完善县乡精准扶贫精准脱贫督查工作的思考——基于山西省11个贫困县、22个乡镇的实地调研

林 洁，许小敏

（1.中共山西省委党校经济学教研部，太原 030006；2.中共山西省委党校图书和文化馆，太原 030006）

随着《中共中央国务院打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》的发布，脱贫攻坚进入最后决战期。作为占全国14 个集中连片贫困地区1/7 的山西，贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深，省委省政府以“打不赢脱贫攻坚战，就对不起这块红色土地”的态度和决心狠抓落实、精心部署，六年来已累计减少贫困人口339.9 万，7 000 个贫困村脱贫退出，贫困发生率从13.6%下降到1.1%，脱贫攻坚成效显著。但与此同时，部分地区也暴露出形式主义、官僚主义、弄虚作假、急躁和厌战情绪等问题，而进一步完善精准扶贫精准脱贫督查工作是解决问题的有效办法之一。山西省从2016年起，加强了对县乡两级精准扶贫的督查工作。为了深入了解当前山西省县乡两级精准扶贫督查工作情况，课题组于2017年11月至 2018年5月，对山西的隰县、永和、大宁、平陆、和顺5 个国家级贫困县和榆社、昔阳、万荣、柳林、交口、平鲁6 个省级贫困县以及所辖22 个乡镇展开调研，主要对县乡领导干部、扶贫工作队和督查队成员发放调查问卷150 份，收回有效问卷108份。2019年3 至4月课题组又进行了补充调研。通过两次调研发现，山西省扶贫督查工作取得了良好效果，但与此同时，督查工作也存在重形式轻实效、重结果轻过程的现象，究其原因，与督查过程中重“查”不重“督”、督查方式方法欠科学等有着直接的关系。因此，有必要对县乡两级精准扶贫督查工作进一步完善，为山西夺取脱贫攻坚战最后胜利提供有力保障。

一、当前县乡精准扶贫精准脱贫督查工作中存在的主要问题

（一）督查人员配备不尽科学

督查队伍对于提高督查效能至关重要，所以必须配备督查水平高、工作作风硬、协调能力强、综合素质高的人员。课题组在调研中发现，当前县乡两级精准扶贫督查任务繁重但督查力量单薄，高标准的工作要求与较弱的督查能力不相匹配，这些都直接影响了精准扶贫督查工作的深入有效开展。当问及“您接触到的督查人员中曾任职县委书记或县长、乡镇党委书记或乡镇长的比例”时，在调查的108 名县乡领导干部、扶贫工作队和督查队成员中对县委书记或县长占比率的选择，同意“＜20%”的人数最多，为52 人，占比为48.1%；对乡镇党委书记或乡镇长占比率的选择，同意“＜16%”的人数最多，为48 人，占比为44.4%。经过进一步了解，督查人员中有过曾任职五年以上县委书记和县长的不足1/10，有过曾任职五年以上乡镇党委书记和乡镇长的不足1/8。另外，督查队伍专业性不强同样影响督查的效果，扶贫督查不只是要“查”，更要注重“督导”，要在指出存在问题的同时，为其提供解决问题的方法和措施。这就要求督查人员具有一定的扶贫专业知识和能力，切实能够为扶贫工作的开展提出指导性意见。而当前督查县级精准扶贫的人员主要来自于市直机关、事业单位，督查乡镇精准扶贫的人员主要来自于县级机关、事业单位，缺乏相关扶贫领域的专家、学者的共同参与，这也是造成督查工作难以见实效的一个重要原因。

