蔡元培构建教育民主决策制度的尝试

熊贤君

[摘 要] 蔡元培是中国近现代著名教育家，他在对教育理论研究和丰富实践的基础上，构建了教育民主决策制度——评议会和教授会，大凡国家和各省教育大政方针均由评议会、教授会议决，然后讨诸实施。他所构建的教育民主决策制度及其实施，本质上是教授治校、教育独立、学术独立、学术自由的探索，是我国现代“教育独立”思想的一次实践，是使教育行政与学术相结合理想的践履，是以学术改变教育行政官僚腐败气息的努力。

[关键词] 蔡元培；民主决策；评议会；教授会；教育史

[中图分类号] G40 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）04-0097-10

蔡元培是中国近现代著名教育家，1912年担任民国首任教育总长，1917年初担任北京大学校长，1927年再次出任教育行政首脑——大学院院长，其间还担任过一些学校的董事和创办人等。他在教育方面的任职时间都不长，却给所执掌的机构乃至整个中国的教育带来石破天惊般的影响。蔡元培之所以在很短的时间内取得举世瞩目的成就，功绩卓著，除了他具有独到的眼光和理念外，就是他构建了教育民主决策的机制。

一

蔡元培出身于商賈之家，年少时饱读经史，17岁考取秀才，随后出任塾师，21岁中举人，24岁中进士，26岁长补翰林院编修，如此少年得志者无论在浙江还是全国并不多见。他虽然是传统士人出身，走的却不是同一条发展之路。

一般士人以点翰林为功成名就，光宗耀祖，而蔡元培则信仰教育，以为中国非教育无以救国，非人才无以救国。当戊戌六君子的杨锐极力拉拢蔡元培时，他婉拒了。他对罗家伦说：“中国这样大，积弊这样深，不在根本上从培养人才着手，他们要想靠下几道上谕来从事改革，把这全部腐败的局面转变过来，是不可能的。我并且觉得他们的态度也未免太轻率。听说有几位年轻气盛的新贵们在办公室里彼此通条子时，不写西太后，而称‘老淫妇。这种态度，我认为不足以当大事，还是回家乡去办学堂罢。”[1] 98-99从此走上了兴学育才以救国的道路。后来，到绍兴府中学堂当校长，赴南洋公学任教，主持爱国女学，等等，投身于教育救国、人才救国的行动中。

在绍兴府中学堂任校长时，蔡元培已经提出了学校公器，校长不得擅权的思想。学堂督办徐树兰要求他将1900年正月廿一日的上谕“恭录而悬诸学堂”，是为了避免麻烦灾祸。这个上谕是清廷在戊戌变法后对同情变法、昌言维新人士的恫吓，要求“京师管学大臣、各省抚学政：凡有教士之责者，务令宣明圣学，……慎选生徒，……其或内行不修，乡评不洽，放言高论，气质嚣张，沾染康梁恶习者，严斥而痛惩之” [2]。他给徐树兰发了辞职函，说“元培所理者，学堂而已。学堂者，绍兴之公事也，非元培一人所得而蟠据也”。这不是他本人的私人物品，个人也不能在学堂擅权自作主张。他采取了三十六计之上计——“辞总理之责而已” [3] 93。

辞校长职后，蔡元培于1900年3月撰《上皇帝书》，向皇帝坦陈自己“大惑不解者三，不白之而不快”。他说：“国者，公司也；民者，出资本之股主也；天子者，总办也；诸侯者，官也，皆总办所自辟之分办也。彼股主者出资本以为公司办事之费，而总办之支应，分办之廉俸，皆于是取给焉。”[2] 99在这里，他将国家与公司作比，将天子比作公司总裁，天子与臣民的关系，犹如公司总裁与股民的关系。总裁尊重股民，因为总裁受股民的委托实现股民的愿景。他在这里将国家、社会、学校比作大型的工商业组织，具有现代民主决策的观念，反对视股民如草芥，反对“公司”决策违背“股民”意愿，反对“公司”总裁独断专行。蔡元培《上皇帝书》中用“土生土长”的民主决策思想对违背民主决策制度的清廷提出了质疑。估计《上皇帝书》没有送达，否则，张之洞一定要斥之为立论“荒谬”，可能就没有了以后“翰林学士”出国留学之事。

