构建非诉讼纠纷化解综合体系的江苏探索

柳玉祥（江苏省司法厅厅长）

习近平总书记在年初中央政法工作会议上强调，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要课题，也为加强司法行政工作创新发展，推动多元化纠纷化解体系建设，指明了方向，提供了遵循。深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动多元化纠纷化解体系建设，江苏进行了深入思考和积极探索，形成了构建非诉讼纠纷化解综合体系的理论构想及实践路径。

一、深刻把握非诉讼纠纷解决机制挺在前面的重要意义

把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，构建多元化纠纷化解体系，具有重大理论和现实意义。

一是坚持以人民为中心，维护群众合法权益的必然要求。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。当前，广大群众在教育、医疗、住房等各方面的需求日益增长。诉求的多样化，导致矛盾纠纷呈现多发性、多领域、多主体发展态势，有限的司法资源难以充分满足群众需要。与诉讼相比，非诉方式相对便捷和低廉，拓宽了群众维护自身合法权益的渠道。特别是调解、仲裁等，尊重纠纷双方当事人意愿，处理方式更加柔和，有利于化解矛盾。

二是深化司法体制改革，解决“诉讼爆炸”难题的现实需要。中国人奉行“和为贵”和“无讼”理念。但随着法治建设的推进，公民权利意识增强，特别是受立案登记制等因素影响，诉讼案件数量快速增长。司法体制改革的重要任务之一，就是健全多元化纠纷解决体系，破解案多人少矛盾，推动案件“繁简分流、轻重分离、快慢分道”。中央政法委全面深化司法体制改革推进会提出“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，构建起分层递进、衔接配套的纠纷解决体系，从源头上减少诉讼增量”。这就要求我们必须加快推动各类非诉讼纠纷解决方式建设，筑牢矛盾纠纷化解屏障。

三是创新社会治理，构建共建共治共享治理格局的重要内容。习近平总书记指出要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局”。“非诉”和“诉讼”作为化解矛盾的两大手段，都是推动矛盾纠纷纳入法治化轨道解决的重要途径，有利于形成遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。特别是，非诉纠纷解决方式在法治框架内运用乡规民约、传统道德、行业规则，规范社会行为，促进社会自治善治。坚持把非诉方式挺在前面，充分体现了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合，自治、法治、德治相得益彰的治理思路。

二、非诉纠纷解决方式的内涵外延及发展现状分析

（一）非诉纠纷解决方式的概念与种类

非诉纠纷解决方式，又称为ADR(Alternative Dispute Resolution)，是对诉讼以外的其他各种纠纷解决方式、程序或制度的总称，强调对诉讼程序的替代作用。由于程序灵活简便、费用低廉，ADR为世界各国日益重视并被广泛应用，形态逐渐丰富和扩充，主要有调解、仲裁、谈判、法院附设ADR和公证等。我国的非诉纠纷解决方式，是在吸收解放区人民调解工作经验基础上，不断丰富发展，形成的包括民间性、行政性、司法性、行业性等非诉讼纠纷解决方式的完整体系。目前，有明确法律依据的非诉纠纷解决方式主要有7种：人民调解、行政调解、行政复议、行政裁决、公证、仲裁、律师调解。除劳动人事争议、农村土地承包经营纠纷和涉外仲裁以外，都由司法行政机关牵头推动。

1.人民调解，主要调解涉及婚姻家庭、财产、侵权、劳动争议、社会管理等领域的纠纷。1982年《宪法》明确了“人民调解”的法律地位，从而使人民调解成为一项为宪法确认的非诉纠纷解决制度。《人民调解法》《民事诉讼法》《人民调解委员会组织条例》等法律法规对人民调解均有相应规定。目前，人民调解已经成为诉讼之外化解矛盾纷争的重要方式，被誉为“东方经验”。

