协商民主推进城乡社区治理的机理与路径研究

王 勇

（中共重庆市万州区委党校，重庆 万州 404100）

城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确指出：“要按照协商于民、协商为民的要求，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定”。城乡社区协商作为基层民主协商的一种重要形式，是中国特色社会主义民主协商制度的有机组成部分，它对于加强社区治理体系建设，推动社会治理重心下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动具有重要意义，是加强和创新社会治理的重要载体。

一、协商民主推进城乡社区治理的内在机理

（一）公民权利意识的不断觉醒要求协商民主推进城乡社区治理

随着全球化迅速发展、市场化不断深化、民主法制化进程加快、网络快速发展，我国公民权利意识不断觉醒，维护自身权益的愿望更加强烈。但从整体上看，他们维权的能力与时代发展的要求不太相符。一是城乡维权人群越来越多，但部分人是信“访”不信“法”，信“闹”不信“理”，仍沉迷于“大闹大解决，不闹不解决”的思维和习惯。二是维权领域越来越广，但普遍不知道法律赋予权利的边界和底线。三是维权方式越来越多样，但对协商和解、诉讼调解等方式知之甚少，往往采取网上乱发评论、集会游行、静坐罢工等方式。这些问题给城乡社区治理带来了严峻的挑战，迫切要求培养公民的协商民主意识，提高依法维权能力。

（二）传统治理方式的短板要求协商民主推进城乡社区治理

长期以来，我国基层社会治理奉行权威型治理，实行单一行政化手段、自上而下“命令—服从”式的治理模式。在这种治理模式下，群众与基层政府互动机制缺乏，群众切身利益得不到有效保护，治理涉法涉诉、拆迁安置补偿、劳动争议等矛盾十分被动，处理不当甚至引发群体性事件，如：贵州的“瓮安事件”、广东的“乌坎事件”等，导致党群干群关系紧张对立，矛盾加剧，社会维稳成本不断上升。基层党委政府在处理群体性事件时，不注重彼此之间的对话协商、不善于运用民主法治手段解决问题是此类事件频频发生的重要原因。因此，通过构建起党委政府主导下多元利益协商机制，畅通群众利益诉求表达渠道，促进社区最大共识的形成，有利于改善党群干群关系，有利于维护社会和谐稳定。

（三）巩固好党的执政根基要求协商民主推进城乡社区治理

党和国家的大政方针能否在基层得到全面贯彻落实，事关党执政目标的实现、事关人心向背，事关党执政根基的巩固。习近平总书记指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主。”近年来，不断探索形成了浙江温岭的“民主恳谈会”、四川彭州的“社会协商对话会”、北京朝阳区的“政社共商共治”、山东青岛的“社区监督委员会”等多载体、多途径、多层面的基层协商民主，这些形式各异的协商民主充分保障了广大基层群众对城乡社区治理的知情权、参与权、管理权和监督权，有效维护了基层群众的切身利益，不断巩固了党的执政基础。

（四）构建共建共治共享社会治理格局要求协商民主推进城乡社区治理

党的十九大提出要加快构建共建共治共享社会治理格局，其主要特征就是治理主体的多元性、全民性。其内在要求就是各治理主体的充分参与、平等协商、规则运作，其最终目标就是让人民群众共享社会发展成果，让人民群众有更多的获得感。而协商民主直接体现了平等参与和共同协商的精神，与“共建共治共享”的理念不谋而合。城乡社区治理实践中，通过民主协商、理性讨论和沟通对话等方式，引导不同利益主体积极参与、充分表达，寻求解决城乡社区治理问题的“最大公约数”。因此，构建共建共治共享的城乡社会治理格局必须嵌入协商民主才能实现。

二、当前协商民主推进城乡社区治理面临的问题

当前，各地自发推行的基层协商民主往往是为了解决具体“治理难题”而产生的，虽然取得了一定成效，但从总体上来看，仍处在自发探索的萌芽阶段，还存在以下几个方面的问题：

（一）以协商民主推进城乡社区治理的意识和能力有待增强

有相当多的基层党员干部“与民协商”的意识淡薄，经常是拍脑袋“替民作主”；有的高高在上，不习惯以平等身份与群众进行交流互动；有的对协商民主存有畏难和抵触情绪，习惯“以会代议”。因此，城乡社区治理中，从基层群众到普通党员干部，普遍缺乏民主意识和协商能力，严重阻碍了基层社会治理效能的提升。

（二）协商民主平台与党政机构之间的互动性有待提高

基层组织对协商平台的指导不力。一些乡镇、街道主管社会治理的党政领导对民主协商平台自身的组织建设认识不到位，不善于发挥党的组织优势、政治优势和执政优势，更不善于运用现有法律制度对各种协商平台进行组织引导，导致协商平台结构松散，作用发挥不明显；协商平台与基层组织互动渠道不畅。许多民主协商平台与社区党组织、基层自治组织之间的横向互动不够，上下对接协调不畅，从而导致一些需要跨层级、跨区域进行解决的社会问题无法完满的解决；基层组织对协商平台服务愿望不强。部分基层党政组织虽有支持民主协商的意愿，但是“支持”在基层社区往往就直接体现为付出精力、财力、物力，所以其服务民主协商的力度就大打折扣。

