健全权力清单制度的动态调控机制

王芳 王丽华

（山东师范大学法学院，山东济南250014）

一、引言

权力清单制度作为当前深化行政体制改革的核心之举，是推进国家治理体系和治理能力现代化、促进政府简政放权的重要举措。目前，权力清单制度在全国范围内得到了大力推行。以省级政府为例，在2016 年初西藏自治区政府民宗委的权力清单在网上发布后，全国31 个省级政府的权力清单全部完成公布工作，并取得了多方面成效[1]。如安徽省、辽宁省都精简行政权力数千项，其精简数量达到了原先权力事项的60%以上[2]。权力清单制度是立足我国现实国情的一项制度创新，经过几年的发展，已经积累了大量的经验，取得了一定的成效。但作为初次尝试的新生制度，它在实施过程中仍存在诸多问题，例如权力清单缺乏规范的动态调控机制，没有根据法律、法规的立改废或行政机关（构）的调整而进行相应的调整或修改。虽然中办、国办联合印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确要求“建立权力清单的动态调整和长效管理机制”。然而，截至目前，仅有浙江省在其权力清单中增加了权力调整记录链接，而多数省份仅以公告形式对清单进行调整，并没有建立规范的动态调控机制。权力清单的公示不能是“一次性”的，权力清单的内容也应该保持与时俱进。否则，就会使权力清单制度停滞不前而形同虚设[3]。

虽然学术界研究权力清单的期刊、论文数量很多，但是对于作为该制度后续保障的动态调控机制的研究尚处于起步阶段，学者张鸣认为应当对公布的权力清单定期进行修改完善，进一步明确哪些权力事项该削减,哪些该下放,哪些该保留,使清单内容跟上改革的步伐[4]。学者王春业认为要弥补权力清单制度的不足必须以法律或行政法规的形式对权力清单制度进行明确规定[5]。有学者认为在地方行政体制改革的过程中应当结合实践经验对权力清单进行定期整理、修订[6]。还有的学者认为要利用好这一制度，规范动态调整不能任意，应该有完善的论证体系及导入机制[7]。总的来说，对于权力清单动态调控机制问题，学者提出了一些很有价值的建议。然而，关于动态调控机制的论文大多只是作为文章的某一部分进行简短的论述，目前的研究还不够深入，还未形成系统性的研究成果。权力清单制度的动态调控机制理论研究的不足，不利于权力清单制度的顺利推行。本文即以权力清单的动态调控机制为研究对象，从理论上分析基于本土化生成的权力清单动态调控的必要性并尝试为编制权力清单的动态调控机制提出合理有效的建议，在理论总结提炼后反哺权力清单制度的实践，让权力清单制度真正“活起来”。

二、健全权力清单动态调控机制的必要性

权力清单制度在实践层面中仍存在一些问题，例如，部分权力清单的内容与现行立法不一致，或者因政府职能转变而需改变，或者因法律法规的修改而具有滞后性。为了确保权力清单制度的科学合法，使其能够在实践中有效发挥作用，必须健全权力清单动态调控机制，使权力清单制度能够不断地与时俱进，这是保障权力清单制度科学性、有效性的关键。

（一）部分权力清单的内容与现行立法不一致

宪法、法律、法规、规章是权力清单制度的理论依据和实质渊源。当前，在中央层面的文件中，仅《指导意见》系统规定了权力清单制度的构建，其作为制定权力清单的准则性文件，仅对清单制度的基本要求、主要目标和组织实施方面进行了阐述，规定的较为宏观、笼统，未进行系统性建构[8]。因此，权力清单的编制缺少统一的标准，各地权力清单的编制比较混乱，随意删改权力清单内容或者自行出台“红头文件”设定法律没有规定的权力现象也较为突出。例如：同一级别的政府的职能部门，其职权数量大体上应保持一致，但是各地权力清单所列职权数量差异很大，例如，山东省发改委在其权力清单中共列出47项权力，河南省发改委列出了52 项权力，而安徽省却只有18 项。另外，有关行政权力的规定大多散见于多个法律法规中，每项行政权力往往由多个不同的法律依据或条款进行规定，由于相关法律规定比较抽象、分散和繁杂，这就加大了科学编制权力清单的难度，在编制权力清单时，一次性完全厘清行政机关职权的难度较大，可能会出现将法律法规中未做规定或规定不明确的内容列入其中，导致权力清单中列举的权力事项与法律法规不一致的现象。因此，有必要健全权力清单动态调控机制，取消没有法律依据的行政职权。

