七十年来中国社会福利制度的演进历程分析

彭秀良 刘占卿

（1.衡水学院社会工作研究中心，河北 衡水 053000；2.衡水学院公共管理学院，河北 衡水 053000）

新中国成立至今的七十年时间里，中国共产党和中国政府在社会福利制度领域进行了不懈的探索和努力，留下了一条比较清晰的演进轨迹。对七十年来中国社会福利制度的演进历程进行考察，既有助于总结以往的历史经验，又有助于规划未来的发展。

一、关于社会福利和社会福利制度的概念界定

从语源学的角度看，“福利”是一个中国本土的词汇；但是，现代意义上的“社会福利”一词绝对是“舶来品”。在二十世纪八十年代以前，中国的学术界和实务界很少使用“社会福利”一词，即使在使用“社会福利”的场合或语境中，其含义仍然与现代社会福利的内涵相隔甚远。直到二十世纪九十年代末期随着“社会保障”术语的广泛应用，“社会福利”才与“社会保障”交叉使用，且含义混乱。因此，厘清社会福利和社会福利制度的概念，对于本文讨论的主题具有非常重要的意义。

尚晓援指出，国内学术界有一段时间对“社会福利”和“社会保障”的定义没有公开的争论，一般用法是将社会保险、社会福利、社会救助和优抚安置视为中国社会保障体制的主要组成部分[1]。这样一来，社会福利概念的外延就远远小于社会保障概念的外延。黄晨熹也分析过这两个概念，得出的结论是国内的用法是“社会福利⊂社会保障”[2]16，如此这般的社会福利相当于社会救济，与西方学者笔下的“补缺型福利”大致同义。《民国时期社会法规汇编》一书中，也是将社会福利范围在狭小的领域内使用，当时将社会法规划分为五个部分，即社会救济法规、社会福利法规、社会保险法规、社会行政法规和社会工作专门法规[3]。

对于“社会福利”和“社会保障”的关系，尚晓援在梳理了国内学术界的各种观点以后，提出了自己的看法：“从国际惯例和许多国家的实践经验看，把‘社会福利’定义为‘社会保障’制度的一个部分是不恰当的。”[1]郑杭生认为，社会福利有狭义和广义之分，狭义层面的社会福利专指对生活有困难者进行帮助；广义层面的社会福利是指为了提高公民的精神和物质生活水平，政府与社会所开展的一系列举措[4]。郑杭生所谓“广义层面的社会福利”，应该大于社会保障概念的外延，至少也应与社会保障概念的外延相当。最近的一项研究表明，“在我国，主张大福利概念的学者也不在少数，认为应该适当拓展社会福利的外延，使之等于或大于社会保障”[5]。

梳理以前的观点，我们发现，随着社会经济转型的深入，国内学术界和实务界对“社会福利”和“社会保障”概念区分越来越清晰。“社会福利”概念的外延要大于“社会保障”，这也是后面行文的基础。作为通行概念的社会福利，有狭义和广义之分，狭义的社会福利意指以物质或现金形态的扶贫济困活动，而广义的社会福利则是指国家和社会为实现“社会福利”状态所做的制度安排。下文要考察七十年来中国社会福利制度的演进历程，即是从广义社会福利的角度出发的。

二、七十年来中国社会福利制度的演进历程

根据人们对社会福利概念的不同理解，对于1949 年以后中国社会福利制度的演进历程也就有着不同的描述，具体表现在历史分期上。宋士云把社会福利视为低于社会保障这一概念的次级层次概念，以此为出发点，他将新中国社会福利制度的发展历程分为三个阶段，即新中国成立初期的社会福利制度（1949—1956 年）、计划经济体制下的社会福利制度（1957—1983 年）、向市场经济转轨中的社会福利制度改革（1984 年以后）[6]。尽管郑杭生提出了“广义层面的社会福利”概念，但他对1949 年以后中国社会福利制度发展阶段的划分，与宋士云有异曲同工之妙，只不过他是以改革开放作为社会福利制度发展的分水岭，具体分为新中国成立之初社会保障制度的建立、改革开放前三十年社会保障制度的发展、改革开放以后社会保障制度的创新发展[7]。以改革开放或计划经济向市场经济的转变为标志来划分中国社会福利制度的发展阶段，基本思路是一致的，但都没有揭示中国社会福利制度演进的根本特征。

