地方本科高校转型困境的多重制度逻辑分析

□唐敬伟

一、引论

1999年，中国政府启动了“21 世纪教育振兴行动计划”，开始实施高等教育大众化策略，进行了高等教育的扩招。 与此同时，通过合并、升格等形式，中国政府扩充了一大批地方本科高校。 截至到2016年，我国普通高等学校达到了2596 所，高等教育毛入学率达到42.7%。为了适应生存和发展的需要，地方本科高校在完成主管部门交付的任务的同时， 也开始逐步走上了自我建设和发展的道路。制度主义理论认为制度通过资源分配和激励机制影响组织行为。 在发展过程中，由于发现了研究型大学的某些成功做法得到了社会和政府的认可，地方本科高校为了获取资源和声誉，适应其所处的制度环境，通过追求“合法性机制”，在组织结构和组织行为上对研究型高校进行了模仿和学习。这一过程的结果是，地方本科高校贪大求全，从发展定位、专业设置、 教学模式到管理模式和组织结构等方面，同研究型高校日趋雷同，没有实现多样化发展和个性发展。同时，基于我国的教育管理体制，地方本科高校基本上由地方政府主管，地方政府和区域经济组织都期待地方本科高校能够融入地方经济和产业发展之中，为地方经济发展提供智力支持和合格人才。 然而受趋同性发展的影响，地方本科高校在专业设置、人才培养和社会服务方面，同地方经济发展需求之间出现了脱节，没有为地方经济发展提供足够支持。

为了解决这些问题，中国政府出台了一系列的指导性和鼓励性文件。 国务院在2014年5月发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》的文件，开始有目的地引导一批地方本科高校向应用技术型高校转型。 李克强总理在2015年的《政府工作报告》 中提出 “引导部分地方本科高校向应用型转变”。国务院三部委在当年联合发布了《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》。该《意见》具体部署了系列措施，鼓励和引导地方高校向应用型转型。 2016年的《政府工作报告》进一步明确要求“推动具备条件的普通本科高校向应用型转变”。 2017年12月，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》。在政策号召和引导下，许多地方高校， 尤其是新建本科院校在向应用型高校转型方面进行了尝试和探索。多数省份相继出台了转型相关文件，200 多所学校成为转型试点学校。

经过了几年的发展，转型的试点院校在调整人才培养模式和服务地方经济方面取得了一些成绩。郭建如、吴红斌经过调查发现“转型试点院校在人才培养方式上发生了明显变化…… 转型试点院校在能力与素质增值上，较好于老本科院校和新建本科非转型试点院校。 ”[1]但是也有学者发现，地方本科高校在转型中面临许多困境[2]。 如何理解和应对这些困境对地方新建本科院校转型发展具有重要意义。

当前，地方本科高校转型发展研究多集中在从理论层次探讨转型发展的必要性、意义和转型理念等。也有部分学者从实践的角度对转型实践进行研究，如郭建如等对应用型转型高校的转型改革成效进行了研究，但是对于从制度逻辑的视角进行转型发展困境的研究还为数不多。

二、多重制度逻辑的分析框架

地方高校转型的制度变迁过程中涉及多重制度逻辑。只有对不同的制度逻辑进行综合行为分析才能够对转型的过程进行正确的认识。多重制度逻辑的分析框架是在对大规模制度变迁的研究过程中提出来的。周雪光认为制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制[3]。 制度变迁过程中，制度逻辑塑造着主体行为。 地方高校发展过程中涉及到多个行为主体：政府、市场、院校和教师等。 受各自的制度逻辑的约束，各个行为主体呈现了不同的行为。不同的制度逻辑在制度变迁中相互作用。因此研究者不能孤立地看待某一独立的制度逻辑的作用。在地方高校转型过程中，多个行为主体共同参与，多重制度也共同制约着转型的过程。对转型困境的分析需要把各个制度逻辑考虑在内，观察各个主体的行为，从而分析困境的产生过程。

本文借鉴多重制度逻辑的分析框架，重点考察以下几个方面。

1.地方高校转型中哪些制度逻辑参与其中，这些制度逻辑如何相互作用和影响？

2.制度逻辑如何约束和塑造着各个行为主体的行为？

3.遵循不同制度逻辑的各个利益主体如何相互作用、影响和改变着制度变迁的轨迹？

本文主要目标是利用多重制度逻辑分析框架观察地方高校转型过程中各个行为主体如何受到制度逻辑约束和塑造，分析各个制度逻辑如何相互作用导致转型陷入困境，从而影响和改变着转型的过程和发展。