在南洋公学和中国教育会期间，蔡元培试行了民主决策制度——评议会制。在他起草的《中国教育会章程》（13章52条），“会员”章中提及设有评议会，“会员有个之意见。只可提出于开会时会议，不得于未经议决之事有单独之动作”。“总理为评议员议会之议长，……干事、书记、会计亦参预评议员议会事”[3] 238。1916年6月，蔡元培与李石曾等在法国成立华法教育会，所通过的《华法教育会大纲》也有评议会之设。但评议会制度并不完备，对评议会的职责权限、任期等，并没有明确的规定，可以看作蔡元培民主决策制度的萌芽。

正在蔡元培“所图皆不成，意颇倦时”，适1907年6月孙宝琦出任驻德国公使，蔡元培经人关说，愿在驻德使馆中任一职，以便半工半读。孙宝琦答应每月助银30两，供给他作学费。商务印书馆也同他订约，每月送编辑费100元。他在申请报告《为自费游学德国请学部给予咨文呈》中说：“编修蔡元培为以自费游学德国，……窃职素有志教育之学，以我国现行教育之制，多仿日本。而日本教育界盛行者，为德国海尔伯脱派。且幼稚园创于德人弗罗比尔。而强迫教育之制中，亦以德国行之最先。……职现已自措资费，前往德国，专修文科之学，并研究教育原理，及彼国现行教育之状况。”[2] 393-394

蔡元培初入柏林一年，次年迁居莱比锡，在莱比锡大学听课3年。对于哲学、文学、文明史、人类学等课程，他向来对哲学比较有兴趣，到德国后觉得哲学范围太广，想把范围缩小一点，便着重于实验心理学及美学研究。后又进世界文明史研究所，研究比较文明史，并在课余延请讲师到寓所讲授德国文学。蔡元培在德国4年的半佣半读生活，对西方文化教育科学知识有了广泛的涉猎与研究，“对他以后从事进步的文化教育事业及参加民主运动，有着密切的联系” [4] 41。 “二次革命”后，蔡元培再次赴欧洲留学，由德国而法国，在法国对文化、艺术和科学尤所关注。两次留学的经历，使蔡元培逐渐形成了他的教育民主决策的思想。

第一，欧洲大学学术自由和大学自治、教授治校对蔡元培深刻的影响。学术自由是指大学教师享有教学和研究的自由。大学自治是指机构本身不受外来干涉而具有的自我管理的权限，教授治校是指大学教授具有决定大学学科专业发展、管理学校事务而不受外国势力影响的权限。这些为德国和法国及欧洲其他国家的大学所继承，有学者深刻地指出：“学术自由思想的提出以及永久的警戒保护它的需要，可能是中世纪大学史上最宝贵的特征之一。”[5] 65加拿大学者许美德也说：“大学一旦失去自治和成为教会或国家的卫道士的时候，也就失去了它的高水平的学术地位和可贵的社会批评职能。”[6] 167尽管蔡元培没有直接论述到两国学术自由的情况，但在他长北京大学和执掌大学区制改革中，却处处都可以看到这一传统对他的影响。

第二，法国大学区制为蔡元培大学区制改革提供了参考。19世纪初，拿破仑政府颁布《大学组织令》，将全国教育行政组织分为中央帝国大学、学区和省三级。帝国大学是帝国教育行政领导机关，教育大臣是帝国大学的最高行政领导；大学训导长和财务总长两位高级官员参与领导，均由皇帝任命罢免。根据有关法令，帝国大学之下将全国分为29个学区，每一学区由学院、国立和私立中学、国立小学组成。其中学院是高等教育机构，每学区的文、理、法、神、医5个学院承担教学和研究任务，但他们之间各自为政，相互独立。帝国大学的建立，“体现了国家包揽教育的决心，在法律和实践上统一了零乱分散的教育体系，形成了法国现代大学的基本模式” [5]222。蔡元培在南京国民政府成立初期进行的大学区制改革，正是以法国帝国大学为模板或外壳进行的。

