乡村振兴战略背景下农村环境保护机制研究

韩 宁

(河南农业大学，河南郑州 450046)

2019年1月，中共中央、国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出：全面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村人居环境整治。加强农村污染治理和生态环境保护。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》也特别强调：大力实施乡村生态保护与修复重大工程，完善重要生态系统保护制度，促进乡村生产生活环境稳步改善，自然生态系统功能和稳定性全面提升，生态产品供给能力进一步增强。美丽乡村的建设，必须贯彻习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的环保理念，“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”不断推近农业的绿色发展，保障国家的粮食安全和生态安全。

一、农村环境困境：市场失灵与政府失灵的双重夹缝

(一)农村环境保护的市场失灵与政府失灵

一般来讲，环境问题是由于经济活动中的外部性所引起的。由于环境的公共属性，环境领域存在着严重的外部性，这是市场失灵的重要表现。虽然有学者提出“推动县域经济产业结构升级、种植业发展方式转变、种养业循环发展等治理策略”[1]，但市场失灵缺陷的弥补，不得不靠国家公权力。国家公权力具有主动性、连续性、强制性等特点，使其在环境保护中发挥着重要的作用。所以环境行政构成了环境保护法的主要内容。因此，保护农村环境，建设农业生态文明，离不开公权力的运作和实施。“功能定位于管制法的环境保护法，其目的是通过规制治理的手段解决环境领域的市场失灵问题，进而保护环境公共利益，维护环境正义，增进社会福利水平，以实现‘帕累托效率’。由此，其实施机制主要表现为行政主导的强制实施机制。”[2]不断增加的政府环境责任需要更多、更强的政府能力支撑才能实现。

然而，政府失灵之状况，令农村环境问题更是雪上加霜。政府失灵即政府不能按照社会的一般预期发挥其社会功能的状态。政府应该承担起保护环境的职责，但是，环境利益属于典型的公共利益。现实中政府存在多元化的目标追求，保护环境只是其中的一项目标，在面临经济发展时环境保护往往被置于一旁，政府不能按照公众的预期实现其保护环境的职能，政府在环境领域存在着失灵。“不少农村环境治理领域的权力运作往往异化成为官员寻租、谋求私利的工具，但却没有规定制约政府权力、追究政府违法责任的有效制度。”[3]当政府能力不具备时，政府承担的环境责任就有可能难以实现，而政府环境责任不能落实将会导致政府在环境领域公信力的丧失。

(二)市场失灵与政府失灵引起的农村环境问题

在中央加大了力气治理农村环境污染的问题时，仍有地方政府阴奉阳违。例如在生态环境部发布的《黑龙江省农村环境连片整治示范项目管理混乱问题突出》中指出：绥化等市政府重视不够，工作不力，农村环境连片整治示范项目问题突出，整改不到位；绥化市青冈县政府乱作为，挪用专项资金、组织虚假验收；望奎县政府不作为，区域畜禽粪污处理中心建成后长期闲置，附近村庄畜禽粪污无法及时处理，严重污染周边环境。[4]

在市场失灵与政府失灵的双重夹缝中，农村的环境问题令人堪忧。许多农民不注意日常生活中的环境保护，随意排放生活污水，随意丢弃、堆积生活垃圾，而且将此类世代沿袭下来的陋习视为天经地义；一些农民只顾眼前利益，不顾长远利益，更不考虑生态环境，为达到农业生产产量的最大化和劳动的最小化，无节制地使用农药、化肥，加剧了农村环境污染；从目前地方政府、尤其是乡镇政府的机构设置来看，缺乏专门的环境保护机构和人员，环境保护在乡镇基本上处于无人监管的状态。一些地方政府没有正确处理好农村经济发展和环境保护的关系，受畸形政绩观的影响，片面追求GDP增长率，不惜以牺牲环境为代价。有的地方甚至提出“宁可毒死，不可穷死”的荒谬口号。城镇污染工业转移到农村，造成了“污染下乡、产品进城。”

