“村改居”社区治理：困境及其破解之策

赵姗姗

（郑州工程技术学院传媒学院，郑州 450044）

2017年6月，中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，城乡社区是社会治理的基本单元，城乡社区治理关乎党和国家大政方针贯彻落实、居民群众切身利益与城乡基层和谐稳定。党的十九大报告进一步提出，要提高、保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局〔1〕。随着城镇化力度进一步加强，“村改居”社区在其建设与治理过程中取得了一系列可喜成绩，出现了许多典型模式。但与此同时，也面临着很多之前未曾遇到过的问题。因此，应从社会治理的角度，科学分析目前“村改居”社区的特殊性和面临的困境，并提出相应的破解之策，以推动社会和谐稳定及城乡一体化建设的健康发展。

一、“村改居”社区的特殊性

“村改居”社区作为城市化进程中“过渡型”的产物，既不同于城市社区，也不同于农村社区，具有其独特的属性，

1.物理空间的特殊性。“村改居”社区大部分位于城乡结合的地带。近年来，随着城市产业结构的调整，一些工厂、企业开始往城市边缘发展。另外，“村改居”政策的不断推进也使得原有村民开始扩建房屋，有的甚至盖到十几二十层，既不利于安全，也有碍于城市的美观。由于缺乏科学统一的规划，原有村民建造的房屋使整个社区非常杂乱，形成了“村改居”社区半城半乡的过渡型景观，具有明显的城乡结合物理空间特征〔2〕。

2.文化的特殊性。一是乡村文化在“村改居”社区文化中仍占重要地位。不同于一般的城市社区，“村改居”社区的居民大多数为农民，他们由于长期生活在农村，受乡土文化熏陶，原有的农村文化对他们有着根深蒂固的影响。因此，他们虽然在区域规划上进入了新社区，但在思想观念、生活方式等方面与城市社区居民仍然存在较大差异，乡土情结依然浓重，传统文化意识较强〔3〕。二是“村改居”社区不同居住群体带来多种文化的融合与冲击。“村改居”社区的居住群体特别复杂，既有本地居民、购买“回迁房”的业主，也有外来务工群体，这些人员在地缘、业缘、亲缘文化上的差异很大，不同特质的文化交织在一起，必然发生文化的冲突与碰撞〔4〕。目前，“村改居”社区居民已经成为城市发展的重要组成部分，这就决定他们必须逐步认同和接纳各种文化，融合多元文化成为必然。

3.治理的特殊性。“村改居”社区在其建设初期，主要采取的是“村居并行”的过渡型管理方式。原村集体资产的经营与管理由村委会负责，而新成立的居委会主要负责原村居民以外的其他社区居民的管理工作。随着“村改居”社区的深入改革，居委会虽然逐渐承担了社区大部分的管理职能，但是居委会管理人员的工作方式并没有发生实质性的改变，“村改居”社区的管理方式也并未完全摆脱原村民自治的管理模式，在社区管理方式、管理思维等方面，仍受到原农村社区的影响，保留原农村社区的治理模式和治理特点〔5〕。

二、“村改居”社区治理面临的困境

（一）集体经济发展受阻

改革开放以来，农村集体经济为活跃农村经济、促进农民增收发挥了非常重要的作用。但是“村改居”后，由于原有集体经济的组织结构和运营机制等方面发生了很大的变化，使得“村改居”社区的集体经济发展面临瓶颈。一是集体经济组织成员难以界定。按照产权理论，界定模糊的产权必定损害经济效率，而产权确定与集体经济成员界定高度相关。集体经济组织成员资格的确定事关村（居）民基本的财产权，这是一个非常复杂又棘手的问题。社会生活中新老成员的变化，如娶妻生子、嫁女、上门女婿、当兵等，都会对集体资产股权的再次分配带来影响。由于我国目前各地对集体经济组织成员身份的认定还没有统一的标准，使得一些集体经济组织成员的合法权益受到侵害，影响了集体经济组织内部的团结与和谐。二是社区干部和群众发展集体经济的动力不足。随着我国国有、集体等企业的改制，部分“村改居”社区居民对集体经济的发展前景持怀疑态度，对集体经济的发展显得信心不足。主要表现在：一些干部因为发展集体经济的办法不多，缺乏发展思路和长远规划，对已有的集体资产保值、增值存在畏难情绪；一些社区居民担心集体账户上的资产缩水流失，对集体的投资抱有不确定性预期。三是集体经济运营不畅。“村改居”社区集体经济是在业缘、地缘、亲缘、血缘关系中形成的封闭经济体，在经济活动中本身具有一定排外性，出现了既不允许“村改居”社区集体经济组织向外投资，也不允许别的企业向“村改居”社区集体经济投资的现象，导致了“村改居”社区集体经济的自我封闭式占有，集体经济缺乏活力、运行不畅〔6〕。