以中国社会福利史研究见长的王子今也将新中国的社会福利事业划分为三个阶段，分别命名为初创时期(1949—1958 年)、发展时期(1958—1986 年)、转型时期（1986 年以后），他的思路与宋士云、郑杭生相差得不多，但实质上有着很大的区别。王子今之所以将1986 年看作是中国社会福利制度进入转型期的开端，理由在于社会福利社会化局面的出现[8]，此依据显然接近社会福利概念的本质。黄晨熹同样是将1949 年以后中国社会福利制度的演进历程分为三阶段，但他的表述方式很有特色，此即改革开放前的三十年以公平为导向的社会福利发展阶段、改革开放后的二十年以发展为导向的社会福利发展阶段和二十一世纪以来以民生为导向的社会福利发展阶段[2]236。黄晨熹抓住了社会福利概念的本质特征，因而才能够从制度安排的价值取向入手来考察中国社会福利制度的自我演进，当然也是最合乎“广义层面的社会福利”概念的划分方法。

由以上分析来看，对1949 年以后中国社会福利制度的演进历程进行阶段划分是必要的，划分的依据既要涵盖社会福利的狭义和广义理解，又要关照不同历史阶段的社会经济发展背景以及人们对自身合法权益的认知程度。将1949 年至今中国社会福利制度的演进历程划分为三个阶段：以巩固政权和社会改造为主要取向的社会福利制度安排（1949—1957 年）、以单位制和城乡分割为特征的社会福利制度安排（1958—2005 年）、以城乡统筹覆盖为特征的社会福利制度安排（2006 年以后）。

第一阶段是以巩固政权和社会改造为主要取向的社会福利制度安排（1949—1957 年）。1949 年10月1 日中华人民共和国的成立，不仅标志着中国社会进入了一个崭新的历史阶段，而且需要重构社会经济体制。当时虽然没有提出社会福利或社会保障的概念，但为了巩固新生的人民政权，需要对失业和生活困难的社会成员实行救济，同时也要消除社会上的“毒瘤”，如吸毒、卖淫、乞讨，等等，为此建立起政府包办的民政福利。另一方面，企业职工福利也初步建立起来。1951 年政务院颁布了《劳动保险条例》，这是新中国第一部劳动保险法规，其覆盖范围是企业职工除失业保险以外的老年、工伤、疾病、生育、遗属等基本保险项目。但这个条例的颁布施行也预示了以后一个时期社会福利事业的基本取向，即优先保护工人的利益，以及国家公职人员的福利待遇。这一阶段的最终成果，是“初步建成了以国家为责任主体，覆盖国家机关、企事业单位职工生活方方面面的福利制度”[6]。到1957 年，随着社会主义改造的基本完成，我国社会的经济结构发生了根本性的变化，计划经济体制开始确立，社会福利制度安排也开始朝着与计划经济体制相匹配的纵深方向发展。

第二阶段是以单位制和城乡分割为特征的社会福利制度安排（1958—2005 年）。对于这一阶段社会福利制度的特征，学术界的看法大体上是一致的，刘继同甚至发明了一个新的词汇来做概括，他称之为“工作单位—民政为基础福利制度模式”[9]。单位制的形成及其在整个社会福利制度体系中的地位和作用，已经用不着再做描述了，其实单位制的提法并不完全符合历史事实，因为只有城镇居民才会拥有单位或者说属于某一个单位，而占劳动人口绝大多数的农民是无从找到所属单位的。

在这一阶段真正产生决定性影响的是城乡分割局面的形成，其标志是1958 年1 月9 日开始施行的《中华人民共和国户口登记条例》。《户口登记条例》虽然主要是规定户口登记和管理的规则，但在实际运行中却发挥了越来越多的社会经济功能，特别是资源配置的功能，从而使城乡二元结构得以成型。《户口登记条例》有两项内容直接影响到城乡关系格局，其一是将全国人口划分为农业与非农业两大类，也就是二元化的户口划分；其二是对人口类别和辖地之间的转换和迁移实行有计划的行政许可制[7]。因户籍身份不同而产生的城乡二元结构，割裂了社会福利制度安排的同一性，导致城乡居民的社会福利待遇相差悬殊。在农村，尽管根据1956 年一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》的规定建立起五保供养制度，但其覆盖面极为狭窄。农村五保供养制度由农村集体经济组织负责实施，仅仅覆盖300 万左右的“五保”对象；而城镇职工福利覆盖了几乎所有城镇劳动者并惠及其家属，即95%以上的城镇居民，约占全国总人口的25%左右[6]。从这种意义上说，单位制只是以城乡分割为特征的社会福利制度安排的表象，户籍制度导致的城乡二元结构才是这一阶段社会福利制度的基础。

