山西省设区的市构建地方立法前评估机制探析

徐鹏飞，赵莉莉，张 钦

（太原师范学院法律系，太原 030619）

2016年至2019年，山西省各设区的市地方人大已经陆续进行了地方立法，大约制定了近52 部地方性法规。对于没有立法经验的设区的市而言，提高地方立法质量的有效途径就是加强立法前评估。目前，虽然各设区的市已经进行了地方立法前评估的诸多实践，但还存在一些不足。探讨构建完善的地方立法前评估机制，对山西省更好地开展地方立法工作具有重要的借鉴意义。

一、立法前的评估机制研究现状

（一）理论研究薄弱

目前，山西省关于地方立法评估的理论研究较为薄弱。以“山西”“设区的市”为关键词，通过知网搜索，发现有《论设区的市地方立法权行使中的几个问题》和《设区市地方立法权的取得与行使——以山西省为例》等少数论文；以“山西”“地方立法评估”为关键词，通过知网搜索发现，只有王华梅的《山西地方立法后评估的实践与思考》一文，该文对《山西省农业综合开发条例》《山西省道路货物运输源头治理超限超载暂行办法》《山西省旅游条例》《山西省动物防疫条例》等地方性法规的立法后评估进行了梳理，并提出了构建立法后评估常态化启动机制、构建多元化地方立法后评估主体等相关建议。为了加强山西省立法研究，2019年3月，山西省成立了地方立法研究学会。总的来说，山西省关于地方立法的理论研究还不深入，尤其是关于立法前评估机制的研究还很欠缺。

（二）法规制定不完善

在国家层面，2015年修订的《中华人民共和国立法法》第39 条、第63 条分别对法律草案的立法前评估和立法后评估进行了规定，确立了国家层面的立法评估制度。在地方层面，2014年浙江省人民政府办公厅颁布的《政府立法项目前评估规则》，明确规定对于立法计划需开展立法前评估，且应提交立法前评估报告并报送省人大有关专门委员会作为审议参考，此规则的颁布标志着我国立法前评估工作规范化的开始。2015年11月26日通过的《山西省地方立法条例》确立了省级层面的立法评估制度，即省人大有关的专门委员会、常委会工作机构对地方性法规或法规中有关规定可以进行立法前评估、立法后评估。目前，山西省已有8 个设区的市对地方性法规、地方政府规章草案的立法前评估作出了明确规定，还有个别设区的市未对立法前评估作出明确规定。

（三）实践探索初见成效

基于山西省地方立法实际情况，笔者主要采用数据统计与分析的方法，针对11 个设区的市的人大官方网站2016年1月至2019年3月的立法工作进行搜集总结，具体情况如下：

图1 2016-2019年山西省各设区的市立法前评估活动数量统计

图2 2016-2019年山西省各设区的市立法前各类评估活动数量统计

依照图1、图2可以看出，山西省各设区的市对于立法前评估工作非常重视。从2016年至2018年各设区的市总计进行了70 多次立法前评估活动，其中一些设区的市立法前评估工作开展较好，每部地方性法规在正式颁布之前都要开展3-4 次立法前评估活动。总体来看，各设区的市立法前评估活动明显增多，并呈上升趋势。同时，可以看出立法前的评估活动主要分为四大类，即立法调研、征求意见、座谈会、论证会，且评估方法较为科学。其中，立法调研和征求意见为评估的主要形式，而举办座谈会、论证会需要耗费的人力财力成本相对较高，因此以会议形式进行立法前评估的次数明显少于立法调研和征求意见的次数。

二、立法前的评估机制存在的主要问题

山西省地方立法如火如荼地进行着，立法前评估关乎立法质量，关乎立法的社会实践效果。虽然实践中各设区的市也开展了多种形式的立法前评估活动，取得了一定的成效，但还是存在着一些不足，具体表现在以下几个方面：

（一）立法前评估主体单一

山西省各设区的市立法前评估活动主要由立法机关来组织，并未委托过第三方机构展开立法前评估活动。由于立法机关受限于其工作性质，相较于行政机关，立法机关的社会接触程度较低，因而只能采取调研的形式来获取信息，而调研的信息大多来源于政府机关，信息的完整度、专业度和准确度难免存在不足。更何况，各设区的市立法工作处于起步阶段，立法机构工作人员较少，且知识结构不平衡，因此，很难胜任立法前的评估工作。

（二）公众参与度较低

立法机关网站信息更新不及时、不齐全，导致公众获取信息的渠道狭窄，参与度较低。目前，山西省各设区的市大多采用在官网发布征求意见的通知、征求意见座谈会的形式来征求公众意见。实践中，普通群众对于这些公布方式一般较少关注（除非专门关注），公众了解信息困难，受众群体较小。同时，评估主体即使征求公众意见也只是在草案出来后的立项、审议阶段有所体现，而在规章的起草、决定阶段公众参与就很少。

