社会治理创新视域下二元治理与服务型政府的耦合逻辑及实现路径

周 全

（华东政法大学，上海 200042）

一、社会治理

治理（governance），缘起于拉丁语“steering”一词，原意是引导、掌舵和操纵，其最初的意思在很长时间内都是与“统治、政府”（government)划等号的。在 17 世纪，治理是关于平衡王权和议会权力的重要内容之一，而在那个年代，王权在其实现过程中开始依靠一些新生事物，而从这些新生事物中，诞生了民众权利和市民社会的理念。“治理”一词保留了上述历史变革的蛛丝马迹，尽管已经年代久远，但仍然富有深刻的社会意义。

社会从根源上讲是国家的“自然起源”。由于人类的脆弱性而不可避免地选择，合作才能实现共存。这种平等的合作就构成了社会。国家和社会的关系投射到法律上，表现出的就是国家权力和公民权利的关系。而基于支配属性的国家权力和基于自由属性的公民权利其实在本质上是一致的。首先，国家权力究其溯源其实是来自于公民权利的。人权是一种自然法概念，是人生而为人天然享有的权利，反映到社会层面并得到一定的社会认可，即转化为权利，原始社会便有此概念了。国家权力则不然。在最开始是没有权力这个概念的，后来随着人们认识的进步以及社会的逐渐形成和发展，产生了一种社会意义上的需求，即需要一些特定的人来管理社会公共事务，在权力萌发的初期，氏族成员为了维护自身的权益而推选出的氏族首领就是公共事务的管理者与执行者，也即权力的掌控者，这也就是最原始意义上的权力，来源于公民权利的让渡。其次，产生国家权力的目的即为维护公民的合法权利。权利由公民所享有，但公民的权利是有边界的，若一个人想扩大自己的权利空间，就势必对侵入他人的权利范围，侵害他人的合法权益，为了维护社会的公共秩序，这时就必须需要一种凌驾于公民私人权利之上的具有支配和公共性质的权力形式来制止和弥补这种现象，使他人的合法权益得以恢复至初始的不受侵害的圆满状态，这就是国家权力的雏形。如上所述，国家权力源于公民权利的让渡，且为维护公民权利而生，因此公民权利优位于国家权力，国家权力是实现公民权利的工具和手段。如果一个社会没有这种认识，就容易造成权力的滥用和对权利的片面否定，就必然带来极权和不民主。

自政府产生以来，其对于社会的管理就以“权力的行使”为主要手段。在生产力尚不发达的传统社会中，政府以上位者的姿态直接而粗暴的运用国家权力对整个社会进行粗放的管理，高度集权、行业垄断和国家强制是这个时期社会管理的最主要特征，社会的管理活动基本上是围绕着权力而开展的。随着生产力的发展，国家与社会逐步分离，市场经济与公民权利开始得到空前的发展，虽然法治进程的不断向前推进确实在一定程度上实现了对公民权利的保障，但权力仍在社会管理活动中占据着优势地位。20 世纪90年代，人们发现权力不仅具有多极性、复杂性和流动性，同时在某种程度上还具有分散性。在很多方面，政府都不应该再是一切事物的中心。因此，若要实现政府管理上的创新，实现权利与权力的和谐共存，其最主要的手段就是建立服务型政府。服务型政府就是指在坚持社会民主秩序和权利本位理念的基础上，以公民的意志为组建原则，将为公民服务作为政府行使权力的宗旨和社会治理体系中心的政府形态。这种政府模式可以确保“任意公民”能够在“任意时间”和“任意地方”得到相应的服务，若要实现政府对社会的“管理”可以向“治理”状态转变，必须围绕建立服务型政府而展开工作。早在1776年，英国著名学者亚当·斯密就在其著作《国富论》中指出：“国家的职能与守夜人如出一辙，当夜幕降临之时它的使命是去敲钟而非其他。若公民为主动向政府提出请求，政府就不应以主动的态度来干预公民的经济行为。”还有学者提出，在服务型政府的模式下，可以把公民与政府之间的关系看作是一种委托——代理关系，也即公民通过授权选出某人以其名义从事相应的代理活动，但是代理人必须从公民的利益出发并且为公民提供一定的服务。也正是基于这种观念的转变，“社会治理”这一概念开始进入公众的视野，成为平衡国家权力和公民权利的新思路。