二、农村环境保护价值重构：环境公平

(一) 农村环境公平的现实困境

公平犹如“普罗透斯”的脸，变幻莫测、琢磨不定。小到个人，大到集体和国家，人与人之间的公平，国与国之间的公平等等，大家都希望用公平标准来衡量，可做起来却很难。对于公平观，从理论上来讲，主要有平均主义分配观、相对自由主义分配观。平均主义分配观本质上是平庸群体、不努力工作群体对先进勤奋群体的一种剥削，压抑了社会先进群体的主动性、积极性和创造性，造成普遍贫穷。相对自由主义分配观反对任何特权和人为限制的不公平，提倡机会均等。我们此处的环境公平主要在相对自由主义分配观上进行阐述。“从社会公平视角看，环境也是一项重要的分配客体。作为社会公平的重要组成部分，环境公平的实质是如何分配与环境相关的权利和义务。”[5]

环境公平在我国农村环境利益格局中是必须面对解决的问题。实践中对农民所遭受的环境不公待遇主要有两个方面：其一是由于国家等主体处于建设等方面的需要而影响到农民的环境利益而农民却得不到相应的补偿。有学者指出 ：“处于风景名胜区、自然保护区及饮用水源保护区等需要特别保护区域内的农村，随着生态环境保护的要求不断提高，发展权受到限制，无法利用其所在区域的环境资源，无法享受森林等自然资源所带来的经济效应。它们为国家经济社会发展和生态效益作出了重大的贡献，却没有得到合理的生态补偿。”[6]这是对农民环境利益的严重侵害，也使对农民发展权的严重侵害，必须重视并予以积极解决。另一方面是由于国家的环境保护投资实行城乡差别对待，涉及到农村环境保护的投入十分匮乏。从城乡的环境基础设施来看，城市的环境基础设施由于投资到位，在集中用水、垃圾、污水和粪便处理等基本面上都能够满足城市需求且每年呈增强的形势，而农村的环境基础设施匮乏，供水和垃圾处理等基本事项都难以得到保证，大部分垃圾未经处理，直接堆放在田头路旁，甚至抛掷到沟渠、水塘，影响环境卫生和农村景观。绝大部分生活污水未经处理直接渗人地下或直排沟渠、水塘，致使农村饮水型地方病多发。

(二)农村环境公平的学理反思

我们认为，环境公平首先就是环境利益均等。社会要建立开放的社会体系，那些对人的生存与人的自由全面发展十分有利的机会应当平等分享。其次是环境权利和义务平等分摊，这是环境公平的内在要求。一切公民应当享有平等环境权。公民在享有环境权的同时，也要平等地履行义务。在此基础上，必须加强环境公平制度的伦理建设，使环境公平成为农村环境制度的首要价值或核心价值。符合环境公平的社会与经济安排必须保证个体与群体利益的划分具有双向增进式传递关系，即个体利益的实现和增进要同时保证增进社会群体利益，而社会整体利益的增进又要保证个体利益的实现和增长，从而共享社会经济发展的成果。环境公正否认为了一些人分享更大的环境利益而非法剥夺、侵害另一些人的环境利益是正当的，也不是无条件地承认许多人享受到的较大利益就能补偿强加于少数人的牺牲。总之，环境公正以道德他律的规范化价值形式实现个体与社会群体利益的协调与公正结合，而不是抽象地无条件地规定谁服从谁的利益的问题。环境公平使环境利益与价值分配具有可操作性，使社会履行对个体的价值承诺，也使个体在道德自律与他律的规约下实现自身价值与社会价值趋近、融合、协调一致，实现人类与自然的协调发展。

公平永远都是一个相对概念，环境公平也永远是一个相对的概念。追求绝对公平的“无差别”境界，既不现实也不可能。农民本是弱势群体，如果再从制度上强化其弱势地位，会导致期其更加弱势。农民觉得自己渺小和“弱势”，如果制度上的不作为甚至纵容，会使农民的无力感、不安全感、不稳定感等五味杂陈的“弱势心态”被成倍放大。“改革开放三十年来。社会经济取得了历史性成就．但农村环境不仅没有得到治理改善。反而承担了城市和工业带来的新的污染：农村居民不仅没有享有改革开放三十年的成果．反而承受了新的环境的不公平。作为弱势群体的农民和基础产业的农业．在建设社会主义新农村过程中，应该被重新认识和关注，不应该被边缘化。”[7]我们希望，在农民环境制度的构建中，在环境公平阳光照耀下，让农民的环境权利都得到保证，用规则与制度创造环境公平的空间，人人共享环境改善带来的成果。

