地位、作用和利益需求，合理配置各类主体参与高职院校治理的治理权力，形成体现现代职业教育多元共治要求的治理结构。 第三，构建开放式的跨界合作的治理模式。高职院校应通过建立理事会（董事会）等方式，使高职院校各类治理主体能通过确定的渠道有效行使其治理权力，实现对多元共治治理结构的有效运行， 构建符合高职院校开放、跨界、合作、共治治理理念的治理模式。

四、小结

高等职业教育既具有高教性特征，又具有职教性特征，这决定了高职院校治理体系建设必须既要体现高等学校的治理要求，又要符合职业学校的治理理念。 但同时还必须注意的是，高职院校治理体系建设，又既不能等同于普通高等学校也不能等同于其他职业学校的治理体系建设。高职院校应当深度审读并准确定位于其承担的教育类型——高等职业教育，按照其治理体系建设的应然要求，克服其实然不足，遵循高等职业教育的办学规律，兼融高教性特征和职教性特征于一体，全方位推进高职院校治理体系建设。