（二）督查内容偏重形式

督查内容深入与否直接关系到精准扶贫精准脱贫的质量和效果，但在调研中课题组发现，当前县乡两级精准扶贫督查中查看各类表格在某种程度上成为督查工作的主要内容。填表工作占用了县乡领导干部和扶贫工作队队员的大量时间，而且有时由于人手不够还要临聘一些人员。在调研中当问及“您认为当前督查内容不够深入的主要表现”时，有27 人选择“掌握表面情况越来越多，了解深层情况越来越少”，占比为25%；有47 人选择“督查内容主要停留在查看脱贫时间表、绘制脱贫路线图和查看扶贫日记等”，占比为43.5%；有11 人选择“没有到贫困户家中深入调查研究”，占比为10.2%；有23 人选择“事先不做准备、事后不做分析、主要靠现场督查”，占比为21.3%。这说明现在督查工作中存在为了督查而督查的情况，同时为了应对督查工作，当地政府还辅之以其他各种形式，譬如明确脱贫时间，绘制脱贫路线图，写扶贫日记，挂图作战，要求扶贫干部与贫困户同吃、同住、同劳动等。当这些表现形式成为县乡督查精准扶贫工作的主要内容时，就会使督查工作变成掌握表面情况多，了解深层情况少，甚至使督查工作变成“花拳绣腿”走过场，真正需要认真督查的内容却少有涉及。

（三）督查导向偏重查办

在调研中当问及“您认为目前督查认识存在偏差的主要表现”时，有60 人选择“重查处问题、轻硬性指导”，占比为55.6%。这说明近些年山西督查工作以查问题为主，督查人员也以查出问题作为尽职尽责、做好工作的标准。时间久了就容易形成一种惯性：多查负面、少立正面。而接受督查的单位也是战战兢兢、如履薄冰，督查期间从上到下全面应对。这种紧张、凝重的工作氛围不利于督查工作的顺利开展，尤其是在当下重构良好政治生态环境的大背景下，脱贫攻坚任务又如此艰巨，如果督查工作仅偏重于查问题，势必影响到脱贫攻坚工作的推进效果。

（四）督查手段不尽合理

在调研中当问及“您认为督查手段少而散的主要表现”时，有28 人选择“以专项督查、实地督查、综合督查和单独督查为主，且各级督导组缺少相互配合”，占比为25.9%；有18 人选择“日常的督查工作主要是以督办函、督办令和督办通知的形式下发到县乡，文件对文件，缺乏常规性的实地督查的配合”，占比为16.7%；有8 人选择“督查集中程度大”，占比为7.4%；有40 人选择“督查交叉重叠多”，占比为37.0%；有20 人选择“督查随意性强”，占比为18.5%；有8 人选择“督查时除《山西省脱贫攻坚督查巡察工作办法》外可遵循的制度太少”，占比为7.4%；有7 人选择“针对性不强，造成应付差事”，占比为6.5%。以上数据说明，目前精准扶贫的督查手段主要以单独督查、实地督查和重点督查为主，覆盖面窄、随意性强、集中程度大。在这种情况下，被抽查的县乡的干部往往疲于应付，而未被抽查的县乡的干部思想上没有被触动。为此，要督促县乡两级把精准扶贫作为一种常态，并融入日常工作的每一个环节。

二、完善县乡精准扶贫精准脱贫督查工作的建议

2019年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议甘肃代表团的审议时指出，贫困县摘帽后，也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚，要继续完成剩余贫困人口脱贫问题，做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。这就要求相关部门要对标党中央关于“解决形式主义突出问题为基层减负”及“统筹规范督查检查考核工作”的通知精神，通过以下几方面加强县乡两级精准扶贫脱贫督查工作，以确保其真脱贫、脱真贫。

（一）加强组织领导，强化督查队伍建设

只有选好人、用对人，才能从源头上防范形式主义、官僚主义的滋生蔓延。脱贫攻坚任务能否完成，关键在人，关键在干部队伍作风。督查队伍对于提高督查效能至关重要，所以必须配备督查水平高、工作作风硬、协调能力强、综合素质高的人员。