2.行政调解，主要是由行政机关依法依职权作为第三方居中调解，调解对象是公民、法人或者其他组织之间的民事纠纷以及行政机关与行政相对人之间的行政纠纷。行政调解和人民调解一样，都是在自愿的基础上进行的调解活动，但其更侧重于调解消费纠纷、劳动争议、交通事故等民事纠纷，以及涉及行政裁量权、行政补偿、行政赔偿等行政纠纷。

3.行政裁决，作为法定的行政权力事项，只能由行政机关或者法律法规授权组织行使，程序上是根据当事人申请，按照法律法规授权，对与行政管理活动密切相关、与合同无关的特定民事纠纷进行裁处。目前，有法律依据的行政裁决事项主要是侵权纠纷、补偿纠纷、损害赔偿纠纷、权属纠纷等。行政裁决又称为“行政司法”，具有强制约束力，是特定民事纠纷领域的一种重要非诉纠纷解决方式。

4.行政复议，以行政纠纷为处理对象，具有纠纷解决功能。对行政机关来说，行政复议是行政机关内部自我纠错的监督机制；对行政相对人来说，行政复议是其权益被侵犯时的一种法律救济手段。目前，行政复议已成为我国解决行政纠纷的主要手段，在维护行政相对人合法权益等方面具有不可替代的功能作用和制度优势。

5.公证，是根据当事人申请，对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。2000年，国务院《关于深化公证工作改革的方案》和2005年颁布的《公证法》，明确改革后的公证机构不再是行政机构，成为执行国家公证职能，自主开展业务，独立承担责任，按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。作为一种非诉程序，公证起到预防纠纷、疏减诉源、规范行为的作用，其本质功能是预防和证明，在社会纠纷解决机制中占有不可或缺的地位。

6.仲裁，具有法律所赋予的权威性和终局性，同时程序上又具有非诉的便捷、灵活、成本低、自愿选择等优势，近现代以来，仲裁作为处理国际贸易和商事纠纷的惯用方法始终占有重要地位。1995年《仲裁法》颁布施行，标志着我国现代仲裁制度的正式确立。

7.律师调解，作为司法改革的一项创新机制，强调发挥律师专业优势、职业优势和实践优势，参与矛盾纠纷调解和重大突发性事件善后处置，参加涉法涉诉案件信访化解工作。2017年9月，最高人民法院、司法部在全国部分地区开展试点。2018年，江苏省司法厅联合省高院印发《关于开展律师调解工作的实施意见》，开展律师调解工作。

结合7种方式的特点和功能，可以作如下分类：1.根据主持纠纷解决的主体可以分为：（1）准司法性的，主要为仲裁；（2）行政性的，主要为行政复议、行政调解和行政裁决；（3）民间性的，主要为人民调解、律师调解。2.根据处理的纠纷类型可以分为：（1）适用于民事纠纷领域的，包括调解、行政裁决等；（2）适用于商事纠纷领域的，集中在仲裁；（3）适用于家事纠纷领域的，包括公证、人民调解等；（4）适用于行政纠纷领域的，集中在行政复议和行政调解。3.根据纠纷解决结果的效力可以分为：（1）处理结果具有强制执行法律效力的，包括仲裁裁决、公证文书、行政裁决、行政复议决定，经过司法确认的调解协议等；（2）处理结果不具有强制执行法律效力的，有未申请司法确认的人民调解协议、行政调解协议和律师调解协议等。