（三）协商民主推进城乡社区治理的程序规范性有待完善

全国各地的城乡社区治理实践中，协商民主程序设计欠缺，往往呈现出随意性大、规则性不强的问题。一是主体确立不规范。由于协商主体的确立不够规范，导致其代表性不强。“常常选取固定的人作为协商主体，参会人员之间关系明显划分为主人与客人、领导与群众的关系，一般的普通民众特别是社会弱势群体，难以实现有效的参与。”有的地方刻意安排“听话的人”，匆匆走完所谓的协商程序。二是事前准备不规范。比如，有的事前不通气，不让参与方掌握有关信息；有的主办方对议题和方案等内容基本上是事先内定；另外存在着“以情况通报代替协商”的现象。三是事中协商不规范。有些主导方避重就轻，协商小问题，回避大问题；有的地方有意压缩协商人员了解信息、阅读材料和参加讨论的时间，既不让参加协商的代表充分发表意见和看法，也不接受参加协商代表的询问。四是事后评价不规范。这就导致协商成果难以落地。

（四）协商民主推进城乡社区治理的主体培育有待加强

随着市场经济的快速发展，利益主体日益多元化，城乡社区治理中的民主协商，尤其需要解决“由谁来协商，有能力协商”的问题。然而，就现状而言，基层社会社会治理中的协商主体培育力度明显偏弱。一是城乡基层自治组织职能错位。按照法律规定，他们原本是基层开展民主协商的最佳主体之一，然而他们往往成了基层乡镇政府（街道办）的附属机构，承办了过多管理事项，行政化色彩十分明显，由一个自治性群众组织变为行政机构的“腿”或“嘴”，导致其民主协商功能严重弱化。二是社区社会组织培育力度不够。一些社区的社会组织没有完全建立起来，导致城乡社区居民的组织化程度不高，包括一些新社会阶层人士在内的诸多居民难以发挥其专业优势服务社区治理，有序参与社区公共生活；一些社区虽有“楼栋自治组织”“业主委员会”等社会组织，但由于培训锻炼欠缺，导致其参与协商的能力明显不强。三是党代表、人大代表、政协委员等参与社区治理的作用发挥不够。上述人员，政治素质较高、参政议政能力较强，其参与社区民主协商的意愿和能力毋庸置疑。但是由于参与的渠道欠缺，往往影响了他们作用的有效发挥。

三、协商民主推进城乡社区治理的主要路径

（一）厚植协商民主文化，营造城乡社区治理新环境

营造城乡社区治理的协商民主文化氛围，努力构建以协商为魂的制度文化、行为文化和精神文化，才能培养好公民的民主性格、公共理性、权利意识和协商技能。

一是建构“真”协商的制度文化。“真”协商是用制度来避免协商的形式主义，实现自由、平等的协商，让老百姓愿参与、讲真话、诉真情，真协商、办真事，把协商议题的产生、协商的过程、协商的监督、协商结果的执行都置于刚性制度的包裹之下，使其程序化、日常化、制度化。

二是塑造“善”协商的行为文化。“善”协商是指具备协商的能力，善于运用协商的方式解决面临的问题。可借鉴重庆市万州区牌楼街道的做法，有重点地对城乡社区积极分子进行专题培训，引导他们学会开展协商的具体方法和技术，比如，如何选定协商议题、如何遴选协商主体、如何当好协商主持人、如何设定协商程序等，通过培训让社区居民“懂协商、会协商”。

三是培育“乐”协商的社区精神文化。把协商精神融入到社区精神文化建设中，变“被动协商”为“乐意协商”，变“怀疑协商”为“认同协商”，最终实现“快乐协商”。利用网络、电视、广播、报纸等媒体对民众进行协商民主的普及教育；把协商民主的理念融入到村规民约中，上墙公示；把协商榜样、成功经验融入到小品、相声、顺口溜等文艺题材中，让老百姓在喜闻乐见中学会协商。

（二）培育社区协商主体，激发城乡社区治理新活力

一是推动基层自治组织职能回归。要尽快剥离附加给基层自治组织的委托行政职能，支持其依法开展自我教育、自我管理、自我服务、自我监督活动，通过民主协商、依法协商、多元协商解决社区治理中面临的问题。

二是积极培育社区社会组织。采取降低准入门槛的办法，对符合登记条件的社区社会组织，简化登记程序。建立社区社会组织孵化平台，为其提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面的支持，从而吸引广大社区居民积极参与，提升社区居民的组织化程度。

三是发挥“两代表一委员”作用。发动党代表、人大代表、政协委员，积极参与社区服务和社区建设，通过建立“两代表一委员”工作室，发挥他们代表性强、威望较高的长处，引导居民真正实现民主协商、共同管理、自我服务。