一是要由在县乡两级部门担任过多年“一把手”的人员担任督查组组长。督查组组长良好的素质和能力不仅是加强精准扶贫政策落地的保障，而且能够起到很好的导向作用。由他们担任督查组组长，一方面因其个人丰富的工作经验和人格魅力能够赢得督查组成员的信赖和支持；另一方面，有利于统筹全局、协调各方，使扶贫督查工作取得实效。因此，县级督查专班构成中曾任职县委书记和县长的要占一定比重，乡镇级督查专班曾任职乡镇党委书记和乡镇长的要占一定比重。二是要配备具有督查潜质的人员。该类人员需具备以下四点：一要“快”。工作雷厉风行、说干就干。二要“严”。严格要求自己，严守政治、组织、工作、生活纪律。三要“准”。要求督查人员在督查过程中能够察实情、说实话，抓住督查的重点和要害。四要“硬”。要敢督敢查敢碰硬，对待工作一督到底，狠抓落实。三是要在组建督查专班时选拔一些具有财会、工程、金融、农业等专业背景或工作经历的干部加入督查队伍，最大限度地发挥“督导”作用。在调研中当问及“您认为应从哪些方面配强督查队伍”时，有26 人选择“将督查组分为专业技术督查组和行政管理督查组”，占比为24.1%；有18 人选择“专业技术督查组组长由具有财会、工程、金融等多种专业从业资格10年以上的人员担任，其他成员从业资格也应在5年以上”，占比为16.7%。由此可见，相关部门应先将督查组按职能进行分类，然后选拔专业人才和优秀干部充实到督查队伍中，以充实督查力量。另外，组建的督查专班在进行督查前应有针对性地进行扶贫脱贫专业知识和督查专项技能的培训，以进一步提升督查专班的业务能力和水平。四是要对督查人员有激励机制。对于扶贫脱贫工作中督查成效明显的人员建议给予一定的精神和物质奖励，如给予表彰并且在提干晋升时优先考虑等。同时，一旦督查专班组建完成，要避免随意更换人员，以保持督查人员的相对稳定性。

（二）综合运用多种督查手段，用好督查利器，戒除形式主义

针对督查手段不尽合理的问题，建议督查部门要有针对性地采取不同的督查方式，使督查工作真正产生实效。督查部门还要加强与各相关部门之间的协调配合，采取多种督查手段相结合的方式，以确保督查效果。

一是单独督查与联合督查相结合。在对精准扶贫开展重点问题、重点工作、重点项目等方面的督查时，扶贫办、政府办、各个对口厅局和相关部门之间应加强沟通和协调，内容相近的可采取联合行动，使督查工作更加科学、合理和有效。二是经常性督查与重点督查相结合。在对精准扶贫工作的督查中应统筹好重点督查与经常性督查，对于经常性督查，要设计好严谨、规范的督查程序，化繁为简做好日常监督；对于重点督查，要事先做好充足准备，督查时直奔主题。三是实地督查与书面督查相结合。实地督查能收集到有关贫困户、贫困村更加详实的资料，但易受时间、精力和地域等诸多因素的限制，所以需要根据督查事项的特点选择具有代表性的地区、家庭进行实地督查，同时配合以书面督查、电话督查等方式，收集所需了解的相关资料。四是明查与暗访相结合。督查部门既要通过召开座谈会、听取汇报、查阅资料了解情况，又要随机抽取贫困户，到家中与群众面对面地了解情况，从而得到更加翔实的第一手资料。五是“向前看”和“回头看”相结合。“向前看”是指督查工作要按照精准扶贫、精准脱贫的既定目标稳步向前推进；“回头看”是督查工作的再督查，例如对重点扶贫项目、重大扶贫资金使用等问题的督查就不能仅限于期初、期中和期末的督查，要想发现精准扶贫精准脱贫政策推进落实过程中出现的深层次问题，就需在适当的时候采取“回头看”的形式，对要害之处进行反复督查，这样才能避免在各项政策实施过程中敷衍塞责、欺上瞒下、弄虚作假等现象的发生。此外，要发挥现代信息技术优势，运用好“互联网+脱贫攻坚+专项督查”的工作模式。督察部门不仅要运用信息化的手段，加大网控能力，利用信息共享集成机制提高督查效率，打造多元化、多层次监督平台，而且要利用云服务，使精准扶贫网络化、时实化、常态化、全面化。在督查的内容和对象上不仅要对扶贫效果、成果督查，还要运用大数据工具建立精准扶贫精准脱贫数据库，一则跟踪，二则促进，三则不要让已经脱贫的地区再返回到贫困状态。

（三）树立典型，对标一流，加强专项督查力度

针对督查导向偏重查办的问题，建议在督查中充分发挥先进典型的带动引领作用，大力弘扬追赶超越的新风正气，提振决战决胜信心，激发干事创业热情，为精准扶贫精准脱贫注入新活力、添加源动力。

