新形势下引入社会力量参与社区矫正工作的路径探析

曹永华（北京市西城区司法局副局长）

蔡卫华（北京市西城区司法局）

党的十八届三中全会提出了创新社会治理体制要“ 坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”；十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中阐明：“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道”；十九大报告明确提出要着力打造共建共治共享的社会治理格局，均表明社会治理已从政府对社会单向度管控过渡为政府与社会共同对公共事务管理的多维度合作治理，即社会多个主体来共同参与对国家社会公共事务的管理，形成社会治理人人有责、人人尽责的局面，努力实现社会共建共治、共享和谐稳定的社会发展环境。社区矫正是社会综合治理重要组成部分，实践中，探讨建立新形势下适当引入社会力量参与社区矫正工作的模式和方法，已成为当前和今后一个时期提升社区矫正工作专业化、社会化水平的重要内容。笔者结合北京市西城区实际情况，通过与基层司法所工作人员座谈调研，梳理、分析现阶段引入社会力量参与社区矫正工作的具体问题，提出建设性的工作意见。

一、现阶段社会力量参与社区矫正工作的政策规范与实践

（一）国务院、各部委、北京市出台的相关政策规范

1.2012年11月14日，民政部、财政部印发《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号），规定按照“受益广泛、群众急需、服务专业”原则，实施特殊群体社会关爱计划，帮助社区服刑人员、刑满释放人员及在监服刑人员等特殊人群纠正行为偏差、缓解生活困难、疏导心理情绪、改善家庭和社区关系、恢复和发展社会功能。首次将教育帮扶社区服刑人员列入政府购买社会工作服务的范围。

2.2013年9月26日，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），从强调政府向社会力量购买服务的重要性、把握总体方向、规范有序开展及扎实推进等四个方面规范了政府向社会力量购买服务工作。

3.2014年11月14日，司法部、中央综治办、教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部印发《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》（司发〔2014〕14号），对进一步鼓励引导社会力量参与社区矫正工作，进一步解决好社区服刑人员就业就学和社会救助、社会保险等问题作出整体部署。

4.2014年6月，北京市政府出台《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（京政办发〔2014〕34号），明确了购买主体和承接主体范围，规范具体操作程序，加强与现行预算管理制度、机构编制管理的衔接。

5.2017年7月13日，北京市司法局与首都综治委、教委、民政局、财政局、人力资源和社会保障局及市社会建设工作办公室等七部门联合印发了《关于进一步加强社会力量参与社区矫正和安置帮教工作实施办法（试行）》（京司发〔2017〕71号），从组织保障、司法社工、政府购买矫正帮教服务、群众自治组织、志愿组织、志愿者等方面确定了社会力量参与矫正帮教服务的实施与管理。

（二）区域社会力量参与社区矫正工作现状

2004年4月20日，西城区作为北京市第三批社区矫正试点的中心城区，始终坚持以减少重新违法犯罪和提高教育矫正质量作为首要任务，牢牢把握监督管理、教育矫正和社会性帮扶三个环节，不断完善社区矫正管理工作机制，探索形成了具有西城特色的社区矫正管理模式。

1.发挥个案矫正小组的作用。自开展社区矫正工作以来，全区累计接收社区服刑人员3343人，逐人建立矫正小组，组成人员包括：司法所所长、司法助理员、社区民警、社区工作人员、社区志愿者、治安积极分子及社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人、亲属等。参与人数多达13000余人次，这是共同做好对社区服刑人员的监督管理和教育矫正的基础，更是社会力量参与矫正服务的具体体现。

2.重视矫正辅助力量的建设。与区人力社保局联合下发专职矫正协管员招聘通知，各街道设定公益性岗位，通过劳务派遣企业招聘的“40、50”人员充实到司法所，适时开展岗位培训，成为协助专职司法助理员和矫正干警开展工作的辅助性力量。

