非公有资本参与混合所有制职业院校办学的深层思考

□卢 竹

非公有资本是市场经济中充满活力的生产要素。随着我国改革开放的日益深入和市场经济体制的逐步完善，非公有资本在促进市场配置资源的基础性作用和建立公平竞争的市场环境等方面发挥了重要作用。 2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“允许非公资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。 非公有资本陆续进入到我国垄断行业、金融服务业、国防科技工业建设、公用事业、社会事业等产业的非营利性和营利性领域。 2014年，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“探索发展股份制、混合所有职业院校”，允许非公有资本投资职业教育领域，并享有相应的权利。近几年我国混合所有制职业院校发展速度缓慢，除了外部环境、法律框架、体制机制等问题之外，非公有资本参与办学的热情不高也是重要原因之一。 因此，深入分析非公有资本参与混合所有制职业院校办学的主要动因以及关键问题，探讨激发非公有资本参与办学的主要策略，能够帮助非公有资本的所有者和混合所有制职业院校的举办者摈弃思想上的顾虑和误区，破解混合所有制职业院校当前发展的困境。

一、非公有资本参与混合所有制职业院校办学的主要动因

非公有资本参与混合所有制职业院校办学是以现金、实物、知识产权、技术、管理等多种形式作价入股、进行投资，与学校建立以资本为纽带的利益共享、风险共担的关系，全面介入学校经费使用、师生管理、教育教学、科学研究、社会服务等多方面的工作。非公有资本作为混合所有制职业院校成立的必要条件， 其参与混合所有制职业院校办学，有利于优化教育资本结构， 优化教学资源的配置，提高学校办学效益。 那么，非公有资本为什么要参与混合所有制职业院校办学，换句话说，非公有资本参与混合所有制职业院校办学的主要动因在哪？笔者认为主要有三个方面：

（一）直接动因——资本运动的规律使然

资本运动规律是指资本必须经过不断地运动或转移才能实现价值增值，资本价值增值是资本运动的目标与动力[1]。 非公有资本参与混合所有制职业院校办学，是资本运动的规律使然，主要原因在于两个方面：一方面，非公有资本的根本属性和市场特征决定了其必须不断运动或转移才能增值。非公有资本具有逐利性、 投机性和灵活性的特征，与公有资本相比较，其市场体量不大，准入领域和所占比重都受到一定限制，资本积累的速度和效果相对欠佳。 因此，非公有资本单纯依靠资本积累的方式很难有效地增大资本总额；只有不断地运动与转移才能获得发展，即通过适度的投资来实现资本的扩张。 另一方面，非公有资本在运动中必须确保增值，否则会逐渐丧失价值。当前宏观经济环境下，资本的“暴利时代”早已结束，很多行业的下行压力不断加大，内需驱动特征明显的教育行业逐渐受到非公有资本市场的青睐。 我国教育行业由政府主导、受政策扶持，国家政策风险基本为零，进入壁垒的资金需求不高，跨地域整合的难度不大，受经济发展周期和产业发展周期的影响较小。 而且，投资职业教育领域，相比较于其他的教育行业和领域，其资产性质良好，能获得充足稳定的资金流和价值回报，这是非公有资本积极参与混合所有制职业院校办学的最直接和最根本的动因所在。

（二）内在动因——人力资本专用性水平提升需求

人力资本专用性水平提升需求是行业企业参与职业教育的内在利益诉求，职业教育在人力资本专用性水平提升方面，具有其他教育形式难以替代的优越性[2]。与职业院校共同培养具有相当职业能力的专用性人才是非公有资本参与办学的内在动因。由于公有资本和非公有资本自身特点，二者对于人力资本专用性水平提升需求的重要程度表现不同。公有资本是社会主义市场经济的主体生产要素，在外部环境、人力资源、技术支持、管理制度等方面享有优势，公有资本参与职业教育主要是社会责任使然，人力资本专用性水平提升的需求是次要的。 非公有资本不具备公有资本得天独厚的优势，其参与职业教育的内在动力则主要是人力资本专用性水平提升的需求。非公有资本在人力资源、技术支持、管理制度等方面先天不足，当发展到一定阶段，比如需要提升市场份额和市场占有率，或者面临发展瓶颈时，迫切需要提升人力资本的专用性水平，此时，寻求职业院校合作、共同培养所需的专用性人才是最佳的选择。此外，非公有资本投资职业教育领域，与职业院校开展深入合作，还在于职业院校能够提供技术支持、管理文化等其他资源，能够在办学思想、教育培训、教学评估等方面提供成熟的教育管理经验，从而完善企业培训管理制度和培训体制，规范企业培训行为，提高企业市场竞争力。