四是发挥新社会阶层人士的专业优势。通过拓展渠道、搭建平台的方式，支持鼓励他们积极参与到社区民主协商实践中去，维护社区居民的合法权益。

（三）拓展协商民主渠道，创新城乡社区治理新方式

一是创新传统议事平台，拓展民主协商的广度深度。例如，吉林安图的“民意裁决团”，通过自荐和推荐的方式组织议事代表，采用了电视直播议事过程的协商形式，不但时时传播协商情况，还促进了监督，确保了协商过程的公开透明。山东东营实行了“区级、街道、社区、居委会、楼宇”五个层面的议事联动机制，实现了不同层次联动协商、有机统一，打通了居民诉求与政府决策的“最后一公里”。这些做法进一步拓展了民主协商的广度和深度。

二是打造专业社区组织品牌，引导居民依法协商化解矛盾纠纷。一些地方的调解组织在疏导情绪、化解矛盾纠纷、及时收集反馈群众诉求等方面发挥了重要作用。例如，重庆市“老马调解工作室”、杭州市“朱学军律师调解工作室”等等，它们促进了人民调解与司法调解、行政调解有机衔接，使调解工作由“各自为战单打独斗”变为“联合作战重点突破”。这一系列基层调解组织或是专业的新社会阶层代表，以调解者专精的业务素质和个人魅力促进调解工作，架起了行政、司法和人民调解的桥梁，使民间纠纷解决的关口前移、重心下移、促进社会力量联动、多重手段并举，形成调解合力，极大地改进了治理方式，极好地促进了社会稳定。

三是运用现代信息技术，提升参与协商的便捷性。针对传统协商形式的弊端，可逐步推广传统社区协商民主议事会和网络协商相结合的方式，通过建立社区网站、微信公众号、手机APP 应用等方式，提升协商民主参与的便捷性。例如，“北京东城区的‘指尖上的互联社区’微信公众号，实现了居民和社区的掌上互动，‘社区自治联盟’使居民成为社区的‘微友’；天津河西区的‘智慧河西APP’社区微信平台对社区事务进行全天候的治理”，等等。实践证明，这些社区网络协商平台有效弥补了社区组织化程度低、人员流动性大、公共生活时间分散的局限，有利于激发社区居民的参与动力，有利于提升协商的效果。

（四）完善协商民主制度，强化城乡社区治理新保障

一是确定协商主体，解决好“谁来协商”的问题。“统筹好协商主体的代表性与广泛性相统一，参加协商的代表要涵盖基层党组织、机关企事业单位群团、社区群众、民营企业、社会组织、有一定威望的乡贤等‘六类’社会群众代表。”同时要兼顾民主协商公平性和科学性原则，视情邀请相关专家学者、第三方机构参加。

二是明确协商内容，解决好“协商什么”的问题。按照协商于民、协商为民的要求，根据基层经济社会发展实际，针对不同渠道、不同层次、不同地域特点，合理确定协商内容，“重点应把‘四公一热’即重大公共决策、公共事务、公共利益、公益事业和民生热点难点问题纳入基层协商范围。”

三是规范协商程序，解决好“如何协商”的问题。一般有五个步骤：第一步，收集议题。通过居民小组长、居民代表、楼长走访入户、设立意见建议箱，利用社区门户网站、微信公众号、微信群、QQ 群等新媒体收集协商议题；第二步，制定方案。召开社区“两委”联席扩大会议，对各类议题进行梳理并归类制定协商方案；第三步，开展协商。对需要街道出面组织协商的议题，由街道出面组织协商；需要社区协商的事项，利用社区共建理事会、民主听证会等平台，组织引导参与协商对象依据有关政策、法律和专业规定进行协商。第四步，公开结果。形成协商意见后，将协商结果以居民公约、会议决议、会议纪要、计划方案、书面协定等形式确定，通过居务公开栏、社区微信平台等渠道进行公示。第五步，监督执行。按照“谁负责、谁执行”“谁受益、谁监督”的原则，对协商结果执行情况进行监督，并向协商主体、利益相关方反馈落实情况。

四是健全反馈与监督机制，解决好“协商落实”的问题。《关于加强城乡社区协商的意见》明确要求各社区要“建立和完善协商成果的采纳、落实和反馈机制。通过健全反馈流程，做到协商结果有机制保障。”一是要加大协商信息公开和反馈力度。充分利用电视、报纸、网络媒体等形式，全方位、广覆盖地建立健全公示平台，把协商决策结果、具体落实细则和监督条例信息广泛公开，并对落实情况定期反馈，及时处理群众的意见和建议。二是加大对协商结果落实的监督力度。变少数人监督为全民监督，变事后通报为全程监督。比如，邀请联系社区的“两委员一代表”、社会组织、专家学者等第三方参与监督。三是加大对协商结果执行的奖惩力度。要建立具体奖惩制度，将协商成果落实状况作为基层干部评价考核内容之一。通过问责机制，让社区干部克服随意性，树立敬畏意识，认真执行协商决议，从而确保协商结果得到全面落实和执行。