（二）非诉纠纷解决方式的整体特点与逻辑关系

整体上看，与诉讼相比，非诉纠纷解决方式具有以下特点：（1）纠纷双方合意。非诉讼解决方式中的当事人主要基于双方合意解决纠纷。而诉讼强调由人民法院依照法定程序，通过具有强制力的裁判来解决当事人之间的纠纷。（2）解决依据多样。通过诉讼途径解决纠纷时需要严格遵循法律规定，而非诉纠纷解决方式通常是在法律框架内，灵活适用各种社会规则来解决纠纷。（3）程序设置灵活。非诉解决方式种类繁多，程序相对灵活，当事人可视争议的具体情况选择合适的解决方案，选择余地大，时间成本低。（4）解决过程非对抗。与诉讼程序中双方针锋相对的对抗不同，非诉解决方式大多以协商而非对抗方式解决纠纷。非诉纠纷解决方式虽然类型多样、领域不同、效力不一，但从制度设计和法律规定来看，彼此之间有内在的逻辑关系，主要体现在三个方面：在目标导向上趋同一致。无论是人民调解、仲裁，还是行政复议、行政调解等，共同的目标都是通过有效化解矛盾纠纷，修复弥合社会关系、维护社会和谐稳定。通过多领域、多层次的纠纷化解机制设计，优化资源配置，推动治理能力和治理体系现代化。在实践操作上整体联动。《人民调解法》《公证法》《仲裁法》等法律法规，对非诉纠纷解决方式之间的衔接联动作了规定。比如，公证、仲裁、行政复议等，都有在案前、案中可以适用调解的规定。调解不成的，还可转入其他途径解决。不同方式间的衔接联动，法理上逻辑畅通，程序上相互衔接。在处置化解上分层递进。从矛盾纠纷化解的过程和效力来看，不同非诉纠纷解决方式之间存在“递进式”分层过滤关系。具体来说，大量属地性、民生性纠纷，依靠基层人民调解组织化解；专业性、类型化纠纷，利用行业性、专业性调解组织或仲裁机构的专业优势化解；重大敏感、群体性纠纷，则借助基层党政机关的力量，通过行政调解等方式处置。

（三）当前非诉纠纷解决方式存在的问题

一是立法供给不充足。大部分非诉解决方式都通过立法予以明确，如《人民调解法》《行政复议法》《公证法》。而有的非诉解决方式发展较晚，存在立法空白。如行政调解、行政裁决缺少国家层面的立法设计，现实中行政调解、行政裁决的法律依据不足。有的法律法规因颁布时间较早、长时间未修订，已经滞后于社会发展。比如，《仲裁法》颁布于1995年，关于仲裁机构的定性定位、内部治理结构、仲裁程序规则和裁决效力等规定存在滞后性。

二是发展状况不平衡。主要表现为条线间发展不平衡和区域间发展不平衡。2018年，江苏全省人民调解调处纠纷130余万件、行政调解70余万件、行政复议受案1.2万余件、公证直接参与化解矛盾纠纷4300余件、商事仲裁受案6100余件。同时，同类业务在不同地区的发展也不均衡。

三是衔接协调不完善。一方面，各种非诉解决方式之间不够协调，呈现出条线化、碎片化倾向，相互之间的衔接和互补较差，程序设计过于单一，难以形成合力。另一方面，非诉与诉讼之间的衔接不够合理。如，在我国非诉解决方式一般都未被作为诉前必经程序，各类调解协议申请司法确认的比例较低。

四是认可程度不够高。现有的非诉讼纠纷解决方式种类多，分类细，分布在不同的部门和领域，加上宣传普及不够，群众往往“搞不清、找不到、不会用”。在民间性的非诉纠纷解决方式中，一些当事人对人民调解组织、律师等参与调解的中立性、有效性持怀疑态度，在遇到矛盾时，更加倾向于寻求行政手段和诉讼手段解决纠纷。在准司法性的非诉纠纷解决方式中，仲裁裁决的效力虽然在法律上等同于法院判决，但在执行上仍高度依赖于法院，一定程度上降低了当事人选择仲裁解决纠纷的意愿。