（三）外在动因——国家政策的倡导与引领

非公有资本参与混合所有制职业院校办学，既有宏观经济政策的激励作用，又有职业教育政策的引导作用。 一方面，宏观经济政策有效激发了非公有资本投资职业教育领域的动力与活力。非公有资本不同于国有资本，其投资的领域和范围存在制度性障碍。 为规避政策性的投资风险，非公有资本对国家政策极为敏感，依赖性较强。 非公有资本投资受到税收、货币、金融、财政等方面的经济政策的影响更为显著，经济政策的方向、内容和调整时机都会对非公有资本的投资决策产生重要影响。近十几年以来，国务院先后出台了“非公经济36 条”“民间投资新36 条”“社会投资39 条”“激发民间有效投资活力10 条”等一系列政策文件，支持和鼓励非公有资本参与发展教育事业、兴办高等学校和职业教育等教育和培训机构，在财政支持、税收、划拨用地等方面给予相应的优惠政策，提升和加强了非公有资本投资职业教育领域的积极性。 另一方面，职业教育政策加速推动了非公有资本投资职业教育领域的广度。吸引非公有资本参与职业教育办学一直是我国职业教育政策的逻辑主线，近几年更是形成了一套以《关于加快发展现代职业教育的决定》为主的、促进混合所有制改革的职业教育政策体系[3]。这一政策体系对非公有资本参与混合所有制职业院校办学的形式、权益、内容、任务等做了明确说明，提高了非公有资本投资职业教育领域的主观意愿和心理预期。

二、激发非公有资本参与混合所有制职业院校办学的关键

非公有资本参与混合所有制职业院校办学的关键并不是缺乏投资的主观意愿，而在于能否最终达成预期的发展目标。非公有资本具有灵敏性和高效性的特点，但其发展历程短，社会公信力不高，产业基础薄弱，资源配置处于弱势地位，参与混合所有制职业院校办学存在较多的风险和障碍。投资主体多元化和投资方式多样化的复杂环境，可能会使非公有资本产权不清而无法保障资本保值增值。而且，混合所有制职业院校是将两种本质属性完全不同的资本融合于同一主体，公有资本与非公有资本的整体实力、使命目标、价值追求都不同，必然导致一定的矛盾。在学校的办学实践中，公有资本和非公有资本相互制约、相互影响。 此外，非公有资本参与混合所有制职业院校办学既要遵循职业教育规律和教育价值取向，又要遵从市场经济规律和资本价值取向，非公有资本可能寻求不到适当的结合点，将职业教育事业融入自身业务结构，形成产业之间的良性互动。因此，笔者认为，如何保障非公有资本的保值增值、业务布局和股东权益，是影响非公有资本是否投资混合所有制职业院校的关键所在。

（一）实现资本增值

非公有资本参与混合所有制职业院校办学，如何界定资产增值部分、合理合法地取得投资回报，这是目前最为棘手的现实问题。 首先，混合所有制职业院校明晰资产增值的难度较大。职业院校主体本身的资产较为复杂，除了校舍建筑、教学设备和各种原材料等有形资产外，还有学校品牌、教学管理、土地使用权、专利权、著作权等多种难以估价的无形资产。 而且，非公有资本投入的现金和实物可按现行市价估值，而知识产权、技术、管理等其他形式的无形资产缺乏专业的第三方机构评估作价。此外，混合所有制职业院校还有可能产生资产归属难以界定、股权比例难以量化、产权主体难以变更等一系列问题，造成资产的合并、转让、托管、清算等相关问题无法有效解决。非公有资本投资产生的增值部分一旦难以确定，将会严重打击其投资职业院校办学的积极性。 其次，混合所有制职业院校的办学收益缺乏客观具体的标准。一旦混合所有制职业院校定性为非营利法人，非公有资本取得投资回报将受到政府部门的严格监管。 按照2017年修订的《民办教育促进法》规定，非营利性民办学校的办学结余，必须全部用于办学。 只有营利性民办学校的办学结余才能按照公司法的相关规定处理。 然而，融入了非公有资本的混合所有制职业院校有无获得投资回报的机会？依据什么样的标准或者比例来获得投资回报？这是非公有资本所有者非常关心和担忧的现实问题。