（二）社区治理主体权责不清

从社会发展的现实需要出发，政府和社会力量应是维系社会生活秩序体系的重要依托，但这两种力量的权力来源并不相同，政府权力来自科层体系的强制权威，而社会权力来自社会契约与协商认同过程〔7〕。由于缺乏配套的制度建设，二者在基层社会很难自发地实现相互配合，由此出现社区治理主体权责失衡的状况。目前，我国“村改居”社区治理主体，既有政府性质的社区综合党委、社区工作站，又有居民自治性质的社区居委会、业主委员会等，还包括社区服务中心、社区社会组织、社区股份制企业等。但是，不同治理主体之间的权责划分却并不明确，影响着社区各组织的有效运转，突出问题表现为居委会的自治地位虚化。“村改居”后居委会管理经济的职能被剥离，但其传统的行政权力和上级政令的管理方式在“村改居”之后的社区管理方面仍然存在，“大包大揽”的情况也没有实质性的改变。还有社区工作站配置问题，目前大多数“村改居”社区都成立了社区工作站，承担政府公共管理服务职能。社区工作站工作人员如果全部由上级政府任命或委派，易引发社区居民的不信任感，难以开展工作；而如果由社区居委会人员兼任，又会大大增加他们的工作量，使其无暇顾及社区自治管理。

（三）社区居民缺乏社区认同感

英国社会心理学家亨利·泰弗尔对社会认同定义为：“个体认识到他（或她）属于特定的社会群体，同时也认识到作为群体成员带给他的情感和价值意义。”〔8〕也就是个人将自己归入不同的社会群体之中，产生的群体成员感或者归属感。在“村改居”社区建设过程中，“村改居”居民的社区认同感不强，这主要是由以下几个因素造成：一是空间变迁的影响。“土地财政”等政府经营城市的积极政策推动了“国家主导式城市化”，大量被“撤村并居”的村庄实行就地城市化，农民回迁上楼。农民回迁上楼是一种被动城市化，生存空间、交往空间和生产空间的变化，使得农民必须面对新的生存方式的挑战，其原有的社会认同被解构，带来了秩序困境的挑战〔9〕。二是社区因素带来的影响。“村改居”社区是一种有异于农村的新型城市社区，一方面，一些“村改居”社区环境与城市社区相比仍有一定的差距，存在着居住人员混杂、绿化卫生差和“似村非村”等特点。这样的社区环境，必然给村民转变旧身份、建立新身份带来了不少影响。另一方面，新型社区的居住方式也使得邻里关系逐渐弱化。特别是长期在家的老年群体，由于爬楼困难，与人们的交流日趋减少。这种熟人社会的缺失使得居民的社会认同感降低。三是居民自身因素的影响。作为城市化既得利益者，“村改居”居民也许不存在乡城移民在城市所必须面对的新环境适应问题，但是他们却存在与乡城移民共有的以宗法群体为本位的差序“伦”“礼”“利”的乡土意识和文化继承，而由此形成的文化思维使他们止步于现代城市社会的开放品格与契约关系的建立〔10〕。而且由于文化程度不高，村民即使改变了户籍身份，享有同于甚至优于城市居民的社会福利与生活保障，但是其文化心理、生活方式、价值观念仍然没有太大的改变，居民仍然认为自己是某某村的人，而不是某某社区的人，对社区认同感、归属感不强是“村改居”社区居民中普遍存在的问题。

（四）腐败现象易发

近年来，随着“村改居”工作的不断推进，许多现代工业项目向城郊转移，大量的城市生活区向城乡结合部拓展，农村的土地等资源价格大幅度提高，“村改居”社区集体经济迅速发展，加之国家大量政策性补助向这些地区转移，一定程度上给“村改居”社区干部提供了权力寻租的机会，如少数“村改居”社区干部利用手中权力将集体资源据为己有，从中受益，“村官巨贪”“小官巨贪”的案件时有发生〔11〕。而“村改居”社区居民重血缘、亲缘、地缘关系的特点，使得社区干部出现腐败行为时，居民碍于人情和熟人关系，不愿意揭发。因此，“村改居”社区的这种传统熟人社会对于干部腐败而言，在一定程度上起到了较大的“包容”作用。另外，监督机制的不完善，也是导致社区腐败现象易发多发的重要原因。目前，“村改居”社区的权力监管主要来自两个方面：一是以居民为主体组成的社区监督机构，如监督委员会和理财小组；二是来自政府层面的上级主管部门的监督〔12〕。但是，就实际情况看，社区监督机构对社区的监督往往流于形式，而上一级监管部门由于体制问题和监督信息不畅等原因，监督作用不强。目前在我国“村改居”进程中社区干部腐败现象的出现，无疑对政府公信力和执政能力带来了影响，阻碍了城乡一体化发展进程，吞噬着城镇化带来的发展红利。

三、“村改居”社区的治理路径

（一）推动集体经济转型改制

集体经济转型改制不但关系到“村改居”的效果，而且关系到我国城市化推进的质量。为此，一要做到职责明确，使“村改居”社区的自治组织和经济组织各归其位、各司其职。职责明确后，社区党组织、自治组织、集体经济组织和其他组织职责边界分明，按照各自的议事决策程序进行规范化运作。集体资产经营管理由集体经济组织全权负责，按照经济发展规律管理集体经济，探索所有权与经营权分离，为集体经济的市场化和专业化运作提供可能〔13〕。二要加快集体经济量化入股。鼓励居民以个人的资产入股，实现原有的资产向股份转换，让居民成为真正的股东，持股居民按比例享有利益和承担相应的风险，而且其持有的股份要受到相应法律保护，消除居民的后顾之忧。三要推动组织形式创新和管理方式创新，实现集体经济的增值，进而提升集体经济的自身的核心竞争力。