三、构建非诉讼纠纷化解综合体系的思考及路径探索

把非诉纠纷解决机制挺在前面，必须树立“调解优先”理念，坚持“源头治理、预防为主”，构建党委领导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障的纠纷化解新格局。“党委领导”就是发挥党委政治优势、制度优势，最大限度整合各类调解资源、集聚各方工作合力；“司法推动”就是整合司法行政多种力量，充分发挥各自职能作用，强化联动联处；“社会参与”就是坚持社会化发展路径，吸纳引入更广泛的社会组织、专业力量参与调解；“多元并举”就是坚持诉讼、非诉化解方式良性互动，营造多元化解纠纷的思想共识和文化氛围；“法治保障”就是坚持依法调解、规范处置，在法治框架内化解矛盾、解决纠纷，强化诉与非诉的效力互认，在各级法院指导下，运用司法确认、支付令执行等，促进非诉纠纷解决的效能提升。江苏探索建立以省、市、县、乡、村五个层级为纵轴，以行政机关、专门机构、社会组织、民间人士四个方面为横轴的“五纵四横”组织网络，打造以非诉分流中心、非诉办理中心、非诉数据中心“三大中心”为重点，多主体参与、多领域汇集、多链条驱动的非诉纠纷化解工作体系。

具体来说：一是建立线下+线上的“非诉分流中心”，直接面向群众，主要承担非诉纠纷接待、指引、受理、分流等四项功能。“线下中心”在有条件的市、县人民法院诉讼服务中心设立“非诉大厅”，在市、县、乡三级公共法律服务中心（矛盾纠纷调处中心）设立“非诉专区”，像医院一样进行接待导诊、分诊分科。“线上中心”依托司法行政12348网络、热线平台，建立全省统一的非诉纠纷受理分流平台，实现“一网通”“一键通”。二是建立分调+联调的“非诉办理中心”，各行政机关、专门机构、行业组织分7大类型依法设立非诉办理平台及网点，实现对各类非诉纠纷化解的全面覆盖。探索推动各平台之间建立联通协作机制，将办理网点向基层延伸拓展。三是建立共建+共享的“非诉数据中心”，以司法行政数据资源中心为基础，联通汇集各部门各方面、各领域各类型纠纷数据，建设具备归类储存、统计分析、实时监测、研判预警等多功能为一体的非诉纠纷数据中心。完善“四色预警”体系，对矛盾纠纷风险分等级研判、预警和处置。

通过打造“三大中心”，推动形成多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、跟踪监测为基本内容的运行模式。“多元导入”是将各类非诉纠纷工作端口汇集整合到同一层面、同一平台，以“信息+数据”“网上+网下”的方式，对非诉纠纷案源线索进行全面采集、集中整理、研判分析，实现各类非诉纠纷化解之间互联互通、互补提示。“一体受理”是以分流中心为平台，分层级按权限对非诉纠纷进行集中接处和分类筛选，建立诉与非诉、不同非诉方式之间的导引分流机制。探索推行统一标准的立案登记制度，切实保证纠纷受理的及时率、准确度，做到有事必理、有诉必接。“分类化解”是坚持分类组织、分类施策、分类指导，对不同非诉纠纷解决方式，由对应的“非诉办理中心”分别负责，建立接案、立案、办案的闭环工作机制，确保各类纠纷依法调处、规范处置、有效化解。“联动处置”是发挥司法行政机关牵头作用，推动调解、仲裁、公证等各类化解方式之间的互联互通、协同协作，对跨领域、跨条线，易扩散、易反复的纠纷，建立联席会议、联合调处制度，形成共商共处、联防联控的工作机制。“跟踪监测”是建立健全各类非诉纠纷评价体系，组织专门机构和专业人员,对各类非诉纠纷调处化解情况进行过程监督、后续跟踪、效能评估，有针对性开展社会满意度调查，跟踪解决后续问题，防止矛盾问题反复，实现“案结事了”。