（二）部分权力清单内容因政府职能转变而需改变

法治政府理论认为政府应是职能明确、科学的政府，权力清单作为行政权力的形式载体和外在表现，应随着政府职能转变而灵活调整。亨廷顿曾指出：伴随着现代化而来的，是政府权威的不断扩张和政府管理活动的增多，即使国家为遏制这一现象而制定相应的法律，政府滥用权力的天然倾向也不会停止[9]。因此，为防止公权力滥用，党的十八大以来，我们党制定了深化行政体制改革这一重大战略部署，将简政放权作为这一战略的关键一环。为适应简政放权的需求，解决各部门之间职能相互交叉、遇事互相扯皮等痼疾，近年来政府职能进一步转变，积极“瘦身”，包括上级政府下放、整合权力，行政机关或机构的合并、分解以及新机构的出现、旧机构的取消等，此时，政府公布的权力清单也应与时俱进。简政放权是个长期的工程，权力清单也应该随之及时调整。目前，由于缺乏规范的权力清单动态调控机制，权力清单的修改完善工作大多没有列入各级政府及其部门的常态化工作内容，各级政府也并未配备相应的机构和人员实施此项工作，这使得各地权力清单的内容很难跟上政府职能转变的速度。

（三）部分权力清单内容因法律法规的修改而具有滞后性

权力清单的编制以“职权法定”原则为基础，以法律、法规、规章为依据。随着社会的发展和政府职能的调整，必然会有新法的出台和旧法的废止，由于我国现行法律体系较为繁杂，各地方政府都会出台各种法律性文件，这不可避免地导致各层级法律文件之间的内容时有冲突。由于权力清单涉及的内容非常广泛，如果编制机关不能及时理清、辨别各层级法律文件之间的冲突就直接在权力清单中适用，有可能造成权力清单与法律不一致的问题。因此，一旦法律法规发生变化，权力清单也应及时随之调整，否则可能会导致行政越权或者不作为。因此，权力清单制度是一项长期性、动态性的制度，并非一次公布就“一劳永逸”了。如果不对权力清单进行动态管理，必然会导致清单内容与修改后的现行法律相冲突。因此，动态调控机制作为权力清单制度的后期制度保障，通过对权力清单进行及时修改、更新，使权力清单内容不因法律法规的修改而具有滞后性。

综上所述，如果权力清单的内容与现行立法相抵触或者政府职能转变或者法律法规进行修改的情况下，权力清单必须得到及时调整，才能保证权力清单保持合法性、准确性，以确保权力清单的公信力与执行力，充分发挥权力清单制度的效力。因此，健全权力清单制度的动态调控机制十分必要。

三、权力清单动态调控机制的原则

（一）职权法定原则

权力清单制度的合理性是法治主义的体现，即将法律、法规所赋予政府的权力具体化、明确化，使之成为一套完整的、具有可预测性的权力实施指南。因此，权力清单制度的动态调控必须以职权法定原则为不可僭越之红线。其中，“法无授权不可为”的理念有效地设定了权力清单动态调控的边界。诚然，权力清单制定机关拥有取消、增加、冻结、整合等以清权为目的的调控行为，但此类调整不应对权力做出实质性改变，因为权力清单本身以及动态调控过程只能是法定职权的表现载体，因此，与法律规定相抵触的调控行为通常应是违法和无效的。然而，目前各地权力清单有时表现出的一种不稳定性甚至不准确性，这是动态调控中应着重注意警惕的。因此，在权力清单动态调控过程中，一旦发现权力清单与法律、法规发生冲突时，应当坚持以法律规定为准绳，切勿突破“法无授权不可为”的底线。