三、地方高校转型中的多重制度逻辑

（一）政府的逻辑

政府的逻辑指的是政府各相关部门和政策制定中的稳定的制度安排。 周雪光发现“中国的国家政权不是铁板一块, 而是由有着多重目标和不同利益的各个部门机构组成。”[4]新建本科院校转型发展是政府各部门不同利益相互冲突和妥协的结果。教育部门希望高等教育体系能够相互协调、分类发展。然而，近些年来，地方高校尤其是新建本科院校愈加出现了同研究型高校办学定位雷同， 专业设置、课程体系和人才培养方式趋同的情况。 地方高校尤其是新建本科院校已经完成了成立初期扩大招生人数，提高高等教育普及率的任务。 为了更好地推进高等学校分类发展，优化高等教育结构等问题，中央教育部门通过系列政策文件引导地方本科高校向应用技术类高校转型。政府的其他相关部门更加关注的是教育人才的供给侧和产业发展的需求侧是否相匹配，以及地方高校是否能够为地方经济发展提供足够的支持。政府希望地方高校包括新建本科院校能够结合地方经济发展需求和产业结构调整提供人才保障和技术支持。

谢淑丽指出, 中国改革时期的政治逻辑表现在政府各部门间多种利益间的平衡、 妥协和达成一致,体现了一种渐进而不是跳跃式的改革道路[5]。 政府和高校二者间不同的利益相互冲突和妥协，综合作用于地方本科高校的转型过程。二者的冲突导致地方高校转型政策具有一定的模糊性，从而导致地方本科高校的转型发展目标不够明确。是在目前的高等教育体系内建立一类应用技术性大学，还是独立于高等教育体系建立一个与之并列的职业教育体系？ 转型相关的系列文件并没有给与明确的规定。郭建如（2017）发现教育部的不同司局之间对于转型目标也存在着不同的看法。中央教育部门的主管领导在讲话中曾要求新建本科院校全部向应用型转型。 也有专家认为转型是一种人才培养导向，地方普通高校和教育部直属重点高校都可以向应用型转型。这种转型目标与定位的不确定性为地方高校尤其是新建本科院校的转型发展带来了障碍。行为主体能够感知到不同制度逻辑之间的冲突，受限于冲突下的制度环境。地方本科高校对于往哪个方向转、如何转等关键问题还存在疑惑。 转型发展的模糊性政策目标一定程度上打击了地方本科高校转型发展的动力。在转型政策解读上的不一致导致部分院校在转型面前踟蹰彷徨，难以下定决心探索转型道路。

中央政府的转型相关文件指出转型的责任在地方政府。 地方政府应落实统筹责任，协调有意愿的高校进行转型试点。地方政府既要呼应国家教育主管部门和发展改革部门的政策导向，又要面对本地教育发展情况进行综合考量。基于国家政策的不同解读，地方教育主管部门对地方高校出台了不同的教育政策。部分地方政府积极响应出台了相应的政策文件，鼓励地方高校分类发展，引导地方高校向应用型高校转型。作为统筹主体的地方政府对转型政策的认知存在差异。有的地方政府（如山东省）从职业教育、技术教育和专业教育的角度引导地方高校分类发展， 重视地方本科高校的应用型转型。有的地方政府依然还是从教学和科研角度对地方高校划分，引导高校分类发展。 在中央政府逐步推行“放管服”政策并扩大地方政府对地方高校统筹管理权的背景下，地方政府对转型政策的不同认知对地方高校的转型发展产生了不同的影响。

尽管部分地方政府出台了政策性文件对转型高校进行项目性资金支持， 鼓励新建本科院校转型，然而项目资金有限，而且缺乏持续性。 专业设置、招生人数、财政投入等方面的关键权力仍然掌握在中央和地方政府部门的手中，高校缺乏充分的自主权。转型高校无法针对市场的需求和地方经济发展需求自行设置专业、调整招生数量和确定学费数额。政府部门缺少对应用型转型的持续性资金支持或财政性拨款倾斜。 地方本科高校专业数量少、基础设施不完善、财政缺口大等问题需要在转型过程中进行解决。政府权力的集中对地方本科高校的转型发展带来了困难。