3.注重基层自治组织参与的实效。重点强化社区工作站工作人员职业素质教育和担负职责的岗位培训。主要是开展“三基四能”的培训，即“三基”以基本知识、基本技能、基本政策法规为主题的培训。“四能”建设，做到：（1） 能运转工作；（2） 能及时按规定程序实施帮教计划；（3） 能按规定完整记录、填写档案材料；（4） 能启动应急预案，力求社区工作站在参与社区矫正工作中发挥应有的作用。

4.扶持设计社会组织的转型。在全市中途之家①阳光中途之家是全额拨款事业单位，职能主要是为社区服刑人员和有需求的刑满释放人员提供集中教育、社会适应指导、心理矫正三项基本功能和临时救助、就业帮助、公益劳动三项辅助功能，是为社区矫正提供服务的平台。运行模式为“1+X”（即通过阳光中途之家主体场所和依托若干个社会场所实现三项基本功能及三项辅助功能），隶属于各区司法局。西城区阳光中途之家成立于2011年5月，核定事业编制10名。目前在职工作人员9人。结合区情区位，实行阳光中途之家与矫正帮教组织机构、社区矫正接待室、社区矫正服务中心、检察官办公室合署办公的管理形式。2012年7月，在市、区各级领导的关心支持下，完成了建筑面积761.8㎡的办公新址的改建工作。陆续成立后，原民办非企业的阳光矫正服务中心②西城区阳光社区矫正服务中心是2006年6月在地区民政部门正式注册登记的民办非企业单位，是专门为社区矫正工作提供服务的民间非盈利性社会组织，是遵循社会管理规律，运用社会工作方法，有效利用社会资源和社会力量，对社区服刑人员进行教育矫正的机制创新。2014年通过民政部门评估，确定为“AAAA”等级。面临职能断档。为打造引领社会力量参与社区矫正工作的平台，扶持和设计中心职能转型成为辅导培训社工、志愿者队伍的专门组织，并尝试引入专业社会组织开展个性化个案矫正工作。目前，该中心已被民政部门核定为4A级民间非盈利性社会组织。

5.搭建社会力量参与的平台。建立和完善部门联席会议、“两所会商”、监所协作和检司联动四项制度，发挥司法行政机关桥梁纽带作用。与北京市监狱建立结对协作基地。组织政府职能部门的专业人员和民盟人才精英到狱内开展以政策宣读、文化教育为主导的文化帮教，并以此为契机，建立西城区监所结对协作志愿者讲师团，做强做实特色文化帮教，初步形成了社会力量参与对特殊人群教育改造的模式。

6.专职司法社工招录筹备工作。2017年12月7日，西城区政府王少峰区长主持召开由职能部门及街道主要领导参加的第34次政府专题会议，研究决定，由区委政法委牵头，区司法局主责，尽快研究制定专职司法社工考核办法，从明确劳务派遣合同期限，街道统筹、调配、使用，用工本地化等方面具体细化司法社工队伍的组建。研究通过了《北京市西城区司法局社区矫正和安置帮教专职司法社工招录实施办法》和《北京市西城区司法局专职司法社工工资待遇及工作保障经费预算方案》，制定了《北京市西城区司法局社区矫正和安置帮教专职社工考核暂行办法》，从组织上确立了专职司法社工的组织管理机制，为社会力量参与社区矫正和安置帮教工作奠定了坚实的基础，加快了专职司法社工队伍建设的步伐。

（三）存在的问题和工作难点

1.专职矫正协管员岗位匹配度问题。主要存在两个方面问题：一是人员数量严重不足，年龄存在断层，结构老化。二是学历普遍偏低，专业化水平不强。由于“40、50”人员主要是为解决下岗人员重新就业而设定的公益性岗位，学历普遍偏低，大专以下学历占79%，而且多数协管员无法律、社会工作和心理学等专业知识，与新形势下社会力量参与社区矫正工作的要求相差甚远，不能有效发挥社工职能作用。三是由于管理权限的限制，对于现有的矫正协管员无法执行考核和管理。因此，急需建立一支年轻化、专业化的矫正帮教专职司法社工队伍，在完成非执法类矫正帮教工作的同时，切实承担起矫正帮教工作中具有社会服务和公益性质的任务和活动。