一是要积极宣传推广各地先进扶贫工作经验，充分发挥先进典型的带动引领作用。山西各地在深入推进精准扶贫、精准脱贫过程中，涌现出了许多好的扶贫思路和先进典型。如隰县不仅将电子商务作为实施精准扶贫、促进农民增收致富的创新举措，而且立足特色优势资源禀赋，创建电商扶贫开发孵化基地，搭建起“操作简单、使用方便、且接地气”的本土电商扶贫服务平台，走出了一条贫困山区独具特色的电商扶贫新路子；左权县做足“生态脱贫”文章，投资6 亿元完成60 个生态庄园的提质增量，带动400 名贫困人口人均增收6 800 元，荒山造林3 万亩，带动1 700 名贫困人口人均增收3 500 元。各地扶贫、脱贫的典型做法对全省其他地方扶贫、脱贫工作的开展具有很好的借鉴意义。因此在扶贫督查的同时，要积极宣传推广先进典型和成功经验，在学习的基础上开拓扶贫思路、创新扶贫方法，使全省扶贫工作再上一个新台阶。二是要积极打造扶贫典型经验交流平台。如通过组织优秀扶贫案例评选活动，形成鼓励创新的良好氛围。对全省各地推荐呈报上来的扶贫典型案例要从基本情况、扶贫思路、扶贫措施、扶贫成效、扶贫体会等方面进行评比选拔，把评比活动打造成交流经验、相互学习、展示成果的平台。三是要在抓好典型、总结经验和营造良好氛围的过程中树立正确的观念。首先要不求大只求有成效。要注意收集精准扶贫中好的经验做法，并作为先进典型进行宣传。其次要不求全只求有创意。要汇集基层干部和群众的智慧，推动农民增收致富。再次要不求高只求因地制宜。不要一谈典型就觉得高不可攀，其实只要能利用当地优势扎实肯干做出实效，就可作为典型加强宣传。四是要完善问责制度和激励关怀机制，加强专项督查。要加强政治巡视和政治督查，加大舆论监督力度，对形式主义、官僚主义典型问题点名道姓通报曝光。要深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理，完善和落实抓党建促脱贫制度机制，加强贫困地区农村基层党组织建设，加强对一线扶贫干部的关爱和保障。

（四）以决胜脱贫攻坚为目标，明确督查内容，减轻基层负担

督查工作要杜绝形式主义、官僚主义，切实解决群众的实际问题，不增加基层负担。一是督查内容要重实效轻形式。要着力避免把检查各种表格文件是否齐备作为督查的主要内容，在督查过程中要注重发现问题、解决问题，而不是给县乡两级扶贫工作增加“形式”上的负担。二是要把减贫成效、精准识别、精准帮扶和扶贫资金使用管理等作为督查的重点内容。要有针对性地督查贫困县党政领导班子和领导干部是否把扶贫脱贫作为经济社会发展实绩考核的主要内容，是否按照对象、目标、内容、方式、考评和保障“六个精准”的要求，合理设置考核指标和权重，并且把督查结果作为脱贫攻坚成效考核的重要依据。三是要加强“扶贫扶志”重点工作督查。加强扶贫扶志，激发贫困群众内生动力，是打赢脱贫攻坚战的重要举措，要把“扶贫扶志”工作推进落实情况纳入脱贫攻坚重点督查范围，确保各项政策举措落实落地。四是要督查在脱贫政策落实过程中容易出现的错误倾向和苗头。精准扶贫各项决策落实的过程是一个动态过程，有时难免出现错误倾向和苗头，比如《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中提及的“福利陷阱”“悬崖效应”，这就要求督查人员在督查过程中结合当地的实际情况对标精准扶贫，如发现问题及时向上级汇报以防止事态的蔓延和扩散。最后，在精准扶贫的督查过程中，应坚持“督”和“研”相结合。要紧紧抓住精准扶贫中重点工作推进的梗阻点、县乡政府和群众关心关注的热点难点问题，深入了解情况，找准症结，提出建议，供上级政府和相关部门决策参考。要利用信息化手段简化流程，建立大数据模块，通过实地调研和大数据分析，进行精准判断、全程监督，让能干事、想干事的人真正做出实事，让贫困群众真正脱贫。