（二）市场的逻辑

谢维和认为“高等教育正在逐渐成为区域和地方经济发展的新动能，成为地方核心竞争力的重要支撑。 ”[6]伴随着分权导向的高等教育体制改革，市场开始逐步地对地方高校的办学产生影响。一些地方高校，尤其是新建本科院校响应地方经济发展需求，承接了为地方经济发展提供所需人才的培养任务，开设与地方产业相对应的专业，为地方经济发展提供技术支持。部分地方高校的研究成果也开始为地方政府决策提供依据，成为经济发展的技术支撑和知识生产的源泉。 山东半岛、长三角和深珠广地区等开始出现显著的地方高校和区域经济共生现象。

市场的逻辑要求地方高校能够面对环境的变化做出快速适应，及时调整人才培养方向、学科专业设置和人才培养方式等以满足地方经济发展的需求。 市场的逻辑看重知识的交换价值。 地方高校在制度变迁过程中，受学术逻辑的影响，重视知识的生产和发展的价值。二者之间的价值取向差异使得地方高校在服务地方经济发展过程中出现了水土不服的情况。

地方高校转型的关键是人才培养方式的改革，途径是校企合作、产学研协同发展。 政府和高校都意识到了企业在协助地方高校转型中的重要作用。然而，相当数量的地方性高校的校企合作项目多属于浅层次的合作。 目前，合作的形式多局限于企业协助院校制定人才培养方案，为学生提供实习实训和为教师提供实践锻炼等机会。企业的行为逻辑是追求效益最大化。教育部门的行为逻辑是提高人才培养效率。教育部门的政策对企业无法产生吸引力和约束力。在同高校的合作过程中，受制度约束，企业难以获得明显的效益。 这导致校企合作中，企业内驱力不足，积极性不够。郭建如认为“产教融合之所以较多地停留在表层难以深入下去，主要原因在于相关方的利益关切并没有得到很好的保障，根源在于体制约束。 ”[7]组织行为是激励机制诱导的结果。企业的利益没有得到保障是当前校企合作陷入困境的原因所在。

（三）院校的逻辑

院校的逻辑指的是院校在政策决策过程中稳定存在的制度安排。院校的逻辑更多的是指学科逻辑。陈敏认为“院校逻辑的核心是学科逻辑。学科是知识发展的制度化产物，以促进知识发展为目的高等教育系统的存在与变革需要从学科自身的逻辑出发。 ”[8]在其发展过程中，受“合法性”制度逻辑的影响，地方本科高校刻意模仿研究型高校的学科专业建设和人才培养模式， 注重课程体系的系统性、完整性以及课程内容在顺序上的不可替换性，以学科和专业的知识体系为主导，忽略人才培养中的实践能力和培养体系中的实践环节。这导致人才培养不能适应地方经济发展需求，无法为产业发展提供技术型人才支撑。这也是地方高校转型发展的外在因素。 在制度变迁过程中，地方高校需要根据国家政策的调整，主动适应制度环境，进行组织变革。地方高校早期发展过程中，主要依赖学科逻辑进行建设与发展，在面临转型发展的时候，存在路径依赖行为，依赖以往的制度环境和组织行为。 面对模糊的组织目标和不充分的信息的情况下，地方高校不敢贸然行事，对转型发展慎之又慎。

制度变迁过程也是多重要素参与组合的过程。行为主体应对机遇和约束条件做出的选择和采取的策略显得尤为重要。政府部门意见不统一和转型前景不明朗导致地方高校对是否转型陷入了焦虑之中，对是否转型难以取舍。 一方面地方高校需要面对上级部门的政策要求和引导，去适应地方经济发展和产业结构调整需求，进行转型发展；另一方面，它们也不得不贪大求全，以便实现本校获取博士硕士学位授权点和升大学的组织发展目标。地方高校在不同的任务环境中权衡和适应，在不同的逻辑的相互冲突中相互妥协。

多重制度逻辑背景下， 受各自领域的逻辑约束，各行为主体为了追逐自身利益相互作用，改变了制度变迁的轨迹。 同时，组织内部的激励机制和组织外部环境诱导了相应的组织行为。面对转型发展，部分地方性高校呈现出了“功利性参与”的现象，以便在地方政府鼓励引导转型的政策中享受优惠条件，同时也应付地方政府的行政命令[9]。 但是，目前转型发展的政策文件的模糊性导致地方高校并不明确它们是否能够在目前的高等教育体系中获得硕士学位甚至是博士学位授权点。而当前的制度环境下，高校能否拥有博硕士学位授权点，能否获得政府的众多资助项目名单（如地方性“双一流”建设和政府委托项目等）等等是地方高校发展中也不得不考虑的问题。 为了应对这一问题，地方高校在转型发展中出现了“目标替代”行为[10]。 组织必须适应环境才能够生存。环境包括技术环境和制度环境。 制度环境即一个组织所处的法律环境、社会规范、文化期待和观念制度等人们普遍接受的社会事实。 处于制度环境中的组织即制度化的组织。 制度化组织不断采取满足人们的观念和社会期待的政策来实施组织行为， 以期获得社会赞誉和认可，从而为组织发展争取更多的空间和攫取更多的资源。作为转型发展的行为主体，地方高校在确定了转型的组织目标之后，为了保障自身利益，有可能实施一些脱离既定的组织目标的组织行为， 导致出现“目标替代”的情况。地方高校会在不同的制度逻辑的博弈中，根据自身利益进行权衡并做出决策。

