全面二孩背景下农村计划生育工作的难点及对策

吕世辰，杨华磊，杨吉婷

（山西师范大学社会学与法学学院，山西 临汾 041004）

农村人口和计划生育工作曾是我国严格执行计划生育一胎化时期的重点和难点。全面放开二孩生育政策后，农村仍是我国计划生育工作的重点和难点所在。对于这些难点问题进行深入细致的分析，并在此基础上提出解决问题的相应对策，是人口学者应该关注的重要方面。

一、全面二孩背景下计划生育政策的全新解读

计划生育作为我国的一项基本国策，在抑制人口过快增长、促进经济社会和人口协调发展方面作出了重要的贡献。然而随着经济的发展和30 多年来计划生育政策特别是严格的一胎化政策的实施，我国人口发展随之产生了人口发展缓慢、老龄化突出等问题，对此，中央在作了大量细致的调查和多方论证后，于2016年1月，颁布了《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》（以下简称《决定》），以应对老龄化、人口红利减少等问题。这一《决定》，无疑是促进我国人口长期均衡发展的重大举措，对于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化，促进经济社会持续健康发展，实现全面建成小康社会的奋斗目标，都是非常有利的。

认真领会《决定》精神，对我国计划生育政策在新的历史条件下的重大转变所具有的全新意义应该有如下三方面的新认识：一是必须认识到计划生育政策已经从过去严格的一对夫妻只生一个孩子的政策转变为全面两孩政策，鼓励每一个家庭生育二胎，优生优育。二是必须认识到计划生育依然是我国的基本国策，政策的转变并不表明自此可以放开生育，不再控制人口增长，我们应清醒地看到，到本世纪中叶，人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的压力不会根本改变，计划生育作为基本国策也不会改变。正如《决定》指出的那样，“实行计划生育是我国的一项基本国策，事关亿万家庭的幸福安康，事关全面建成小康社会和‘两个一百年’奋斗目标的实现”〔1〕18。三是必须认识到改革完善计划生育服务管理制度的重要性，从重管理向重服务转变。总之，全面二孩背景下新的生育政策，要“加强前瞻性研究，完善人口发展战略，编制中长期规划。科学评估经济增长和社会发展对生育行为的影响，准确研判生育水平变动态势，做好政策储备”〔1〕31，“及时发现和解决改革中的苗头性、倾向性问题”〔1〕30。就是说既不能使我国人口生育大幅下滑，又不能出现人口生育大批超计划生育，要使人口与经济、社会、资源和环境始终协调发展。

考察我国计划生育工作的历史发展轨迹，可以明确看出，多年来我国计划生育工作的重点和难点主要在农村。那么，在全面二孩生育背景下农村的状况是否有所改变呢，从目前实际情况看，这种状况改变甚微，农村仍然是全国计划生育工作的薄弱环节和难点所在，只有做好农村人口和计划生育工作，才能够做好全国的人口和计划生育工作。

二、全面二孩生育背景下农村计划生育工作的难点所在

（一）农村计划生育管理机构不健全，管理难度增大

由于我国幅员辽阔、人口众多，农村计划生育工作难免会有不到位的地方。一是在一些偏远农村地区，只有几户或者十几户人家，计划生育管理机构难设置，计划生育工作难开展。二是随着市场经济的发展，人员流动频繁，对于那些处于流动状态的农民，很难进行有效监管。三是一些超生农户，本身就是贫困户，基层部门不仅征收不到社会抚养费，而且还得对他们进行帮扶。四是农村计划生育工作人员酬劳低，社会保障难落实，工作积极性受到影响。

（二）农村计划生育管理人员水平参差不齐，不少人缺乏服务意识

主要表现为：计划生育管理人员文化水平不高，管理方法落后，管理理念陈旧，一些管理者仍习惯于过去那种硬性摊派、惩罚为主的管理方法，缺乏服务和帮扶意识。习近平总书记指出，计划生育工作应“切实做好宣传教育、生殖健康咨询服务、优生优育指导、计划生育家庭帮扶、权益维护和流动人口服务等项工作。”〔1〕171从这样的意义上看，农村计划生育管理工作人员急需尽快提高自身素质和管理水平。

（三）传统的生育观念依然束缚着部分农民的思想

相较于城市居民生育观念从多生多育到少生优生的巨大变化，农村部分地区特别是边远山区的村民，仍然存在着养儿防老、多子多福、重男轻女的思想。思想是行动的指南，在这种旧的思想观念影响下，人们的生育行为也必然会产生一些不符合我国现行计划生育政策的行为，主要表现为：一是早婚早育。一些农村普遍存在女性不到法定结婚年龄就结婚生子的现象。二是超计划生育。实行二孩生育政策后，农村的一些双女户，甚至是多女户仍要生育，直至生下男孩或丧失生育能力为止。三是性别比失衡。传统的重男轻女思想造成了农村新生儿性别比失衡。如果不改变传统生育观念，农村新生儿性别比失衡问题还会加剧。

上述问题如果不能得到很好解决，有可能会引发诸如城乡人口素质二元化、新的二元经济社会等深层次社会问题，因而，重视农村计划生育工作，解决存在的难点问题，就显得极为重要。