第三，评议会制成为蔡元培教育民主决策制度的核心要件。法国帝国大学组织法第10章对大学评议会的组成、职权作了规定：大学评议会分5个小组开展工作，如第一组负责教学，第二组负责学校的行政和治安。“每个小组对校长委托给它的事务进行检查，并向评议会提出报告，由其对此进行评议”。其职权是，“帝国大学校长把要各级学校实行的章程和规定的计划都提交给大学评议会讨论”。还决定着办学许可证的发放，决定着“存有严重缺点和在原则上与帝国大学规定相违背的私立学校和寄宿学校”是否关闭[7] 346，347。蔡元培从出任首任教育总长到大学区制改革，评议会制始终是他的教育民主决策的核心制度。

二

中华民国政府建立伊始，蔡元培出任首任教育总长，开始了他的教育行政管理生涯。1912年初担任教育总长，1927年出任大学院院长，两次时间都不长，在这短短的历史瞬间，他都把建立评议会作为教育行政首脑的“要政”，将教育民主决策作为教育行政的重中之重来抓。

1912年10月24日，教育部公布《大学令》，规定“大学以教授高深学术，养成硕学闳材，应国家需要为宗旨”。大学设评议会，以各科学长（相当于各学院院长）和各科教授互选若干人为会员；大学校长可随时召集评议会，为当然的议长。评议会审议以下五个方面的事项：“一、各学科之设置及废止；二、讲座之种类，大学内部规则；四、审查大学院学生成绩及请授学位者合格与否；五、教育总长及大学校长咨询事件。”[8] 368对于高等教育相关的事情，评议会如有意见，得建议于教育总长。1917年9月，教育部修正民初《大学令》大学设评议会条保留，但大学各科设教授会条取消。规定“大学设评议会，以各科学长、正教授及教授互选若干人为会员。大学校长随时召集评议会，自为议长。遇必要时，得分科议事”。其职权稍有变化：“一、各学科之设立、废止；二、学科课程；三、大学内部规则；四、学生试验事项；五、教育总长及校长咨询事件。”[8] 373而与集权独裁的清末《奏定高等学堂章程》的“大学总监督，分科大学监督”“大学总监督受总理学务大臣节制，总管全堂各分科学大学事务，统率全学人员”[9] 387是格格不入的。

民初教育部《大学令》不仅全面体现了蔡元培高等教育思想，也准确地表达了他的教育民主决策主张。《大学令》出自谁之手？蔡元培的秘书高平叔在《蔡元培年谱长编》1912年10月24日条中写道：“手订的《大学令》廿二条，经临时教育会议通过，本日，教育部以第十七号令公布。”[3] 487在《读周春岳君〈大学改制之商榷〉》一文中，蔡元培写道：“周君又以通常大学专设文、理二科为不然。案此条为鄙人所提议。”而据高平叔回忆，1935年秋，蔡元培在审阅《孑民文存》稿件时，“也曾向我提到此令是他亲自起草的” [3] 495。诚哉，斯言！结合蔡元培毕生的教育实践来看，民初教育部《大学令》由他手订，是勿庸置疑的。他毕生对高等教育情有独钟，对集权独裁的管理恨之入骨，而对民主管理则备加推崇。足见他对民初《大学令》有首创之功。

1927年4月27日，蔡元培被任命为国民政府教育行政委员会委员。随即仿效法国教育行政制度，与李石曾等提议组织中华民国大学院为最高学术教育行政机关，将民国初年理想的民主决策制度—评议会—大学委员会作为大学院的核心制度。他给大学院的定位是：“中华民国大学院，为全国最高学术教育机关，承国民政府之命，管理全国学术及教育行政事宜。”大学院的核心机关是大学委员会，这是近似于评议会的决策机构，由“各学区中山大学校长、本院教育行政处主任及本院院长的选聘之国内专门学者五人至七人组织之，以院长为委员会”“议决全国学术上教育上一切重要问题”。[9] 36在这里，蔡元培将评议会改为大学委员会，其实是换汤不换药。但在他起草的《大学区组织条例》中，仍然明确规定“大学区设立评议会，为本区立法机关”“大学区设研究院，为本区大学研究专门学术之最高机关，院内设设计部，凡省政关于一切建设问题，随时可以提交研究” [9] 24。