在推进非诉讼纠纷化解综合体系过程中，坚持“三个结合”。一是坚持“一体导向”，分散和集中相结合。树立开放、协调、融合的工作理念，打破过去各自为战、自成一体的格局，推动非诉纠纷受理、办案机制从“一部门一通道、一条线一入口”向“一张网、一站式、一条龙”转变，发挥司法行政机关的枢纽功能，构建既分工负责、又统筹集成的化解模式，实现非诉纠纷调处质效最优化、效能最大化。二是坚持“需求导向”，刚性和柔性相结合。始终以人民为中心，既引导群众发挥主体作用，运用私力救济手段，自我化解矛盾，又依据国家法律法规，由行政机关通过公力救济机制解决纠纷，体现对各类社会主体的硬约束和强制力。坚持情、理、法相融合，运用组合式、复合型手段，促进纠纷多元化解，最大程度满足人民群众发展需求。三是坚持“效果导向”，治标和治本相结合。在发挥非诉纠纷化解定分止争基本功能的基础上，将修复社会秩序、防范社会风险确立为价值追求，运用非诉手段有效调节平衡社会利益关系，推动解决影响社会和谐稳定的深层次问题。注重“以案释法”，实现政治效果、工作效果、社会效果的统一。

在具体实现路径上，围绕打造“四大平台”，构建“四项机制”、坚持“四化方向”，推动非诉纠纷解决机制挺在前面：

（一）着眼分类施策，针对不同类型纠纷、不同化解方式的特点规律，按照分类而治、分类而建的基本思路，打造家事、商事、行政、民事纠纷化解“四大平台”。

在民事领域纠纷化解平台上，更加凸显人民调解基础性作用。认真贯彻习近平总书记“把‘枫桥经验’坚持好、发展好”的重要指示精神，打造新时代人民调解工作升级版。织密调解网络，建实建强基层调解组织，推动“3531”调解体系向“3N31”发展。加强行业性专业性调解组织建设，推动在旅游、电商等领域建立行业性专业性调解组织，特别是针对环境污染纠纷，成立专门的生态环境保护调解组织。加快个人调解室建设，总结江苏淮阴、亭湖等地经验，在全省推广建立“老兵调解室”，依靠“老兵”化解退役军人矛盾纠纷。突出预防功能。坚持以预防为基点，推动矛盾调处由事后处理向主动预防转变，从源头上防止矛盾风险发生。加强矛盾纠纷排查分析、研判预警、信息反馈等机制建设，加快建立分析预测模型，准确定位矛盾纠纷的高发地区和热点类型，从苗头性、偶发性纠纷中发现普遍性、趋势性问题，进一步发挥好调解的提醒、警示、建议等作用。提高调解质效。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，既重视“情”与“理”的运用，更注重“德”与“法”的衔接，把矛盾纠纷及时引入法治化轨道，提高调解效能。推动律师调解工作，制定律师调解全流程操作指南，把法律关系复杂、专业性强的矛盾纠纷优先导入律师调解程序。建立完善行政裁决制度规范，进一步明确行政裁决适用范围,规范工作程序，探索建立重大行政裁决审核决定机制，确保行政裁决活动规范有序。

在商事领域纠纷化解平台上，更加突出发挥仲裁作为“专业公断”渠道的优势作用。以完善仲裁制度、提高公信力为重点，提升仲裁在解决商事纠纷上的整体水平。优化工作机制。推动开展仲裁委员会内部治理改革试点，在坚持仲裁公益性的前提下，赋予仲裁委员会在人事、财务、薪酬制度等方面相应自主权。强化仲裁行业自律建设，加快筹建省仲裁协会，形成行政指导和行业管理相结合的管理格局。扩展服务业态。探索建立“一带一路”商事调解与仲裁中心，鼓励各仲裁委在自愿基础上进行联合，建立区域工作平台，支持仲裁机构建立“网络仲裁庭”，构建线上线下协同发展的新业态。推动仲裁服务向基层延伸，参与市域社会治理和乡村、社区基层治理。提升专业能力。优化仲裁委员会人员构成，扩大专家比例。建立健全仲裁员公开遴选制度，进一步提升仲裁质量。