三、农村环境保护的公众参与：尊重农民的知情权和参与权

(一) 农村环境保护中农民知情权与参与权的行使

知情权概念源自英文“right—to-know”，又被称为“知”的权利、知悉权或了解权，它作为一种法学概念，是由美国新闻编辑肯特·库泊首先提出来的。其基本含义是 ：“公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息尤其是政务信息的权利。”“在我国农村环境保护中，长期以来，我国农村乡镇政府对环境信息的封闭与垄断使农村公众失去了获取环境信息的正常渠道，造成了两者之间严重的信息不对称，进而导致了公众环保参与过程中两者公平机会状态的减损，严重损害了农村公众的环境信息知情权。”[8]

民众的环境知情权是农村环境保护保护的重要载体，虽然“虽然知情并不意味着公众就一定会认同政府的环境管理或者决策，但如果政府满足了公众知情的要求，在后续的环境管理或决策过程中，即便面对群体性事件，也能处于更加主动的地位”[9]。值得肯定的是，2014年修订的《环境保护法》增加了信息公开与公众参与一章，共六个条文，明确规定了信息获取权(知情权)、环境保护参与权、环境保护监督权等。2017年度环境保护部发布了政府信息公开工作报告，在该报告中指出，2017年度环境保护部共收到政府信息公开申请606件，全部按规定予以答复。其中，信函形式申请146件，占24.1%；网络形式申请451件，占74.4%；其他形式申请9件，占1.5%。[10]多元化的政府信息申请渠道，保障了民众环境知情权的行使。在民众环境知情权基础之上的是农村公众环境保护参与权。“农村社区的农民在长期的生产生活过程中，都形成了一套适应和保护当地环境的独特知识体系，任何环境管理模式要想成功或者更加有效，都需要本土知识的参与。”[11]

(二)信息公开对农民知情权与参与权的基础性作用

我国当前是以农村为主的国家，农村人口在全国人口中的比例很高。环境信息公开是我国公众参与环境保护的前提和基础。因此，加强农村环境信息公开制度建设，对于实现农村公众环境知情权和参与权有看重要意义。

我们认为，保障我国农民环境知情权和参与权应从以下几个方面着手：第一，规范农村环境信息取得制度和农村环境信息处理制度。要对进行虚假排污申报的企业进行严厉的制裁，使其违法成本加大，从利益机制上杜绝其违法虚报行为；要对环境监测加大投入的力度，从资金、技术、人员等方面都要向农村倾斜，以期缓解由于历史欠账所带了的农村环境检测不足的问题。第二，强化环境信息公开程序和环境信息责任制度。环境信息公开程序是规定环境信息处理之后通过何种途径、以何种方式予以公开的制度。环境信息责任制度是对于政府或企业在其履行环境信息公开义务过程中违反相关规定所应该承担的法律责任。要通过保障农民环境知情权和参与权维护农民环境权益，加强农民环境教育，建立和完善公众参与机制，鼓励和引导农民及社会力量参与、支持农村环境保护。

四、农村环境保护的模式重构：政府主导和村民自治相结合的模式

我国农村环境问题是十分突出的。不仅存在点污染、还存在面污染；不仅农民日常生活所产生的污染，还有占主要成分的工业污染以及城市污染向农村转移而形成的二次污染。由于农村的面积较大且农民的定居点分布比较广泛，这导致农村环境污染不仅很散很且很广。这么复杂的农村环境问题结合在一起，“传统的单纯依靠行政力量的运动式治理已然不能有效解决日益复杂的污染问题，必须寻找多元参与的长效机制来回应农村环境治理需求。”[12]

2015年5月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》指出：强化农村居民节约意识、环保意识和生态意识，形成爱护环境、节约资源的生活习惯、生产方式和良好风气。积极推进“美丽乡村”和村镇生态文明建设，保持农村社区乡土特色和田园风光。基于利益相关者理论，只有明确界定在农村环境治理中不同参与主体的角色定位，才能形成农村环境治理的利益共同体。