大学院和大学区创设的特点和创设的理由，蔡元培在一次谈话中作了具体说明：“大學院最初组织法之起草，远在去年秋间，约在大学院成立前两三个月，当时国民政府方以全力应付军事，对于教育事业尚无具体计划，余与李（石曾）、张（静江）、吴（稚晖）诸先生以教育不可无主管机关，又不愿重蹈北京教育部以官僚支配教育之覆辙，因有设立大学院之主张。其特点有三：（一）学术教育并重，以大学院为全国最高学术教育机关。（二）院长制与委员制并用，以院长负行政全责，以大学委员会负议事及计划之责。（三）计划与实行并重，设中央研究院为实行科学研究，设劳动大学提倡劳动教育，设音乐院艺术院实现美化教育。——此三点为余等主张大学院制之根本理由。”[10] 216

大学院和大学区之设，使大学院和大学区同中央政府和省政府之间，保持有相对独立性，使之能够不受上级政府的干涉，按照专家学者们发展教育的思路行使职权。因此，大学院和大学区改革，体现了蔡元培以学者为教育行政之指导，以“学术化代官僚化”，将教育事业完全交与教育家，使教育保有独立的资格，毫不受各派教会或其他社会组织的影响，而免遭干涉备受摧残。

三

蔡元培以评议会作为民主决策核心制度的思想，在他长北京大学时得到了实践。他在担任民初首任教育总长时手订的《大学令》，规定大学设评议会作为决策机关，又规定：“大学各科设教授会，以教授为会员；学长可随时召集教授会，自为议长。”“教授会审议下列诸事项：一学科课程；二、学生试验事项；三、审查大学院生属于该科之成绩；四、审查提出论文请授学位者之合格与否；五、教育总长、大学校长咨询事件”[8] 368。他主张的评议会和教授会，看似两个不相干的组织机构，本质上实行的是教授治校，体现了蔡元培的教育独立理想。评议会和教授会两者并行不悖，评议会之议员都由各科学长、教授组成，各科学长本身也是教授，更负担有各学科组织者和领导者的责任。就评议会和教授会两机构而言，前者更主要的是大学教育与发展层面，后者则更多的是各学科教学与发展层面。

1917年1月初，蔡元培正式接掌北京大学。在全体学生欢迎会上，他发表演说阐述了实行教授治校的意图：“……德国大学学长、校长均每年一换，由教授会公举；校长且由神学、医学、法学、哲学四科之教授轮值；从未生过纠纷，完全是教授治校的成绩。北大此后亦当组成健全的教授会，使学校决不因校长一人的去留而起恐慌。”[10] 354北京大学“新派”教授沈尹默对刚到任的蔡元培建议道：“我建议您和政府提出三点要求：第一，北大经费要有保障。第二，北大的章程上规定教育组织评议会，而教育部始终不许成立。中国有句古话：百足之虫，死而不僵，与其集大权于一身，不如把大权交给教授，教授治校，这样，将来即使您走了，学校也不会乱。因此，我主张您力争根据章程，成立评议会。第三，规定每隔一定年限，派教员和学生到国外留学。”不过，“以成立评议会为最重要” [12] 74。他的建议，正中下怀，蔡深以为然。

蔡元培上任后不久，按照民初教育部《大学令》中的规定，在北京大学建立了评议会和教授会两个重要机构，开始了民初教育部《大学令》公布后第一个建立评议会和教授会的改革。北京大学评议会由评议员组成，评议员从各科学长和教授中选举产生，不是教授不得当选为评议员，具5名教授可选评议员1人，一年选举一次，可以开会选举，也可以在选票上定好被选人姓名，将选票寄给评议会，然后由评议会定期当众开票。校长是评议会的当然议长，负责评议会的召集。评议会制定和审核学校的各种章程、条令，凡大学立法均须经评议会通过；决定学科的废立；审核教师的学衔和学生的成绩。提出学校的预决算费用[12] 60。另一改革是成立教授会。蔡元培进北京大学当年的12月，北大评议会通过了各学科教授会组织法。在他的主持下，按学门分别成立教授会，以各该学门的教授、讲师为会员，主任由教授互选，任期两年。当年成立了国文、英文、德文、法文、数学、物理、化学、哲学、政治、法律、经济、商业等12学门教授会。各学科教授会负责规划本系的教学工作，包括课程设置、学生成绩考核等等。