在行政领域纠纷化解平台上，更加强化行政复议、行政调解等相关政府部门主体责任。推动行政复议、行政调解等工作向纵深发展，更好地发挥纠纷案件“分流阀”作用。健全组织架构。按照国家行政复议体制改革部署要求，加快推进相对集中行政复议机制改革。制定行政调解权利义务清单，打造实体实战的行政调解工作体系。规范运行程序。健全行政调解工作制度，将相关民事和行政纠纷纳入行政调解范畴，明确不适用行政调解的情形种类。根据案情复杂程度，设置简易程序和一般程序，规范申请、受理、调处流程。加快推进行政复议信息化、标准化、体系化建设。强化责任落实。指导行政复议和调解责任部门编制纠纷化解职责清单，明确责任、细化标准，向社会公布，接受群众监督。

在家事领域纠纷化解平台上，更加注重发挥公证在婚姻、继承等家事领域的纠纷化解方面作用。进一步激发公证体制活力。探索建立规模公证机构法人治理结构，加快落实财务管理、编制备案、绩效工资总量核定等改革。扩大合作制公证机构试点，释放潜能，激发行业发展动力与活力。进一步创新公证服务模式。推动以公证员为中心的办证模式向以当事人为中心的服务模式转变，全面推行公证机构代理调查核实制、一次性告知制、“最多跑一次”服务。落实证明材料清单制度，避免循环证明、过度证明，减轻群众办证负担。进一步提升公证公信力。健全公证执业过错追责机制，在公证行业树立精品意识、铁证意识。落实部省关于公证当事人失信人员联合惩戒机制，进一步净化执业环境，提升公证服务质量。

（二）坚持协同治理，聚焦“衔接不畅”等问题，以提升纠纷化解效能为落脚点，推动非诉纠纷化解工作机制创新，建立案件分流、协同化解、衔接融通、督促考核“四项机制”。

强化便捷高效的纠纷导入，建立“接案、研判、流转”为一体的案件分流机制。坚持统一接案，建立实体、网络、热线“三位一体”的矛盾纠纷受理平台，对单位、个人申请调处或法院移交的各类矛盾纠纷，实行统一的立案程序和接处手续,确保所有案件应立尽立。突出精准研判，根据案件主体、性质、诉求，明确案件类型、管理层级和主管部门。强化繁简分流，建立一次性告知制度，制定非诉纠纷化解服务项目清单，为当事人提供纠纷化解途径、化解方法、法律知识、政策支持等方面的解释和指导，引导当事人自愿选择非诉纠纷解决方式，进行案件分流。实行首问负责制，明确接案人员对案件办理实行全过程跟踪服务，协调监督办理结果，确保纠纷案件处置“一站式”解决。

强化纠纷综合调处，建立以“联动和补强”为核心的协同化解机制。根据案件性质、难易程度、诉求内容等，依法配置协商、裁决、证明等不同性质的纠纷化解手段，严密衔接程序，强化对接呼应，实现协同化解和功能补强。从“联动”来讲，可以以调解为主，全面对接仲裁、公证或行政复议、行政裁决等准司法程序，实现纠纷案件灵活移转、联动化解。从“补强”来讲，可以探索制定“公证+调解”“公证+仲裁”“调解+仲裁”“调解+行政复议”“调解+行政裁决”等组团式化解方案，增强纠纷化解整体能力。在具体案件中，对具有给付内容的调解协议书，通过赋强公证，提升执行效力。

强化纠纷“递进式”分层化解，建立诉与非诉的衔接融通机制。法院是纠纷化解的“最后一道防线”，积极探索打通非诉与诉讼的界限壁垒，实现纠纷化解诉与非诉双向延伸。建立民商事案件调解前置程序，引导当事人在登记立案前选择特邀调解组织或调解员先行调解，对庭审案件进行分流。深化公证参与司法辅助业务，在家事审判、送达、民事案件执行、行政非诉执行等工作中，发挥公证预防和解纷作用。建立无争议事实记载机制，当事人未达成调解协议的，在征得各方当事人同意后，用书面形式记录调解过程中双方没有争议的事实，经双方签字后，当事人无需在诉讼过程中就已记载的事实举证。优化司法确认程序，对调解达成的具有民事合同性质的协议，积极引导当事人申请人民法院依法确认其效力。