（二）优化业务布局

非公有资本要建立竞争优势获得长远发展，就必须立足自身，理性投资和扩张，确保最佳的业务结构和产业布局。 因此，非公有资本参与混合所有制职业院校办学的积极性，还取决于是否符合自身发展战略和业务布局。合理的业务布局能够实现资源效益、协同效应和发展潜力的最大化。 非公有资本投资职业教育领域能否实现优化业务布局的发展目标，具体表现为以下三个方面：第一，非公有资本融合公有资本能否带来现有资源效益的最大化。公有资本具有土地、税收、融资等外部环境和信誉、资金、管理等内部条件的优势，非公有资本与公有资本融合，通过优势互补和资源融通，公有资本享有的内外部资源优势顺利让渡给非公有资本，使非公有资本能够获得更多的收益。 第二，非公有资本涉足职业教育领域能否形成产业间协同效应的最大化。 对于非公有资本而言，涉足职业教育领域不论是新业务还是原有的业务，都应与核心业务相互促进、相得益彰，在品牌价值、企业文化、人力资源等方面共建共享，产生辐射效应和协同效应，提升社会竞争力与影响力。 第三，非公有资本投资职业院校能否实现未来发展潜力的最大化。投资办学的短期经济效益并不高， 但非公有资本投资职业院校，主要是基于产业布局的难易程度和自身长远发展的考虑， 实现长期社会效益和经济利益的平衡，优化调整营利性和非营利性业务与产品的组合，有效地匹配职业教育领域的价值需求，确保未来能获得更多的发展空间和发展潜力。 因此，衡量业务布局的现实需要，很大程度上决定着非公有资本是否参与混合所有制职业院校办学。

（三）保障股东权益

公有资本与非公有资本从本质上而言，是完全不同的资本形式。由于我国社会观念和经济体制上的原因， 公有资本和政府之间存在天然的纽带关系，公有资本在总体规模和市场影响力方面都处于主体的强势地位，而非公有资本一直处于弱势的地位（尽管目前的地位较改革开放之初已大大提高），有可能遭遇不平等待遇，合法权益得不到保障。 在混合所有制职业院校内部，持股比例较高的资本必然拥有更多的决策话语权。 然而，不管是公有资本的股份占主导地位还是非公有资本的股份占主导地位，非公有资本都可能面临股东权益受损的风险。一方面，当公有资本的股份占主导地位时，公有资本拥有较高的内部权能和相对较大的话语权，它会一定程度上限制或影响非公有资本出资人的利益，影响混合所有制高职院校法人治理，进而使混合所有制高职院校重大决策缺乏民主性和科学性，容易给学校带来不必要的损失，并影响非公有资本出资人的权益。 另一方面，由于公有资本兴办教育固有优势，即便当非公有资本占主导地位时，非公有资本亦难有足够的能力左右或主宰公有资本出资者的利益。按照平等和等价有偿的基本法理，投资主体所获得的权益理应与其投入学校的资本数额对等；但是，由于政府的介入或者行政命令的干预，当非公有资本与公有资本在管理权配置、投资决策、收益分配等问题上出现意见分歧时，持股比例高的非公有资本反倒可能要“听命”于持股比例低的公有资本，非公有资本主体的权益将会受到限制或威胁。如果合理的股东权益得不到持续的有效保障，非公有资本将会对投资混合所有制职业院校望而却步。

三、激发非公有资本参与混合所有制职业院校办学的对策研究

混合所有制职业院校办学首要解决的是法人身份问题。 目前，国家尚未出台操作层面的相关政策法规，关于混合所有制职业院校的一些关键性理论和实践层面的规定还存在空白；职业教育理论研究者和学校举办者对于其法人身份的界定也还没有达成统一的认识。混合所有制职业院校不是传统的公办或民办性质的职业院校，是“非公非民”性质的“第三类”职业院校。 《教育法》《高等教育法》《事业单位登记管理暂行条例》《民办教育促进法》《营利性民办学校监督管理实施细则》等一系列相关政策法规中，关于公办或民办职业院校的法人属性的相关规定或解释并不适合于混合所有制职业院校。因此，应当给予混合所有制高职院校自主选择其法人属性的权力，即定位于营利性法人或非营利性法人由学校自己决定，可以根据投资额度较高的资本的属性决定。 具体而言，当非公有资本的投资额度较高时，法人属性可选择为营利法人；当公有资本的投资额度较高时，法人属性可选择为非营利法人（事业单位法人或者社会团体法人）[4]。 正是基于上述观点，笔者认为，激发非公有资本参与混合所有制职业院校办学的途径主要在于三个方面：