（二）行政自制原则

行政裁量为现代法治所必要，因为立法者的有限理性无法穷尽所有的行政情景，亦无法详细说明行政机关在实施行政行为时所必须衡量的所有因素。因此，权力清单的动态调控涉及到行政裁量时，行政自制就非常必要。行政自制原则不但体现在权力清单的修订需要经过有关行政机关的审批与备案，还体现在本机关工作人员对自身权力清单修订的过程之中。因为对权力清单事项进行动态调控本身具有很强的专业性，如交通、住房领域，无一不需要专业性知识作支撑。负责调控的部门必须深谙机构职能与专业知识，且需具备一定的法律基础。如果负责部门不能及时发现并调整自身权力清单的不足与缺陷，单靠外部监督往往很难发现其中存在的问题。因此，只有负责机构及其上级机关严格遵循行政自制原则，才能确保权力清单动态调控的合法性和准确性，避免出现以动态调控为借口而进行暗箱交易、权力寻租等现象。

（三）公众参与原则

如果行政自制是控制行政权滥用的第一道防线，那么来自公众的监督则是第二道防线[10]。有效的公众参与不仅有利于行政机关依法行政，同时也是维护行政相对人的合法权益的重要保障。一直以来，行政裁量权很容易滥用，其重要原因是行政行为与行政信息公开的透明度不足[11]。而权力清单的重要作用就是它在很大程度上打破了国家机关对法律信息的垄断性私用，将权力以清单的形式向社会公开，方便公众参与，公众对权力清单动态调控机制的参与也能加快这一制度的完善与成熟。政府公开的权力清单并不仅是罗列政府拥有哪些权力，更是行政相对人参与行政活动的指向标。在政府职能转变的过程中行政职权也在不断变化，权力清单调整的实时公开也方便了公众参与行政活动。因此，权力清单的动态调控，也应遵循公众参与原则，充分保障公众的知情权与监督权，以防止行政自制的失灵。

四、完善权力清单动态调控机制的路径

（一）明确权力清单动态调控的依据

政府权力的行使应当以可以预测的方式行使[12]，对于权力清单动态调控措施亦是如此。如果缺乏立法保障，不仅会导致权力清单动态调控的权威性不足，还会导致各地调控标准不一，引起混乱。因此，健全权力清单动态调控机制，首先要确立调控的依据，通过立法统一权力清单的调控标准。目前，地方各级政府权力清单的依据不仅包括法律、行政法规、地方性规章，还包括政府的规范性法律文件（即红头文件），这在动态调控中是需要重点梳理的。因为很多规范性法律文件本身就违反法律精神，甚至还会成为行政越权的源头。动态调控的目的之一就是对这些内容可能存在违法的红头文件进行审核和清理。具体而言，首先应以法规或中央文件的形式规范顶层设计，保障动态调控措施的落实，对权力清单的调整、管理、监督等做出总体部署并制定长远目标，统一动态调控的标准。同时在该文件及《指导意见》的基础上，构建地方实施细则，这样不仅对地方政府已经制定权力清单列表进行审查，并对其编制依据的文件进行审核，将那些内容明显违法或者有争议的地方性红头文件排除于权力清单的依据中，而且能够对目前各地权力清单存在的乱象，进行针对性的纠错和弥补。例如，地方政府可以以中央性文件为依据，在该地实施细则中对目前该地各下级政府及其部门权力清单中的“兜底性权力”现象进行规范整改，以此杜绝某些部门利用这一特点将一些没有法律根据的权力隐匿于这一归类中[13]。行政权力调整需要法律的规范，完善的法律制度是权力清单调控发展的根基。因此，明确权力清单动态调控的依据，才能实现列入权力清单的权力都能“有法可依”。同时，中央和地方动态调控的结合有助于统一各地权力清单的编制标准，便于公众将不同地区同级别的相同部门间的权力清单进行比较、甄别，使同级别同部门之间的权力清单内容保持大体上一致。

（二）明确权力清单动态调控的条件

明确权力清单动态调控的条件是动态调控的前提，有助于权力清单的动态调控主体确定动态调控的启动时机，提高动态调控的合法性，确保权力清单动态调控规范、有序地进行。权力清单应具有相对稳定性，不能随意变动。但是，如果符合一定的条件，必须及时调整权力清单的内容。动态调控的工作应分为政策性调控和日常性调控两个方面。政策性调控的条件一般是由政策引导的，比如法律、法规的修改、机构改革以及政府机构权力事项的调整等，通常涉及清单中权力大范围、实质性的调整。而日常性调控主要解决的是政府权力清单中存在的滥权、越权等问题，并进行针对性的修正和弥补。无论是政策性调控，还是日常性调控，一般是由权力清单编制主体或公众发现权力清单中存在的问题后，由权力清单编制主体提出修改方案，或者上级机关在定期抽查中发现问题并告知权力清单编制主体进行调整，然后，向本级人民政府编制办进行审核、备案。建立权力清单制度是简政放权的重要抓手，所以无论是权力清单政策性调控还是日常性调控，在实施过程中政府都应严格按照相关法律的规定完成职权的取消和下放，保障简政放权的依法实现。