2.居委会作用发挥和社会组织专业性教育矫正项目开发均不充分。尽管《刑法》《刑事诉讼法》赋予了基层社区居委会对管制、缓刑、剥夺政治权利等非监禁刑的监督管理职责，北京市民政局、中共北京市委组织部联合印发的《关于进一步开展社区减负工作的意见》（京民基发〔2016〕105号）规定社区依法协助政府工作13类28项主要事项的“社区治安综合治理”类中，明确了社区协助社区矫正机构做好社区矫正工作，但由于社区工作站没有专职主管社区矫正的社工，工作人员流动性大，更变频繁。虽然区司法局矫正工作机关建立了较为完善的社工培训机制，且连续四年对社区工作站社工进行全覆盖岗位职能培训，但社工作用发挥仍参差不齐。对于专业性分类教育、心理矫正及社会适应性辅导项目的引入和开发论证不到位，缺乏针对性和科学性，导致工作相对滞后，需要在下步工作中进一步整改。

3.引入社会力量参与社区矫正工作的管理机制需进一步完善、宣传引导有待进一步深入。主要是现阶段引入社会力量参与社区矫正工作组织管理机制不健全、区域政策不完善、推行规模范围及统筹协调力度小等问题影响了推进步伐，需在落实执行过程中制定区域性规范性文件和建立健全组织管理监督机制等。政府职能部门、社会组织、专业社会工作者队伍对政府向社会力量购买服务认识上的偏差，宣传渠道单一，不利于提高社会认知度，直接影响社会效果的提升。

以上问题是当前出现的主要问题，从制度上、措施上加以规范和完善的同时，更应该立足社会力量参与社区矫正工作的质量和社会效果，科学规划引入社会力量参与的项目和渠道。

二、对社会力量参与社区矫正工作几个问题的分析思考

问题一：社会力量参与社区矫正工作的定位

社会力量通常是一种综合力量，具有多样性和广泛性。通常广义上指党政机关及其领导下的社会各方的力量；狭义上指党政机关之外的社会团体和各界民众力量。实践中，由于区级社区矫正组织机构由19家职能部门作为成员单位参与社区矫正，工作中，不仅发挥了职能作用，同时，在执行职务行为时，往往在矫正服务方面发挥任何个体所无法替代的作用。笔者认为，应构建起司法行政部门、政府行政力量与社会力量多元化参与、政社良性互动的社会化工作格局。

问题二：社会力量参与社区矫正工作的尺度

《刑法修正案（八）》《刑事诉讼法》及《监狱法》确立了社区矫正非监禁刑罚执行的法律地位，具有强制性和惩戒性的特点，矫正的过程就是刑罚执行的过程，是一个教育改造的过程，不能等同于一般意义上的社区公益活动。不仅涉及民生问题，更主要的是涉及社会面稳定工作。工作性质决定了在引导社会组织参与社区矫正服务工作要区别于社会公共事务管理，把握执法程序与专业性强的教育矫正的界限。北京市《关于进一步加强社会力量参与社区矫正和安置帮教工作实施办法（试行）》（京司发〔2017〕71号）明确规定,社会力量不得从事社区服刑人员接收、宣告、电子监管器的佩戴、考核奖惩、解矫等执法程序性工作以及外出请假、迁居、会见境外人士、接受媒体采访的审批和申诉、控告、检举的接待处理等专职工作机关监管工作。因此，必须坚持适度适当引入社会力量参与社区矫正工作，真正体现非监禁刑罚执法的严肃性和执法主体的排他性。

问题三：社会力量参与社区矫正项目的设定

如前所述，社区矫正执法主体的排他性、执法环节强制性、惩戒性与教育矫正所要求的专业性，决定了社会力量参与社区矫正工作设定了限制性门槛。把握社区矫正教育矫正质量的提升与社会组织对于社区服刑人员分类风险评估、分类教育、心理矫治和社会适应性辅导专业化矫正项目设计相契合，为专业社会组织“量身定做”的矫正项目成为提升专业化水平和教育矫正效果的关键环节。同时，明确参与社区矫正工作的各类社会力量职责定位、任务清单、参与流程，形成社区力量与社区矫正行政管理机构职责相对清晰、互为补充的工作模式，也是实现社会力量参与矫正服务精细化的基础。

