科学决策、民主决策、依法决策——贯穿《重大行政决策程序暂行条例》的红线

李洪雷（中国社会科学院法学研究所研究员）

决策是行政权力运行的起点，规范决策行为特别是重大决策行为，是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的重点。由于行政决策跨越内部行政和外部行政、抽象行政和具体行政，规范难度也很大。近年来，各地方、各部门在促进科学决策、民主决策、依法决策方面，探索了很多好的经验做法，行政决策的规范化和法治化水平日益提高。但是，乱决策、违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策、应决策而久拖不决等现象仍屡见不鲜。为规范重大行政决策程序、提高决策质量和效率、明确决策责任，2019年5月，国务院公布了《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》）。《条例》分6章，共44条，其中贯彻的一条红线是坚持科学决策、民主决策和依法决策。换言之，科学决策、民主决策和依法决策的要求贯穿于重大行政决策的启动、草案拟订、决定和调整的全过程，是重大行政决策必须遵循的基本原则。

一、关于科学决策

科学决策，也称理性决策，是决策者凭借科学思维、利用科学手段和科学技术所进行的决策。《条例》第5条明确规定，作出重大行政决策应当坚持科学决策原则，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持从实际出发，运用科学技术和方法，尊重客观规律，适应经济社会发展和全面深化改革要求。《条例》体现科学决策的具体制度设计包括如下几个方面。

（一）对各方面提出的决策事项建议，有关单位应当进行研究论证后，再报请决策机关决定是否启动决策程序。其中决策机关所属部门或者下一级人民政府提出决策事项建议的，应当论证拟解决的主要问题、建议理由和依据、解决问题的初步方案及其必要性、可行性等（详见《条例》第10条）。

（二）决策机关决定启动决策程序后，要求决策承办单位应当在广泛深入开展调查研究、全面准确掌握有关信息、充分协商协调的基础上，拟订决策草案。为增强决策的科学化程度，《条例》参照域外先进做法引入了成本效益分析制度，规定决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环节效益进行分析预测（详见《条例》第12条）。

（三）科学决策要求经过公正、科学、客观的专家论证。《条例》在第二章中专辟一节对专家论证作了规定。根据该节规定，专业性、技术性较强的决策事项，决策承办单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等，并提供必要保障。选择专家、专业机构参与论证，应当坚持专业性、代表性和中立性，注重选择不同意见的专家、专业机构，不能选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构（详见《条例》第19条、第20条）。

（四）风险评估对于提高科学决策水平具有重要意义。《条例》要求，重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性。风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策（详见《条例》第22条、第24条）。

（五）科学决策要求当重大行政决策存在问题或者不适应形势发展变化的，要及时调整。《条例》规定，决策执行单位发现重大行政决策存在问题、客观情况发生重大变化，或者决策执行中发生不可抗力等严重影响决策目标实现的，应当及时向决策机关报告（详见《条例》第35条）。

（六）决策后评估制度是决策及时调整的重要保障。《条例》规定，当存在决策实施后明显未达到预期效果，公民、法人或者其他组织提出较多意见等情形时，决策机关可以组织决策后评估（详见《条例》第36条）。

二、关于民主决策

民主决策是人民当家作主和民主集中制的重要体现和要求。《条例》第6条明确规定，作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。《条例》体现民主决策的主要制度如下。

（一）在决策启动环节，人大代表、政协委员通过建议、提案等方式提出决策建议事项，以及公民、法人或者其他组织提出书面决策事项建议的，交有关单位研究论证后，报请决策机关决定是否启动决策程序（详见《条例》第10条）。

（二）在公众参与程序上，要求决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式听取意见。决策事项涉及特定群体利益的，决策承办单位应当与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议。向社会公开征求意见的，决策承办单位应当通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径，公布决策草案及其说明材料。决策事项直接涉及公民、法人、其他组织切身利益或者存在较大分歧的，可以召开听证会。需要遴选听证参加人的，要公平公开组织遴选，保证各方都有代表参加听证会。《条例》还对听证会的具体程序作了规定（详见《条例》第14条至第17条）。

（三）为体现决策机关对公众或者专家意见的回应性及解决“认认真真走过场”的问题，《条例》规定，对于社会公众普遍关心或者专业性、技术性较强的重大行政决策，应当说明公众意见、专家论证意见的采纳情况（详见《条例》第32条）。

（四）在重大行政决策的决定程序上，《条例》按照民主集中制的要求作了详细规定。明确决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与会议组成人员中多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由（详见《条例》第30条）。

（五）在决策后评估阶段，《条例》也要求公众的参与，规定决策后评估应当注重听取社会公众的意见，吸收人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织参与评估（详见《条例》第36条）。

三、关于依法决策

依法决策要求按照法治思维和方式进行决策，是法治国家、法治政府建设的必然要求。《条例》第7条明确规定，作出重大行政决策应当遵循依法决策原则，严格遵守法定权限，依法履行法定程序，保证决策内容符合法律、法规和规章规定。

《条例》体现依法决策的主要制度集中体现在合法性审查程序中，明确决策草案提交决策机关讨论前，应当由负责合法性审查的部门进行合法性审查，不得以征求意见等方式代替合法性审查。决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。对国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，可以明示法律风险，提交决策机关讨论。负责合法性审查的部门应当及时提出合法性审查意见，并对合法性审查意见负责。在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见。决策承办单位根据合法性审查意见进行必要的调整或者补充（详见《条例》第25条、第28条）。同时，为了治理和防范违法决策，《条例》第五章规定了相关机关和人员的法律责任。

《条例》以健全科学、民主、依法决策机制为圭臬，对于规范重大行政决策程序、提高决策质量和效率、明确决策责任具有重要意义，在社会主义协商民主和社会主义法治国家的发展史上必将留下浓墨重彩的一笔。