此外，北京大学还设立了行政会议、教务处等机构，行政会议是全校最高行政机构和执行机关，实施评议会决定事项。其成员亦以教授为限。教务处长由各系教授会主任推选，任期一年，亦须由教授担任。

蔡元培曾手订参与创办并担任董事的孔德学校《教务评议会简则》，阐明设评议会的旨趣是“改进孔德学校教务，使渐即于同人理想中之新教育”。评议的事项为审定课程、选定教科书、选聘教员及视察教务之进行。1918年春，他召集孔德学校教务评议会全体评议员及部分教员举行会议，讨论教科书问题。他最后归结说：“今日所讨论者，约有四问题：（一）教育之根本问题。（二）教授资料。（三）教科书之形式。（四）各科联络问题。”他主持了这次评议会，还亲自记录每个人的发言要点。这份记录手稿长达4000多字[13] 94。

评议会和教授会设立后，认真履行职能，因为广泛吸纳了各方意见，做出了最适合教育规律和体现民意的决策，所以避免了校长一人独断专行。1919年，是现代中国的多事之秋，也是北京大学的多事之秋，以致下半年的教学任务严重拖延。大学生们课业严重没有完成，因而耽误了教学任务和学业考试。因为特殊情况，学生要求学业评分是合理的。但教学、学业考试是学校工作的大事，于是校长将大学生们的要求提交评议会讨论。评议会就此事展开了激列的争论，各位议员就此事进行思想交锋。虽然会议成了“马拉松”会，但最终还是作出了迅速恢复教学秩序，延迟放寒假的决定。既坚持了原则，又照顾了大学生们的“愤青”情绪。

蔡元培理所当然地维护评议会的决定。一次北大评议会通过一项办法，规定学生必须交讲义费。数百学生闻声集合示威，反对此项规定。蔡元培赶到现场，告诉同学们必须服从评议会的决定。同学们涌进教室和办公室，要找主张这条“可恶的”决定的议员算账。蔡校长告诉他们，收讲义费的决定应由他单独负责，学生群情激愤。蔡元培亦不示软，居然丢掉斯文，卷起袖子说道：“有胆的就请站出来与我决斗，如果你们那一个敢碰教员，我就揍他。” “这位平常驯如绵羊，静如处水的学者，忽然之间变为正义之狮了。”[14] 134足见他对评议会决定的原则性。

蔡元培在北京大学进行评议会、教授会民主决策制度改革，贯彻了教授治校和资产阶级民主制，广泛吸纳了专家教授的意见，提高了行政工作效率，克服了分散状态，推动了北京大学向近代新型大学的转变。马叙伦评价说，北京大学的大事“经委员会审查，评议会通过，校长也无法干涉，教授治校的精神即在这里。表面看来，校长只有‘无为而治，什么权力好像都被剥削了，但是，北大在連续几年风波动荡里面，能够不被吞没，全靠了他” [15] 65。

四

蔡元培进行的教育民主决策制度改革，在教育行政机关和大学推行评议会和教授会制度，本质上是教授治校、教育独立、学术独立、学术自由的探索，无论是对当时社会还是后世，所产生的影响是十分深远的。

第一，蔡元培实行民主决策改革是教授治校的尝试。蔡元培是一位与时俱进的人，胡适晚年曾如是评价：“当我在北京大学出任教授的时候，北大校长是那位了不起的蔡元培先生。蔡校长是位翰林出身的宿儒，但是他在德国也学过一段时期的哲学，所以也是位受过新时代训练的学者，是位极能接受新意见新思想的现代人物。他是一位伟大的领袖，对文学革命发生兴趣，并以他本人的声望来加以维护。”[16] 165-166同样，他也是近现代教育独立、教授治校思潮的弄潮儿，教授治校办学思想的先试先尝者。他通过设立评议会和教授会，使教授们参与学校发展的大事讨论与决策，这对于过去北大校长独揽大权，连各科学长也无权一闻校务的事实，是中国近代大学实行教授治校的大胆尝试，蔡元培第一个将教授们的智慧吸纳到治校机制中来，堪称空谷足音。

