面向知识基础的公共决策过程与发展方向

王 瑾

（天津师范大学政治与行政学院，天津 300387）

在深入推进国家治理现代化的进程中，我国正在积极探索公共决策科学化与民主化的平衡与统一。公共决策实践通过多种途径征询与吸纳多方意见，积极鼓励公民参与，其中，知识是公共决策的基础，从知识视角出发，公共决策既需要政府、专家或智库组织具备的专业知识，亦需要公民源于实践的经验知识，因此，面向知识基础的公共决策过程就尤为重要。实践中应巩固拓展公共决策的知识基础，构建“政府+专家+公民”的知识共同体，实现公共决策科学化与民主化的平衡与统一。

一、公共决策科学化与民主化的研究转向

20世纪90年代，我国诸多学者开始研究公共决策科学化与民主化问题，并形成了丰硕的理论成果。传统的研究视角集中于“权力—参与”的分析，如政策权力论者关注公共决策过程中决策主体的权力关系，主要强调不同决策主体的权力强弱程度和权力配置问题。由于决策主体在公共决策中的功能发挥不同，因此，公民参与论者更加关注公共决策中公民资格的确立、公民参与权利以及公民参与决策的程度与效果。“权力—参与”视角的研究尽管为化解公共决策科学化与民主化的两难困境奠定了坚实的理论基础，提供了良好的化解路径，但是，在公共决策过程中仍然存在公共决策科学化与民主化不可兼得的事实〔1〕。同样，政府为巩固合法性基础逐步扩大公民参与，但对公民参与能否决定决策科学化的回答不是特别肯定，这就导致公共决策科学化与民主化相统一问题仍然处于顾此失彼的状态。

面对既有问题，我国学者开始寻找新的出路，研究视角聚焦于知识逻辑。知识分工论者主张，专家和公民在公共决策领域具有不同的知识分工，专家具备专业知识和解决专业问题的技能，公民虽然不具备专门的知识但却拥有引导决策目标制定的知识〔1〕。政府作为公共决策最重要的决策主体，尽管会受到知识的制约，但也要寻求积极合适的知识，发挥不同知识的决策功能〔2〕。显然，政府在公共决策中不仅要寻求积极合适的知识，也要寻求不同层次的新知识。而新的知识不是经过时间检验的“完备知识”，而是不完备或富有争议的知识〔3〕。政策过程论者发现，新知识的应用是启动政策议程的重要动因，决策者在政策议程中需要引用多方面的政策知识〔4〕。但是，关注不同知识主体的研究发现，专家知识的不确定性导致的政策问题已日益凸显。诸多研究表明，公共决策过度运用专家知识会弱化公民参与的效果，大大降低决策民主化程度。基于此，学界转而关注公民个人知识在公共领域的重要价值。如韩志明认为，传统国家治理以高度标准化和理性化的官僚知识为基础，现代国家民主治理需要从官僚知识转向公民个人知识以提高国家治理的适应性和回应性〔5〕。那么，在现代社会存在高度复杂性和不确定性的条件下，张康之认为，主体行动往往面对的主要是偶发性的事件，以至经验知识要远比理性知识更能在行动中发挥作用〔6〕。而公民参与的意愿和能力是公民知识的一部分，公民经验知识在政策参与中具有重要作用〔7〕。

不同主体所拥有的知识已成为实现公共决策科学化与民主化的关键要素，特别是公民的经验知识，在平衡公共决策科学化与民主化中发挥着重要作用。适应现代国家治理和社会发展的公共决策，一定程度上弱化了公共决策的权力基础，转向公共决策的知识基础。面向知识基础的公共决策坚持合作原则，强调知识主体的平等性、知识内容的互补性、知识过程的互动性。公共决策从权力到知识的转向，不是对权力的抛弃，而是在权力中注入知识要素。因此，本文重点分析知识配置下的公共决策过程，揭示这一过程存在的问题，提出需要构建公共决策的知识共产机制，形成“政府+专家+公民”的知识共同体，为实现公共决策科学化与民主化的平衡与统一提供智力支持和制度保障。

二、知识配置下的公共决策过程

以往通过决策权力分析决策过程，决策主体因权力配置不同而拥有不同的决策地位。在政府主导的决策制定中政府决策地位远高于其他主体，公民参与权大于决策权。从知识配置的角度出发，科学、民主的政府决策是政府知识、专家知识、公众知识共同作用及功能调和的产物〔8〕。可见，不同的知识具有不同的优势，在公共决策中发挥着不同的功能。公共决策科学化与民主化的平衡与统一取决于多元主体知识的相互协调和共同作用，旨在强调公共决策知识主体的平等性、知识内容的互补性以及知识过程的互动性。