（三）明确权力清单动态调控的主体

明确权力清单动态调控的主体，以确保权力清单动态调整的合法性和及时有效，防止动态调控主体之间职能职责不清、互相推诿。为了使责任真正落实，负责权力清单动态调控的主体与权力清单的编制主体应该大体相同。权力清单的编制涉及对法律法规、规章的梳理以及对行政权力的清理、确认，因此，权力清单应由依法承担行政职能的部门进行编制权力清单方案，报本级人民政府编制办进行审核、备案。而权力清单的动态调控则是对权力清单的后续调整性措施，也应由依法承担行政职能的部门提出调整方案，报本级人民政府编制办进行审核、备案。由于各级地方政府工作部门实行“条块结合”的模式，因此，权力清单在编制时也会出现“权责同构”现象，这为上级政府审查和监督下级政府权力清单的实施和动态调控提供了天然的基础。权力清单动态调控的主体应增强主动性和责任意识，要及时发现需要动态调控的情况，对权力清单适时动态调控。否则，要追究有关责任人的责任，做到权责统一。

（四）明确权力清单动态调控的程序

权力清单的动态调控必须要严格遵循程序。程序是保障权力清单动态调控权规范化运行的重要前提。通过程序规范和制约权力清单动态调控权的合法行使，有助于保持权力清单动态调控的正当性，这为判断权力清单动态调控是否合法提供了明确的标准。严格遵循程序有利于公众参与权力清单动态调控，有助于对权力清单动态调控权的监督。例如，2016 年4 月，《山东省行政权力清单动态管理办法》规定,需按照规定程序调整各级政府部门行政权力事项。

权力清单必须严格按照程序进行调整。虽然动态调控是小范围对权力清单的修改、补充，但是，为了保证动态调控的严谨性，动态调控在程序上应与权力清单的编制大体保持一致。在政策性调控中，由于涉及到权力清单中的权力大范围实质性变更，所以需要经过“调整清单内容——征询社会大众意见——报上级机关审核——公示并反馈意见”这一完整流程。具体而言，首先由该依法承担行政职能的部门将法律、法规的变化以及政府权力事项的调整意见在网上公示并征询社会大众的意见，待公众无异议后再提交到该级政府编制办，由该级政府编制办进行审核、备案。如果遇到无法确定内容的法律法规，应报请上级政府或立法机关对其进行解释、适用。在日常性调控中若是变更权力运行的信息、权力事项要素等不涉及权力实质的调控，可以由该部门调控机构自行修改，以保障动态调控的及时性、高效性。同时，日常性调控还应做到县级以上机构编制管理部门定期自查以及定期巡查下一级政府及其部门权力清单的调整、修改情况，加强对权力清单的合法性审核。然后，动态调控主体应当将动态调控的调整情况及时在政府网站、报纸、微博等媒体上公布，并密切关注并有效回应公众的反馈意见，并以此作为以后权力清单动态调控的重要参考。

五、结语

权力清单制度从尝试到推行，再到全面落实是一个循序渐进的过程，它经过几年的发展已经取得了较大成就。权力清单制度作为政府推行行政体制改革、转变政府职能的基础性、关键性工程，为厘清政府职权的界限、促进简政放权发挥了巨大的作用。权力清单的动态调控机制作为权力清单制度的重要一环，直接决定着权力清单的质量，也决定着权力清单的内容能否符合法律，适应社会发展，因此动态调控机制的作用不言而喻。为了保障权力清单制度永葆活力和充分发挥作用，建立相应的动态调控机制是非常重要且有效的手段。根据法律法规、简政放权和机构职能调整等情况，通过对动态调控机制的依据、条件、主体和程序等方面层层把控，使权力清单的动态调控机制得以规范化进行，真正使权力清单制度与时俱进，在实践中不断得到完善，以适应法治建设的要求和社会发展的需要。