问题四：社会力量参与社区矫正工作的督导机制

建立和完善多层次的专职社区矫正机构专项工作督导机制，要对各区社会力量参与社区矫正工作的形式、内容及有序开展进行宏观指导和调控，做好两个防止：一是防止各区在矫正项目设计和内容上的选择雷同，避免人、财、物的浪费；二是防止不切实际的盲目“跟风”，随意扩大政府购买服务的范围，将日常行政管理工作列入购买服务，导致“在位不为”现象的发生。

三、社会力量参与社区矫正工作的路径探讨

社区矫正既是一项严肃的执法活动，也是一项专业性强的社会工作。坚持党委、政府统一领导,充分整合区域行政资源和社会资源开展社区矫正工作，将是长期工作目标和任务。

一是专职队伍：组建一支专职矫正司法社工队伍。现阶段，专职矫正社工队伍建设主要存在合理配置的问题。基层人员配备不足，工作长期超负荷运转；社区参与日常管理的工作人员未能完全实现工作人员专职专用；专职协管员系公益性岗位，待遇低，人员流失严重；现有社区矫正机构的职能与基层工作人员承担的职责不相匹配，导致工作环境安全系数呈下降趋势，主要是对被管理对象缺乏制约手段和感染传染性疾病“职业暴露”危险③《卫生部办公厅关于做好艾滋病病毒职业暴露防护工作的通知》规定，为了应对突发的职业暴露事件，各地卫生行政部门要协调公安、司法等有关部门，研究制定艾滋病病毒职业暴露应急预案，对突发事件进行及时有效的处理，保证工作人员的安全。目前，我国关于病毒性肝炎及肺结核等传染性疾病引发的“职业暴露”危险防护尚未纳入国家法律法规。，甚至有少数人通过极端手段使基层工作人员人身安全受到威胁。因此，应设立专职社区矫正和安置帮教司法社工岗位，出台规范性文件，从源头上提供政策支撑和保障，保证基层执行有据可依。

二是组织培育：抓好专业社会组织的培育孵化和社会力量参与的项目设计。依托中途之家的平台作用，加大对区阳光社区矫正服务中心的扶持力度，在教育矫正方面，合理设计教育矫正项目，探索引入有资质的专业性社工组织适当参与社区矫正个案矫正的工作机制，在社会适应性辅导、实践帮教等环节实施“介入性教育矫正”，促进管理对象在社会环境中的自我完善，凸显社会化、专业化教育矫正的效果。

三是平台建设：不断拓展社会力量参与社区矫正工作的渠道。在坚持行政部门联动协作的基础上，努力为区域群团组织和各民主党派搭建平台，提高社会力量参与社区矫正工作的积极性。建立社区评议制度。根据社区服刑人员数量选聘热心社区矫正工作的居民代表，协助对社区服刑人员进行监督，并对社区服刑人员遵纪守法、参加社区服务等日常表现情况进行评议，充分发挥社区群众的参与和监督作用。充分发挥矫正小组的辅助作用，以矫正小组为基础，建立社区专兼职评议员队伍。在坚持行政部门联动协作的基础上，邀请区域群团组织和各民主党派参与社区矫正相关活动，整合区域政策优势，提高社会力量参与社区矫正工作的积极性。

总之，解决区域社会力量参与社区矫正工作不充分和管理引导不平衡的问题，关键在于要完善顶层设计，研究新时期、新形势下创新社会治理重点难点问题，探索适当引入社会力量参与社区矫正工作的组织体制和管理机制，充分发挥政府主导作用，建立健全政府购买服务工作机制，不断加强社区矫正社会工作岗位开发和激励保障工作，切实发挥社会组织、基层群众自治组织和群团的协同、聚合作用，推进社区居委会、社会组织和志愿者参与社区矫正工作力度。通过不断创新，不断引导，使社会资源配置更加合理，社会治理渠道更加通畅，全面提高社区矫正社会化、专业化、科学化的水平。