（二）理顺社区治理主体的权责关系

“1+3+N”治理模式是解决“村改居”社区治理主体权责不清的有效方法。“1”是指社区综合党委；“3”是指社区居委会、社区工作站、社区服务中心；“N”是指各类社区社会组织。首先，社区综合党委是社区治理的领导核心，其职责体现在搭建社区治理的体系架构，引导社区居委会、社区工作站、社区服务中心及其他治理主体各司其职、相互配合，共同实现对社区公共事务的治理。其次，社区居民委员会是群众自治组织，主要负责组织居民开展便民利民、志愿服务、收集意见、群防群治、调解民间纠纷等自治活动。社区工作站是政府在社区设立的工作平台，负责协助上级政府、职能部门及街道办事处在社区开展工作，以公共卫生和社区教育为工作重点。社区服务中心是提供社区服务的综合性平台，负责政府资助或购买的社区助老、助残、优抚人员、特定人群、妇女儿童及家庭、社区青少年等基础公共服务。要大力推进社区服务社会化，在社区公共服务中引入社会力量可以降低服务成本、提高服务质量。社区居民委员会、社区工作站和社区服务中心在开展工作时，要分清自己的职责所在，同时，也要相互支持、密切配合。最后，社区社会组织是社区治理的重要参与者，主要负责开展志愿服务、公益服务、文体服务和社区自治活动，要大力发展社区社会组织，发挥其作为政府和居民之间沟通渠道的独特作用。

（三）提升居民对社区的认同感

提升“村改居”居民的社区认同感，应主要从缩小其与城市社区之间的差距以及增强社区凝聚力这两个方面来着手〔14〕。一是加大财政投入，推进“村改居”社区的规划建设。“村改居”社区建筑容积率、公共基础配套设施、小区环境等方面与城市社区相比存在一定差距。在城市发展建设的总体规划中应将“村改居”社区一并进行设计和规划，“村改居”社区与城市社区应享受同等的政府财政拨款，并把这些财政拨款覆盖到“村改居”基础设施建设的方方面面。相关部门要对“村改居”社区的基础设施进行人性化的设计，在尊重社区居民精神需求的基础上，设计出更加符合“村改居”社区居民心理需求的空间环境，使得“村改居”居民获得居住在社区的舒适感与认同感。二是积极开展社区文化活动，增强“村改居”社区居民的群体凝聚力。社区应以城市主流文化为导向，结合“村改居”社区的居民结构特色，科学地确定社区文化活动的主题。同时，要从居民的年龄结构、文化水平和地区文化特色出发，合理选择社区文化活动的形式和载体。通过多样化的社区文化活动，一方面，鼓励“村改居”社区的居民打开心扉与人交往，引导他们转变思想观念，顺应时代潮流，在外在习惯和生活方式上以及内在心理上完成由农民向市民的过渡。另一方面，促进社区居民之间的情感交流，增强社区居民的群体凝聚力，并强化社区居民的融入感、认同感〔12〕。

（四）加强社区干部队伍建设

在加快推进城镇化条件下，“村改居”社区干部既是党和政府在社区的形象代表，也是城镇化的重要组织者、参与者和推动者，更是广大居民的利益代表和“主心骨”。在“村改居”社区治理中，必须高度重视“村改居”社区干部队伍建设。一是选好用好“村改居”社区干部。要打破地域、身份、行业、职业等界限，选优配强社区干部，把政治素质好作为首要条件。社区干部任期届满后，由社区居民代表、上级职能部门、社区共建单位等联合对社区干部进行“德、能、勤、绩、廉”五方面工作的综合测评，实行“优胜劣汰”，进而提高“村改居”社区工作整体水平。上级部门要建立社区干部激励机制，关心他们的生活，解决他们的困难，让社区干部能够安心工作、服务群众。二是加强“村改居”社区干部思想政治教育。要着力加强“村改居”社区干部的世界观、人生观、价值观教育，使其在内心建立起拒腐防变的思想屏障。要发挥“村改居”社区党组织的作用，开展主题教育活动和党风廉政教育，使社区干部牢固树立想居民之所想、思居民之所思、急居民之所急、为居民之所为的意识，真心实意用实际行动去为社区居民排忧解难，努力为群众多做好事实事。三是切实发挥基层民主监督的作用。建立在利益关心、知情基础上的监督才是最有效的监督。要充分利用“村改居”社区居民民主参与意识强、民主氛围比较浓的优势，创新民主监督形式，杜绝腐败现象的发生。四是加强党风廉政建设。把廉政建设放在首要位置，做好党内监督，通过批评与自我批评等党的优良传统，遏制社区干部腐败。同时，全面落实在“村改居”社区建立由纪检监察部门牵头的巡察制度，通过巡察发现干部腐败问题线索，及时督促和责成有关部门限期处理〔14〕。