二十世纪八十年代中期以后，经济体制改革逐渐走入“深水区”，计划经济时期被掩盖的深层次矛盾慢慢显露出来，对原有的社会福利制度安排产生了巨大的冲击。例如，单位制的弊端日益突出，“企业办社会”难以承受福利支出之重；再如，大量“农民工”进城谋生，既撕裂着城镇居民的福利供给体系，又削弱了农村集体经济组织的“造血”能力，导致农村社会福利供给水平的直线下滑。所有这些新变化，都要求必须改革原有的社会福利制度安排，从发展取向转变为公平取向。

第三阶段是以城乡统筹覆盖为特征的社会福利制度安排（2006 年以后）。之所以选定2006 年作为这一阶段社会福利制度安排的起点，是因为在这一年出台的一些政策、措施，明显地改变了社会福利供给的原则和方向，其中标志性的事件包括：一是中共十六届六中全会明确提出了社会福利制度安排的新要求，“适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”[10]；二是国务院修订《农村五保供养工作条例》，将五保供养经费纳入公共财政的保障范围，标志着农村五保供养制度实现了历史性的变革和转型；三是国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》，强调要公平对待农民工，建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。所有这些政策和措施，都指向了一个新的目标，即建立以城乡统筹覆盖为特征的社会福利制度。

随后的几年时间里，又陆续出台了一系列社会福利制度改革的法律法规，进一步夯实了以城乡统筹覆盖为特征的社会福利制度的基础。如2007 年国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，正式建立农村最低生活保障制度，这是继1999 年颁布实施《城市居民最低生活保障条例》以后最为重要的社会保障制度安排。再如，2009 年确立了建立全民医保制度的目标并着力全面推进，同时启动农村居民养老保险试点，并且在2012 年实现了制度全覆盖。

由于各项政策措施的密集出台，以城乡统筹覆盖为特征的社会福利制度建设取得了极大进展。截至2017 年，全国已有9 亿多人被基本养老保险制度覆盖，2.6 亿多老年人均能按月领取一笔数额不等的养老金，老年人群体已进入了人人享有养老金的时代；全民医保的目标基本实现，13 亿多人有了基本医疗保障[11]。

三、中国社会福利制度的未来展望

第一，进一步加大立法强度，营造社会福利制度的法治环境。立法先行是社会福利制度的基本规律，也是发达国家的成功经验。新中国成立后，社会福利立法虽然很薄弱，但也有一些进展，改革开放四十年来社会福利立法日益受到重视，已经形成了三大类别的社会福利法律法规：第一类是中央政府制定的、与社会福利交叉的法规，如最低生活保障制度法规等；第二类是直接的社会福利法规，包括社会福利院、农村敬老院、社会福利企业、儿童收养、农村五保供养、救助站管理等方面的法规；第三类是指导社会福利的相关法律，包括老年人权益保护法、残疾人权益保护法、未成年人权益保护法等[12]。在这些法律法规当中，尤以《社会保险法》（2010 年）、《社会救助暂行办法》（2014 年）最为重要。但是，中国社会福利立法还存在着较大缺陷，具体表现在：一是立法的完备性不够，很多专门性法规处于缺失状态；二是立法层级较低，行政法规所占比重过高；三是立法技术不够成熟，既有法律法规的原则性规定过多，可操作性的规定过少。因此，要营造社会福利制度的法治环境，必须克服上述缺陷。

第二，推进全面覆盖的社会福利制度建设，构建统一的全民社会福利制度。全面覆盖的社会福利制度安排，是基于宪法对公民基本权利和义务关系的规定，任何公民都需要享受到公正平等的社会福利待遇。为了达到这一目标，必须做到“三个突破”，即突破身份限制、突破职业分割、突破区域分隔。突破身份限制，主要是指打破城市居民和农村居民的身份标签，实现城乡一体化；突破职业分割，是指打破因职业身份（公务员、事业单位工作人员、国有企业职工、私营企业职工、社会服务机构人员）不同而造成的社会福利供给水平的差异；突破区域分隔，是指打破不同地域因经济社会发展水平差异而导致的社会福利供给水平的差异。

第三，贯彻一般制度安排与重点照顾相结合的原则，加大对弱势群体的社会福利供给。以往我们对社会福利的认识，长期停留在社会救济的层面，强调物质利益至上，这是很偏颇的。中国的社会福利制度应该从补救型向适度普惠型方向发展，作为一般制度安排的社会救助制度要退居次要地位，但决不能弱化社会救助的基本功能，因为这是加大对弱势群体社会福利供给的主要途径。需要转变的是，提高社会救助和福利服务的专业化水平，通过专业社会工作及其他社会服务技术的提升，实现福利服务的多样化供给。

党的十九大报告提出，“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”[13]。这给中国社会福利制度的未来发展指明了方向。