（四）教师的逻辑

教师的逻辑指的是在地方高校转型过程中，教师这一行动主体对转型政策的认知逻辑。转型的重点是人才培养方式的改革。培养政策的具体执行者是教师， 因此教师是转型发展能否落到实处的关键。 教师对转型政策的认知直接影响到转型的效果。阿吉里斯在组织学习理论中提出了组织习惯性防御的概念[11]。 它指的是组织中存在一些因素，防止组织成员面对阻碍和威胁，使他们难以找到阻碍和威胁产生的原因，导致组织成员难以采取行动和对策解决问题。 地方高校转型是一组织变革的过程。组织只有不断地通过组织学习和知识创新才能够帮助变革顺利发生。组织的习惯性防御机制诱导组织维持原状，采用惯习的做法面对变革。 受组织习惯性防御机制的影响，教师作为组织成员对地方高校转型易于产生抵制。本次地方高校转型是国家意志主导的结果， 是地方区域经济发展倒逼的结果，一定意义上并不是教师主动变革的行为。因此，教师对转型缺乏积极性。相当一部分教师更习惯于学科逻辑下的传统的人才培养模式。转型是要重构人才培养模式，是对传统模式的颠覆。 重构人才培养模式要求教师改变观念，改革教学模式，增强专业技能， 不断通过学习和改进探索新的教学模式。这对于长期处于“舒服地带”的教师来说是一个挑战。 转型能否给教师带来实惠，能否保障教师的利益等不确定性因素使得教师对转型持有保守的态度。政府层面对转型的认识的不统一也使得教师对转型的认知差异较大。面对自身利益不能完全得到保障的情况下，教师难以积极参与到转型中。 对组织变革的认同程度影响着组织变革的成效。教师对转型的认同和参与度决定着地方高校转型的深度和进度。教师对转型的不认同导致部分高校转型停滞不前，陷入困境。

四、总结与讨论

地方本科高校在制度变迁过程中，多重制度逻辑综合作用，相互影响，影响和改变着变迁的发展方向。 由于受到不同制度逻辑制约和塑造，各个行为主体为了自身利益，做出各种决策，实施各种行为。由于不同制度逻辑的制约和不同利益之间的冲突，地方高校转型中陷入了一些困境。 政府对转型政策的认知差异导致地方高校对转型发展态度慎重，同时政府的集权制约了地方本科高校转型发展的积极性。市场逻辑和学术逻辑的差异和冲突导致企业对加入高校的转型发展方面动力不足，导致转型发展实质进展缓慢，转型深度不够。 在科层制的制度环境中，地方高校尽管不得不服从国家意志和政府逻辑的制约进行转型发展。他们为了自身利益采取了功利性参与和实施了目标替代行为，对转型政策执行不够彻底和坚决。 作为政策的具体执行者，教师在转型发展前景不明朗和利益没有确保的情况下，受习惯性防御机制的影响，对转型发展采用一定程度的抗拒，影响着转型的发展进程。 基于以上各自的制度逻辑性，不同的行为主体的行为导致地方高校转型发展陷入了不同程度的困境。

为了保证地方高校转型发展的顺利进行，政府和教育主管部门需要进一步明确高校转型发展目标和应用型高校教育体系，打通地方高校转型发展后的发展空间和发展渠道。为了促进产教融合和校企合作在转型发展中的作用，政府和高校需要通力合作，提升企业参与转型发展的动力，保证企业在校企合作中的利益，让他们享受到产教融合带来的机遇。 政府和教育主管部门需要进一步做好“放管服”工作，给转型高校提供更多的权利，赋予更多的自主权和提供更多的财政倾斜政策和项目合作机会，激励地方高校主动积极参与转型。 为了保障转型政策的落实，有必要设计更多的激励机制保障教师的待遇，鼓励教师主动转变教学模式，探索人才培养模式的新路径，帮助转型产生更多的成效。