（三）立法前评估程序不完善

山西省人大及各地市人大均未对立法前评估活动出台专门的规范性文件，各设区的市在立法前评估中，只能根据各自实际情况采取调研、座谈会、论证会等形式进行评估活动。缺乏规范性的评估势必导致评估结论不科学、不权威，评估活动容易受到不正当因素的干扰，不能全面客观地反映现实存在的问题。

三、构建完善的立法前评估机制

针对山西省各设区的市立法前评估存在的评估主体单一、公众参与度低、立法前评估程序不完善等问题，笔者认为，可以从以下几个方面入手，构建完善的立法前评估机制。

（一）统筹评估主体与相关事项

立法评估不仅仅是立法机关的事情，评估过程中涉及的很多学理性问题、专业性问题都需要听取政府部门、社会团体、专家学者、人民群众等的建议意见，尤其是要发挥第三方评估机构的作用。

1.优化评估主体结构。要优化评估主体结构，就必须有效整合评估主体。除立法机关外，评估主体主要还应由以下两方面组织构成：一是以各设区市的人大为主，由人大法工委主导，组成由政府部门、社会团体、专家学者等参与的评估主体；二是以政府为主，由政府法制部门主导，人大法工委和其他专门委员会、政府主管部门、社会团体、专家学者等参与组成的评估主体。

2.合理分配评估事项。要统筹评估主体，需要合理分配评估事项。各设区的市以人大为主评估的主要评估范围有：一是综合性事务，二是涉及行政机关和行政相对人的事项，三是涉及行政强制、行政处罚、行政许可等项目；以政府为主评估的主要评估范围有：一是专业性较强的行政管理事项，二是不直接涉及行政相对人权利义务的项目。

3.发挥第三方评估机构的作用。为了让第三方评估机构进行独立的评估活动，减少不正当因素干扰，笔者认为，可在法律层面赋予高校、社会团体等第三方评估机构立法前评估的权力，并给予财政上的支持。

（二）提高公众参与度

1.拓宽公众表达意见渠道。立法机关可通过在微信等社交平台或豆瓣、知乎等点评类网站上发起立法话题、公布立法草案，让公众更方便地参与地方立法。同时，立法者在发布草案时应当将起草部门、起草依据、可行性报告等信息一并进行公布，以确保公众接受的官方信息更加科学权威，从而进一步提高公众参与度。

2.建立良性互动机制。评估主体在收到公众意见后对于是否采纳其意见应当予以回复，建立与公众双向互动机制。这样的良性互动有利于评估主体深入了解公众的意见，进而不断提高公众参与度。

（三）完善立法前评估程序

1.综合各方建议。各设区的市在立法前评估过程中，立法者需协调各方的意见以达成共识。涉及政府部门等其他主体的情况需充分征求各方建议、意见；协商后仍不能取得一致意见的，将立法机关的意见和有关部门的建议一同报地方人大常委会决定；对于公众意见可利用大数据进行采集，通过大数据的分析总结，能够获取公众对立法活动的意见建议，识别不同层次的公民的不同感受，进而将其意见建议反馈给评估人员，以提升评估工作效率。

2.建立可量化的评估指标体系。在构建评估指标体系时，注重在定量的基础上进行定性分析，力求可操作、可量化，切忌大而空的一些概括。将立法评估的必要性、合法性、公平性等特征纳入评估指标体系，可更加精确地反映评估对象所具有的优势与劣势。建立可量化的的评估指标体系，可以为立法前评估提供客观的评估标准，避免随意性，使评估结论更具有科学性与权威性。

3.提高立法前评估报告的效力。目前，山西省已将立法前评估报告作为对立法项目审议时的参考。立法前评估报告是该项目必要性、合法性等各项指标的反映，笔者认为，立法前评估报告将会对评估工作甚至立法工作产生重要的影响，建议将其作为相关部门审议时必须参考的结论，提高立法前评估报告的效力。若评估报告认为该立法项目不符合基本指标，应暂停或取消该立法项目；若有特殊情况就该立法项目向公众说明具体情况。

综上所述，立法前评估是检验立法项目的一种重要手段，优化立法前评估工作有利于改进和提高立法工作水准，保障立法质量。山西省各设区的市地方立法前评估尚处于起步阶段，若要进一步推动设区的市地方立法前评估发展，离不开精心的制度设计。笔者认为，立法前的评估要从基础性的工作做起，逐步完善评估程序设计，不断研究改进评估机制，促进科学立法、民主立法，进而推动山西省立法评估工作再上新台阶。