我国“公民参与、专家论证、政府决策”的决策体制，从横向专家论证到纵向民意收集，在避免政府知识垄断促进公共决策科学化与民主化方面发挥了积极作用。然而，实践中为实现政策目标或解决社会问题，专家知识的专业性和科学性使得政府与专家联合，公民经验知识往往受到科学性的质疑。因此，为更好地体现不同知识主体在公共决策过程中的不同作用，本文将政府、专家或智库组织所具备的专业知识统称为权威理性知识，将公民来源于实践的知识称为公民经验知识。决策过程可分为决策前期—知识扩散阶段、决策中期—知识吸纳阶段、决策后期—知识产出阶段。

决策前期—知识扩散阶段。这一阶段，政策起草部门发布公共政策的主要信息，包括政策起草背景、政策制定必要性、政策主要内容、政策要点说明等。这些信息经过时间检验和论证，具有可言传性，是权威理性知识的扩散阶段。权威理性知识指向政策目标形成执行政策的方式，将政策目标、政策内容、政策执行统一起来，是科学理性的知识扩散。为实现政策目标，权威理性知识的扩散过程也是决策权威者进行知识选择的过程。决策权威者不仅需要更多方面的政策知识，还需要对不同知识进行甄选。由于知识的分散性、复杂性，所以知识选择是局部的、有限的。这在某种程度上说明，尽管权威理性知识是以科学性、专业性来促进政策目标的实现，但知识选择也会受到政策目标的影响，可能会在政策空间内忽略或过滤掉与目标不一致的其他知识。

决策中期—知识吸纳阶段。这一阶段是权威理性知识对公民经验知识的吸纳过程。公民通过多种渠道发表建议和表达诉求，有利于决策权威者对公民经验知识的获得和吸纳。公民经验知识体现着公民个人的经验、需求和偏好，多数情况下反映着决策目标指向的真实情况。可以说，公民经验知识在某种程度上发挥着政策选择需要的理性功能，正如张康之所言，经验知识也是理性知识，是包含着经验理性的知识〔6〕。知识吸纳阶段是权威理性知识与公民经验知识的汇集融合过程，公民经验知识发挥着对权威理性知识的补充作用。另外，权威理性知识同样需要公民经验知识来实现知识更新。需要强调的是，公共决策的科学性取决于权威理性知识吸纳公民经验知识的程度。

决策后期—知识产出阶段。这一阶段是权威理性知识吸纳公民经验知识的结果回应阶段。公民经验知识在决策中期与权威理性知识进行融合与转化，是公共决策顺利制定的前提。知识产出阶段反映着权威理性知识吸纳公民经验知识的程度，是知识再生产的结果。知识产出阶段建立了一种新型的合作关系，即在权威理性知识与公民经验知识的优势互补基础上通过知识再生产，发挥不同知识的互补优势和协调优势，共促公共决策的科学化与民主化相统一，为制定出优质决策提供智力支持。此外，知识产出阶段也是决策权威者对公民运用经验知识参与政治生活需求的一种回应。

三、公共决策知识生产过程的问题：公民经验知识的弱化

知识是公共决策的基础，知识掌握者是公共决策的重要参与者，决策权威者需要联结不同知识主体，根据政策目标采用适当的政策手段，科学制定决策。然而，现行决策体制下对科学理性知识的倚重以及公民经验知识的碎片化特征，使得公共决策过程仍以权威理性知识为主，这就在一定程度上弱化了公民经验知识。

在公共决策知识生产过程中，决策权威者根据政策目标和社会问题选择吸纳不同的知识。一方面，基于政策目标和解决问题的需要，决策权威者考量知识质量的标准倾向于科学理性，公民经验知识很难超越权威理性知识。在公共决策过程中逐渐弱化了公民经验知识，权威理性知识与公民经验知识并没有共同发挥知识生产的功能。另一方面，公民的个体性使公民经验知识呈现碎片化特征，特别是在公共决策过程中，政策目标的实现不是简单的任务执行，而是根据政策环境的变化不断进行评估、调整，碎片化的公民经验知识容易在政策调整中被分离。此外，基于不同的知识特征，权威理性知识和公民经验知识有着不同的话语体系。从理论设计上对这两种知识体系中的知识来源、知识结构和知识特征进行区分，形成了两种独立的知识体系。由于公民经验知识的碎片化、独立化、分散化的特征，权威理性知识也就相对弱化了公民经验知识，具体表现在知识主体、知识形式、知识类型、知识生产等四个方面：

一是知识主体。对于一项优质的决策来说，权威理性知识不是唯一正确的知识，也不是全方位的知识，其自身也存在知识的边界。而公民经验知识的理性表达、发挥公民经验知识优势、对权威理性知识进行补充、达成政策共识等是优质决策的良好基础。但在以往的决策过程中，决策权威者与专家处于决策内，公民个人位于决策外，因为，公民往往被贴上能力不足、理性不够、效率过低等标签而被排斥在政策过程之外〔9〕。