（一）采用协议方式明晰产权，确保非公有资本的产权完整

明晰产权是职业院校混合所有制改革过程中的关键环节，是混合所有制职业院校设立、续存和终止都要面临的首要问题。非公有资本要实现价值增值，必然要清晰初始产权和最终产权，产权收益明确是确保非公有资本保值增值的前提条件。一直以来，我国没有建立完善的教育产权交易平台，也缺乏专业的第三方机构评估学校的各类产权，学校产权制度的建立还处于探索阶段。经济领域混合所有制改革尚未健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度，教育领域混合所有制办学中产权归属不清、权责不明、保护不严等问题更为严峻，产权机制的构建更是无从谈起。 国外私立大学和公立大学的产权机制多体现在法人治理层面，而我国混合所有制职业院校自身具有独特的产权运作逻辑，复制或照抄国外产权运作的相关举措也不合时宜[5]。诚然，在目前的内外部条件下，混合所有制职业院校的产权问题实际上没有合适的经验或做法可供参考。 因此，笔者认为，混合所有制职业院校的产权主体可以尝试通过签署协议的方式，各方办学主体按照公平公开、合理合法的原则，通过讨价还价的谈判或博弈，采用股份制的逻辑方式对学校产权进行估价和分股，以此达到明晰产权归属、明确产权权益的目的，并为规范产权交易奠定基础。

无论是非营利性的混合所有制职业院校，还是营利性的混合所有制职业院校，都可以采用协议或契约的方式界定各资本主体的产权。通过相互协商制定完整、翔实、准确的条款或细则，确定各自的初始产权、明确各自的权责、规范产权交易方式，即以协议的方式确保非公有资本能顺利进行产权转让、退出、清算等交易行为，保护非公有资本的收益不被侵占，确保非公有资本的保值增值。 混合所有制职业院校各产权主体之间通过有法律约束效应的协议或契约，按照资本主体的谈判结果形成共同的学校法人财产权，以及相应的股权结构、收益规则和治理方式。 协议或契约必须是一系列相互衔接、相互补充的限定产权关系的合同条款，要在混合所有制职业院校成立之初、续存期间和终止之时发挥关键作用。 当然，采用协议的方式明确产权只是笔者的初步构想， 虽打破了产权制度构建的思维定式，能有效规避目前混合所有制职业院校产权机制构建的难题；但是在具体操作过程中还存在诸多现实问题， 监管方面也具有一定的风险和不确定性，有待进一步地深入研究。

（二）借鉴互联网商业思维，实现非公有资本的合理回报

参考《民办教育促进法》对非营利性民办学校和营利性民办学校的分类界定，混合所有制职业院校亦可依据类似的法理进行分类：定位于营利性的混合所有制职业院校，不能享受政府税收等方面的优惠政策，可以取得办学收益，能够从办学累积中提取合理回报；定位于非营利性的混合所有制职业院校，可享受政府税收等方面的优惠政策，但是不能取得办学收益， 不能从办学累积中提取合理回报。根据前文提到的观点，笔者认为，以非公有资本为主体参与办学的混合所有制职业院校应定位为营利性法人，而以公有资本参与办学为主体的混合所有制职业院校应定位为非营利性法人。不同性质的混合所有制职业院校，非公有资本获取回报的方式存在极大差异。 营利性的混合所有制职业院校，非公有资本的投资回报主要是从办学累积中扣除相关必要费用后提取一定比例的结余；非营利性的混合所有制职业院校， 则主要是通过税收减免、财政扶持、 贷款等优惠政策使非公有资本所有者受益。然而，无论是哪种获取回报的方式，对于非公有资本而言，虽然能获得稳定的投资回报，但收益率却并不高，可能仅仅接近银行存款利率（或贷款利率）。 笔者认为，可以借鉴新浪、百度、腾讯（QQ 和微信）、163 邮箱、360 杀毒软件等互联网领域的商业思维，提供关联性服务和VIE 架构，拓宽非公有资本的收益渠道，实现非公有资本的保值增值。