第二，蔡元培推行评议会和教授会之制是“教育独立”的实践。“教育独立”是中国现代教育家和知识分子的理想。民国建元以来，教育层面滋生出的种种事端，究其原因，都因为教育不独立。故李石岑认为，“今日谈教育，首在改造行政机关，超乎政府管辖之外，政潮影响免受波及”“北大为吾国最高学府，应即联合全国教育界，共负教育独立运动之责任”[17]。他早在1922年就发表了《教育独立议》，认为“教育是帮助被教育的人，给他能发展自己的能力，完成他的人格，于人类文化上尽一分子的责任；不是把被教育的人，造成一种特别器具，给抱有他种目的的人去应用的。所以，教育事业当完全交与教育家，保有独立的资格，毫不受各派政党或各派教会的影响”。教育怎样才能独立呢？蔡元培依照法国帝国大学体制，勾画了“实行超然的教育”的图景：中央设大学院，各省设大学区，“大学的事务都由大学教授所组织的教育委员会主持。大学校长也由委员会举出”。由各大学校长组织高等教育会议，“办理各大学区互相关系的事务”。教育部“专办理高等教育会议所议决事务之有关系于中央政府者，及其他全国教育统计与报告等事，不得干涉各大学区事务。教育总长必经高等教育会议承认，不受政党内阁更迭的影响”[18] 178。而大学设评议会和教授会以决定学校发展大事，不受外部势力干涉，不听任何政派瞎指挥。故这是中国有史以来第一次“教育独立”实践。

第三，蔡元培推行评议会和教授会之制是使教育行政与学术相结合理想的践履。蔡元培的评议会和教授会制改革，矛头直指当时的大学和教育行政部门的弊端。他指出：“窃职会鉴于吾国年来大学教育之纷乱，与一般教育之不振，其原因固属多端，而行政制度之不良，实有以助成之。大学教员勤于诲人者已不多得，遑论继续研究？”设立大学院、大学区，重在倡导“凡大学应确立研究院之制，一切庶政之问题皆可交议，以维持学问之精神”。而“一般教育之行政机关，簿书而外，几无他事，其所恃以为判断之标准者，法令成例而已，不问学术根据之如何。于是而与学术最相关之教育事业，亦且与学术相分离，岂不可惜！”而使教育行政学术化，使“遇有难题，得由各学校相助以解决之，庶几设施教育得有学术之根据” [10] 134。无论是教育行政机关还是大学，评议会和教授会成员都是做学问的专家学者，他们有其学问追求，对官场气派颇为厌恶，对权力敬谢不敏，这样的人多了，官僚气息就少了。而对于教育行政官员而言，他们受到了“学院派”的影响，也会慢慢对学术产生兴趣，自然也会少一些官僚气息。

第四，是蔡元培以学术改变教育行政官僚腐败气息的努力。他曾指出：“顾十余年来，教育部处于北京腐败空气之中，受其他各部之熏染，长部者又时有不知学术教育为何物，面专鹜营私植党之人，声应气求，积渐腐化，遂使教育部名词与腐败官僚亦為密切之联想。此国民政府所以舍教育部之名，而以大学院名管理学术及教育之机关也。”[10] 195蔡元培虽然出身于旧式知识分子，但对腐败的官场却十分厌倦，立志不做官，专以从事科学文化教育为职志。他将评议会和教授会引进到教育行政部门，就是要借助评议会的议员和教授会的教授营造学术文化氛围，让他们对国家和省政事务进行研究，使教育行政学术化，冲淡和改变官僚气息。

自然，蔡元培构建教育民主决策体制的尝试也有其问题与不足。他是一位教育理想主义者，以为看清了中国教育的问题，只要开出了正确的处方，必定药到病除。然而他的教育民主决策制度，不论是当时，还是现在，抑或是将来，都具高等学校管理操作意义。从这个意义上讲，民主决策永不过时。譬如当今党委领导下的校长负责制，在这种保证前提下，校长应敢于负责。其次，应努力发挥广大教授的主体作用，积极为当代大学发展作出应有贡献，起码在校长办学决策方面，应起到群策群力的作用。

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[责任编辑：陈阳凤]