生态环境部2018年11月发布的《农业农村污染治理攻坚战行动计划明确指出》：深化体制机制改革，发挥好政府和市场两个作用，充分调动农民群众积极性、主动性，突出重点区域，动员各方力量，强化各项举措，补齐农业农村生态环境保护突出短板，进一步增强广大农民的获得感和幸福感，为全面建成小康社会打下坚实基础。因此，在农村环境保护法律体系的构建上，我们要秉承保护农村环境、保障农民健康、平等利用环境资源、平等承担环境污染破坏的不利后果的价值理念即环境公正，坚持“污染者付费、谁开发者谁保护、谁收益谁补偿” 的原则，构建农村环境保护法律制度。“只有主体间通过互动、沟通、交往建立良好的信任关系，才能促进协调和整合的实现，才能保证农村环境整体性治理的有效性和可持续性。”[13]政府要勇于承担农村环境保护中的法律职责，遵循法律职权严格执法，让破坏环境者付出代价和成本；但作为村民，也要树立起环境保护意识，在自己不污染环境的同时，敢于监督、善于维权，构建一道防范农村环境污染的铜墙铁壁，使污染者无立锥之地。此外，“建立政府、企业、民间组织与民众之间的竞争性合作治理关系，形成稳固的民间组织和民众参与农村环境污染治理的途径与机制”。[14]

五、农村环境保护的法律体系完善

我国目前农村环境立法大都规定得过于概括和原则，弹性太大，缺乏具体的处罚措施和处罚额度等内容。正如美国当代法学家博登海默所指出的 ：“如果包含在法律规则部分中的 ‘应然’内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生影响，那么法律只是一种神话，而非现实。”[15]例如《环境保护法》、《土地管理法》、《乡镇企业法》、《清洁生产促进法》等现有环境保护法律文件中的法律责任过于笼统，直接造成法律规定难以落实和执行部门难以执法的局面，使得这些法律难以发挥其作用。我们认为，完善农村环境立法，应从以下几个方面着手。

(一)在立法理念上，全面贯彻环境公平理念

按照建设美丽乡村的要求，坚持以人为本和城乡统筹，把农村环境保护与改善农村人居环境、促进农业可持续发展、提高农民生活质量和健康水平结合起来。努力改善农村生产和生活环境，让农民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，实现农村经济的可持续发展。甚至可以考虑把环境权写入宪法当中。我国2018年宪法修正案采用了将“生态文明建设”设定为“国家目标规定”，并没有明确规定环境权，不能不说是一个遗憾。对此，有学者指出 ：“‘美丽中国’首先应当是健康的中国，其环境、生态系统应当是平衡的、健康的、无害的。建议将环境权(健康环境权)条款写入我国宪法。明文规定公民的环境权或健康环境权，这是建设‘美丽中国’和实现‘中国梦’的前提之一。”[16]

(二)在具体制度的设计上，紧扣农村环境突出问题展开

考虑到我国目前农村比较突出环境问题主要包括农村环境治理政府失灵问题以及因政府失灵而导致的农业生产资料环境污染问题，应着重从规范强化政府在农村环境保护中的责任为着眼点，发挥各级政府主导作用，落实政府保护农村环境的责任；应结合农村饮用水水源地环境保护、农村改厕和粪便管理、生活污水和垃圾治理、农村环境卫生综合整治、农村地区工业污染和规模化畜禽养殖污染防治、土壤污染治理和农村自然生态保护展开制度设立。

(三)在法律法规的修改完善上，修改《环境保护法》，制定《农村环境保护法》

虽然2014 年《环境保护法》修订中有很多新的亮点，但规定较为笼统，可操作性较差。应从进一步修改《环境保护法》、制定专门的《农村环境保护法》、衔接配套法规着手，完善农村环境保护法律体系。在《环境保护法》中，应明确政府将农村环境污染防治纳入工作规划，加强对农村环境污染进行全面的防控和治理的职责。尽快制订农村环境保护的基本法律《农村环境保护法》，对农村环境保护的基本原则、基本制度、农村各级政府法律职责、污染环境的法律责任等作出明确规定。有学者对农村环境污染防治法内容进行了探讨，可供借鉴 ：“在农村聚居环境污染防治方面主要包括：加强农村聚居点生活垃圾回收、处理的监管规定；加强城市垃圾转移农村的监管规定；加强农村生活饮用水源保护的规定；加强农村聚居点生活污水排放及粪便无害化处置的规定。”[17]