二是知识形式。政策生产是权威理性知识在相对封闭情境中的定制化生产过程。公民经验知识受个体因素的影响，其知识形式呈现点状分散形态。在社会领域，公民经验知识较少受到干扰，可自由地选择参与和自己相关的政策议题。公民经验知识的形式相比权威理性知识更加开放，但公民经验知识在相对封闭的决策环境中虽然获得了更多的表达和利用知识的空间，但其知识运用结果则不尽如人意。

三是知识类型。马克思认为，知识是人类认识世界的成果或结晶，包括经验知识和理论知识。经验知识是知识的初级形态，系统的科学理论是知识的高级形态。可以说，知识的存在就具有内在科学性，科学和理性继而成为公共决策的内在要求和目标基础。然而，尽管政治是一种知识传统，但在权威理性知识的世界里，公民经验知识是业余的、不可靠的。因此，在一般社会生活中，依据理性知识而对人加以排斥的情况是无处不在的〔6〕。

四是知识生产。公共决策是知识生产与再生产的过程。权威理性知识的生产体现出规则化、秩序化，而公民经验知识的生产体现出无序化。基于不同的生产方式，规则化的权威理性知识相对边缘化公民经验知识，反过来，公民经验知识不断地冲击着权威理性知识。公民经验知识难以转化为权威理性知识，因而决策过程就逐步演变为以权威理性知识为核心的知识生产过程。

对公民经验知识的弱化似乎说明决策权威者和专家的理性知识要比公民经验知识更具有政策智慧，然而事实却并非如此。有学者研究表明，知识具有建构性，科学知识生产过程存在着建构性、情境性和偶发性特征，单纯使用权威知识的公共决策，会放大知识建构性的威胁〔3〕。可以说，权威知识和科学知识的绝对客观性将被打破，科学知识的绝对理性也逐渐退场，因为“科学知识的认知功能取决于它在公共空间内被人认可和接受的程度，而不是专家看似理性的单方面的自圆其说”〔9〕。显然，个体虽然可以经过严格训练拥有科学化的专业知识，但这样的知识在解决社会问题时所具有的智慧并不一定完全超越未经训练和学习之前的经验知识。

四、构建公共决策的知识共产机制

化解公共决策知识生产过程中存在的问题是实现公共决策科学化与民主化平衡与统一的关键。因此，需要构建公共决策的知识共产机制，形成政府+专家+公民的知识共同体。知识共产机制的建立，不仅能拓宽公共决策的知识基础、切实发挥公民经验知识的优势作用，而且能为实现公共决策科学化与民主化的平衡与统一提供新的路径选择和制度保障。

20世纪80年代，合作生产的提出是为了试图重新界定政府服务的概念，随后这一理论引申为政府与公民之间的合作机制。知识共产机制的目标是政府、专家与公民共同完成公共决策的知识生产过程，最大限度地达成政策共识。无论是权威理性知识还是公民经验知识，知识共同生产是不同知识的融合、协调与转化。这不仅体现出权威理性知识对公民经验知识的吸纳，更为重要的是建立了一种知识主体的平等合作关系，切实发挥不同知识主体的优势互补作用。因为，当所有专业认知者都开始学习借助于非专业性的语言来开展知识生产时，实际上意味着他们所生产的知识本身也变成了一种社会知识〔10〕。

具体而言，知识共产机制的构建需要在合作原则的基础上，重点体现在知识结构、功能及其相互关系等三个方面。从知识结构来看，需要转变传统地以政府或政府+专家为主导的决策结构，形成“政府+专家+公民”的知识共同体。在决策空间内，权威理性知识具有举足轻重的地位，对决策权威者而言，要共同运用好权威理性知识和公民经验知识。这就要求决策权威者在积极吸纳公民经验知识的同时，注重不同知识流在政策空间的融合、协调与转化，特别强调的是将公民经验知识转化为政策知识，是构建公共决策知识共产机制的关键。同时，知识转化的难点在于确保知识质量，这就需要决策权威者尽快建立严密的选择标准和有效的制度设计。从知识功能来看，权威理性知识与公民经验知识共同发挥优势互补功能，强调知识主体的平等性。发挥知识的优势互补功能，其前提取决于决策权威者、专家与公民之间的相互信任和共同行动。从相互关系来看，在知识共同生产场域中，任何一个知识主体都拥有他们特定的知识。知识共产机制体现了决策权威者、专家与公民的知识互动，在此基础上建立一种知识主体间新型的平等合作关系。每一种特定知识通过汇集融合，按照不同的政策目标、类型与标准进行协调与转化，合作完成知识生产过程。每一个相关的知识主体互相联系、共同促进公共决策的制定和完善（如图1）。笔者认为，这是公共决策未来发展的方向。

图1 公共决策的知识共同生产模式

在公共决策场域内，决策权威者需转向决策的知识逻辑，与其他知识主体在决策制定过程中积极互动、平等合作，不断发挥知识优势互补功能，进而达到公共决策科学化与民主化的平衡与统一。