三、全面二孩背景下做好农村计划生育工作的建议

首先，要提高对做好全面二孩背景下农村计划生育工作意义的认识。各级党委和政府要发挥好计划生育协会组织作用，推动计划生育基本国策贯彻落实，促进人口长期均衡发展与家庭和谐幸福，为实现全面建成小康社会奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献〔1〕171。当前，我国正处于由人口大国向人力资源强国转变的关键时期，发挥人力资源的潜力与优势是促进我国经济长期保持中高速增长、迈向中高端水平的最大支撑〔1〕174。我们必须充分认识到，在全面建成小康社会和建设人力资源强国过程中，农村的人口和计划生育工作仍是全国人口和计划生育工作的重点和难点所在。

其次，深入开展新时代计划生育宣传工作，特别是要对农民进行计划生育政策和知识宣传，做到人人皆知。要宣传实行计划生育的意义，让农民认识到提高人口素质、控制人口数量对于强国强村和强家的作用和意义；宣传党和政府有关计划生育的政策、法律和法规，让农民养成照章办事的习惯；宣传生殖健康知识，让农民认识到生殖健康、减少残疾人口出生是件利国利民和利家的大事；宣传优生优育知识，使农民认识到未来的竞争，主要是人口素质的竞争，只有生育健康聪明的孩子才能赢得未来；宣传先进的生育文化，通过转变生育观念推动生育行为的转变，使农民将贯彻计划生育的政策作为自己自觉的行动；宣传性别平等的观念，关爱女孩，使农民形成生男生女都一样的观念，摒弃对女孩的歧视。计划生育宣传要利用农民喜闻乐见的形式，如广播、电视、板报、宣传画、文艺节目等，以求取得实效。

第三，要强化农村基层计划生育组织。农村计划生育工作重在落实，需要依托强有力的组织体系，因此必须构建坚强的农村计划生育组织。“配强配齐村计生专干，妥善解决好村级计生专干的报酬待遇，养老保障等问题”〔1〕45。村一级要配备专职计划生育干部，村民小组要配备兼职的计生员，并根据国家卫健委的统一安排，给予酬劳和基本社会保障，地方政府还要根据本县、乡经济发展情况酌情给予配套补助。要配置计划生育工作场所，计划生育工作和医保工作可以合署办公，医保工作人员也可以兼职计生员的工作。计生员应选配那些政治上可靠，在村民中有一定的威信，文化程度高，热心计划生育工作的中青年人员。县、乡两级要开展对农村计生干部的培训，组织他们学习计划生育的相关政策法律，培训他们起草村计划生育工作制度和填写相关文书，学会登记和传输计划生育工作的相关信息。

第四，增加农村计划生育工作的投入。新时代计划生育工作的重要任务是落实基本国策和实现人口强国战略。农村是新时代计划生育工作的重点和难点所在，应加大对农村计划生育工作的投入。重点解决农村计划生育投入基础差、欠账多等问题，今后计划生育的投入要向农村倾斜。中央政府、地方政府、农村集体和社会力量等投入主体要发挥各自拥有的资源优势，围绕以下方面加大投入力度：计划生育办公场所建设和办公用品的购置；计划生育干部和工作人员的酬劳和社会保障；孕妇生殖检查、生产场所、婴幼儿疫苗注射等所需的医务人员配置和医用设备购置；计划生育独生子女伤残或失独家庭的医疗、养老和生活保障等。

第五，加强对农村计划生育工作的监管。当前，农村计划生育工作主要包括以下内容：人口信息登记，特别是超计划生育的摸底排查；生殖健康咨询服务；计划生育贫困户、独生子女伤残和失独家庭的帮扶；协助县、乡卫健委对农民中计划生育违法犯罪行为的处罚；劝阻部分农民超计划生育和对胎儿进行性别选择；宣传计划生育政策、法规和推荐计划生育模范农户。新时代农村计划生育监管工作要做到：一是合力。农村党支部、村委会、群团组织、乡镇企业干部、农民中的精英和乡贤合力做好计划生育工作，实行多元共治。二是精准。如对农村计划生育可能的超生户和可能的性别选择户掌控要精准，有的放矢地开展工作。三是稳妥。要以理服人，依法办事，促进农村的稳定和谐，使计划生育成为农民的自觉行为。四是具体。即针对农村可能出现的计划生育工作中的复杂问题，具体问题具体分析，做到有针对性地开展工作。

第六，充分发挥社会力量对农村计划生育工作的推动作用。“广泛动员工会、共青团、妇联等群众组织，和其他社会组织共同做好计划生育工作……鼓励社会组织依法开展人口和计划生育公益慈善帮扶救助活动”〔1〕27。充分发挥农村坚持计划生育农民少生快富榜样的示范作用，提高农民执行计划生育政策的自觉性，“促进人口、经济、社会、资源和环境协调可持续发展，为实现中华民族伟大复兴梦提供坚实基础和持久动力”〔1〕23。

最后，尽早谋划解决人口生育方面深层次的问题，从根源上消除我国二元社会的基础。一是促进农村育龄妇女的生殖健康，进行优生优育的指导和帮助，在起跑线上提升农村孩子的素质。二是提倡农村家庭生育数量要根据家庭经济支撑能力确定，避免形成越穷越生、越生越穷的恶性循环。三是均衡城乡教育条件，在农村行政村建立托儿所、幼儿园，提升农村中小学教育水平，提高农村孩子的素质。四是实现城乡公共服务和社会保障均等化，改善农村孩子的发展条件，促进农村孩子健康成长。