强化纠纷化解实战实效，建立双向评价的督促考核机制。推动将非诉纠纷化解纳入地方党委政府综合考核体系，建立联合督查督办机制，推动形成非诉纠纷化解综合体系建设合力。建立“第三方”评估制度，研究制定“矛盾纠纷就地化解率”“非诉纠纷化解群众满意度”“非诉纠纷化解成功率”等指标，科学评测纠纷非诉化解成效。加强非诉纠纷解决的文化建设，挖掘传统无讼思想的现代价值，教育引导群众运用非诉方式化解矛盾纠纷。加强宣传推介，形成运用非诉机制解决纠纷的社会共识。

（三）强化系统思维，着眼增强非诉纠纷化解综合体系的运行活力和基础支撑，坚持体系建设的社会化、法治化、智能化、专业化“四化方向”。

以社会化为方向，构建多元共治的力量体系。当前，社会力量的崛起和社会组织（NGO、NPO）的发展日益加快，各类社会主体逐渐拥有独立地位并支配一定资源，这为非诉方式运用提供了良好社会基础。要通过加大制度供给、政府购买、政策支持等途径，广泛吸引各类社会组织参与非诉纠纷解决，构建以村居、社区为基点的社会参与网络，运用民间力量做好基层矛盾纠纷的预警、导引和化解工作，推动形成人人参与、人人尽责的共建共治共享格局。

以法治化为方向，强化依法而治的工作保障。在构建非诉纠纷化解体系上，要严格做到依法化解、公正调解，推动实现“良法善治”“依法而治”。推动非诉纠纷化解相关立法进程，国家层面制定原则性的非诉纠纷化解机制基本法律，地方层面对该机制的运行规范、操作规程等制定具体规范。发挥好公共法律服务保障公共利益，协调利益关系的积极作用，按照习近平总书记“两快”“两全”要求，加快构建普惠均等、便捷高效、智能精准的公共法律服务体系，进一步畅通群众反映诉求的渠道，将矛盾纠纷及时引入法治途径，用法治思维和法治方式化解矛盾。

以智能化为方向，发挥智慧应用的引领作用。注重发挥科技优势，强化大数据、云计算、区块链等新技术在沟通社情民意、提供化解服务、解决难点问题中的应用。积极推动非诉化解中心向网上延伸，探索打造非诉纠纷化解的网络平台，建立健全受理、分流、化解、督查、反馈等功能，创新探索“智慧感知”“智慧调解”“智慧办案”等，构建起人力和科技深度融合的新模式，提升非诉纠纷化解工作的及时性、便捷性。坚持大融合、大共享、大应用思路，广泛集成调解、法院诉讼、涉法信访等纠纷数据信息，加强对数据资源的深度挖掘、综合分析，及时发现普遍性、趋势性问题，提升预警预测能力。

以专业化为方向，提升纠纷化解的能力水平。社会治理的专业化，必然要求非诉纠纷化解具有较高的专业水准。要注重提升专业能力，开展多层次、多领域的业务培训、岗位练兵和技能比武活动，引导非诉纠纷化解队伍综合运用预测预警、风险防控、心理疏导、政策引导等手段，实现纠纷化解目标。要注重强化专业管理，江苏在人民调解员队伍建设中，探索推广了等级评定制度，可以在行政调解等领域推广等级评定这一办法，开展金牌调解员、仲裁员、公证员等评选活动，推动非诉纠纷化解队伍由“数量型”向“素质型”转变。要注重充实专业力量，探索建立非诉纠纷化解咨询专家库，选聘法律、医疗、劳动保障、心理学等专业人员建档入库，进一步提升矛盾化解的专业化水平。