第一，通过提供关联性的教育服务使非公有资本获取经济回报。新浪、腾讯、163 邮箱、360 杀毒软件等互联网企业无一例外地采用相同的商业模式：免费的使用平台+有偿的关联服务， 通过完全免费的基础服务平台，提升用户价值和用户体验，提供个性化、 差异化的增值服务和第三方的关联服务，以此获得可观的经济收益。 借鉴互联网商业思维，在保证混合所有制职业院校优质的教育服务和规范的收费标准前提下，非公有资本举办者可通过第三方服务机构为学校和师生提供关联性的教育服务获取经济回报。第三方服务机构由非公有资本举办者独资或入股，必须是独立于混合所有制职业院校之外的法人机构，具有合法的业务资质，提供餐饮、交通、实训场地、教学资料等配套的教育服务。非公有资本注资的第三方服务机构在开展关联或非关联交易和服务中，不得变相隐藏、转移、变卖和分配学校财产而损害混合所有制职业院校的利益；而且，教育服务的收费要遵循市场价格标准、公开透明，调价前必须举行家长和学生代表参与的听证会，不能随意调整价格标准。

第二，通过VIE 架构使非公有资本所有者能够合法地获取办学收益。VIE 架构是Variable Interest Entities 的英文简称，即可变利益实体，通过在国外设立一个作为上市或融资的主体的离岸公司，依靠一系列投资活动和结构性协议，控制境内的经营子公司的运营而实现收益共享、风险共担的一种公司架构安排。早在2000年，新浪成为第一家通过VIE架构的方式在海外成功上市的互联网企业， 此后，百度、阿里、腾讯等互联网企业如法炮制，并取得蓬勃发展。近几年，民生教育、博骏教育、希望教育、成实外教育、新高教集团、中教控股等主营高等教育的企业，也通过VIE 架构的方式，在香港证券交易所或美国纽交所、纳思达克上市。目前，我国政府和教育行政部门并没有明令禁止职业院校不能通过VIE 架构海外上市。 因此，参与混合所有制职业院校办学的非公有资本，可以借鉴新浪、百度、腾讯等互联网VIE 架构的方式进行操作：投入到混合所有制职业院校的知识产权、技术、管理等无形资产注册在上市公司名下，属于整个上市公司体系的合法权益；而非公有资本举办者使用这些资源参与办学则必须向上市子公司支付咨询费、管理费、服务费等相关费用。 通过VIE 架构的协议控制或关联交易安排，不管是非营利性的还是营利性的混合所有制职业院校，非公有资本举办者都可以获取合法的办学收益。然而，非公有资本参与办学，不能违背和损害教育的公益性，因此VIE 架构进入教育领域存在一定的监管风险，需要进行有效的规制[6]。

（三）运用优先股制度，保障非公有资本的股东权益

2013年，国务院下发《关于开展优先股试点的指导意见》，提出优先股制度的实践，规定优先股享有优先分配权，公司盈余分配或者破产清算时的剩余财产在分配上具有优先地位，但在公司经营决策的表决权方面受到限制。参与混合所有制职业院校办学的非公有资本可以运用优先股制度， 一方面，非公有资本经济权益优先可以保障最佳的资本回报和学校终止时的平稳退出；另一方面，非公有资本决策权受限能解决混合所有制职业院校的主要矛盾——资本逐利性与教育公益性之间的冲突。作为一种权利平衡的设计，非公有资本股东让渡的是混合所有制职业院校的重大决策表决权，以换取资本回报上的优先分配， 即非公有资本在股权权能——经营决策表决权上减量， 换取在债券权能——经济权益上的增量[7]。 非公有资本优先股在股权权能上的减量促成了学校经营控制权的转移，而非完全丧失了合法的股权权能。非公有资本股东放弃的仅仅是股东会决议中的某些表决权而非股东的全部权利，比如其仍然享有股东知情权，有权审查学校的会计账目等。 而且，当混合所有制职业院校经营不善、招生困难，致使非公有资本优先股股东经济权益连续一定期限受损时，应恢复其行使表决权的权利，享有学校举办者的合法职责，干预学校的经营决策，以期能够扭转学校发展瓶颈与困境。待混合所有制职业院校走出困境、稳定发展，能补缴非公有资本优先股的股东红利时，方可归入常态。需要注意的是，非公有资本优先股价格的确定，必须经过混合所有制职业院校的举办者或投资者以及专业的金融机构共同研究、精准计算决定，并制定相关实施细则，因时制宜地有序推进。