1995年联合国全球治理委员会曾经作出一项专题报告，在报告中指出：“治理是诸多基于公权的公共组织和基于私益的私人组织共同管理社会事务的持续过程，其主要目的在于可以使相互冲突或完全相悖的利益得以调和并推动不同利益主体采取联合行动。在治理的状态下，既存在用强制力来迫使他人服从的强制规则与制度，也存在以合意和利益协调为基础的具有自发性的制度设计。”自治理这一概念诞生以来，众多学者就试图对此作出一个精确完整的定义，尽管相关的研究成果和学术理论十分丰硕，但至今仍未形成统一的界定。笔者对现有的关于治理的学术理论进行了一定的检索和梳理，提炼出这些观点的共同之处：区别于之前单一的政府自上而下的管理，“治理”更加强调主体的多元化，强调自上而下和自下而上的双向互动，注重公民权利和国家权力的协调，它不以权力的支配为逻辑起点，而是以权利的保障为本位。也即治理是指政府及其他社会主体在维持社会稳定的基础上为了达到社会可以良性运作且整体利益最大化的目标而实行的一系列管理手段的总和，在这个过程中，公民的权利保障是主要出发点，也是贯穿始终的主线。治理区别于传统的以行政管控和强制规则来协调社会各方利益的管理机制，强调激发社会活力，综合运用法律、行政手段、经济政策、道德规范、行业规则等软硬手段来调整社会利益关系，积极借助社会力量来对社会进行优质化、多元化、深层次、宽领域的管理。而在政府层面，治理更加强调行政放权和授权、政策执行自主化、多元化、职能履行的扁平式结构以及建立各种代理机构，并且严格落实责任。而正是政府的责任明确，才“使得统治者的权力被严格羁束在适当的范围内，不至于轻易被利益诱惑而作出违背人民意愿的事来。”

二、国家——社会二元治理体制与建设服务型政府的耦合逻辑

自国家产生以来，对社会的管理主要是基于政府组织的直接而主动的干预，而在这之前，整个社会的运作多是通过制定村规民约、道德规范等非强制的规则来实现一种出于自觉的自我管理。尽管这种出于自发性的管理方式存在着发展不成熟，缺乏强制力、规则漏洞较多等弊端，但却在民众普遍认同的基础上得到了最广泛的适用。随着“国家”和“社会”的逐渐分离，二者开始在现代社会治理中发挥出不同的作用。一方面，政府通过权力的行使来推动社会发展的法治化；而在另一方面，来自于社会各方力量制定的村规民约、行业规范等非强制规则也极大的推动了社会的自我管理。尽管这一二元结构的管理模式存在着诸多的诟病，但不可否认的是，在社会事务空前复杂的今天，这种治理体制具有极大的社会价值。一个以为民众提供服务为宗旨的政府是实现市场经济健康运行的必要条件，政府是否拥有合理全面的服务保障体系决定着市场经济能否独立发展。开放的市场经济对政府提出了新的要求，即政府必须实现权力行使的制度化和程序化，以防“权力寻租”现象的发生。与此同时，以商品自由交换为核心的市场经济的发展能反作用于政府治理。因此，必须将政府的服务职能和社会的自我管理结合在一起，理性对待二者间的分化，使“政府”与“社会”在治理中共同发挥作用。

2015年5月，李克强总理在全国推进简政放权、放管结合、职能转变工作电视电话会议上首次提出将“简政放权、放管结合、优化服务”作为深化行政体制改革的总要求。党的十九大报告也明确提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”由此可见，建设人民满意的服务型政府已经成为现阶段政府改革的目标和任务， 同时也反映出人民群众对政府所提供的便捷、高效、优质的政务服务的需求和期盼。建设服务型政府是国家治理能力现代化的要求，它摆脱了以往以政府命令为中心的社会管理模式，强调权威的多元化和分散化，更加关注以社会为中心的制度环境和运行语境安排。探索政府与社会之间的平衡点已成为现代国家——社会改革与转型最重要的命题之一。服务型政府的建设不仅要与人类政治文明发展的一般规律相契合，还要结合自身的发展现状作适当的调整，不能照搬照抄，否则容易陷入“民主悖论”。中国作为发展中国家，不仅要积极吸纳发达国家的发展经验作为示范，更要充分考虑本土特点和后发的现状，在不断的反思和批判中逐渐实现国家政权、公民社会和市场经济的耦合和良性互动。

国家——社会二元治理充分考虑了社会“自治”力量的日益壮大和政府在整合碎片化治理资源与权利分配公共价值的优势，以实现政府、社会、市场三者在国家治理现代化建设中的协同发展为目标。它作为一种行进的规范治理思路，选择“在自由市场和民主政府这两种并不完善的选择中作出不完善的抉择，亦即两者之间不完善的结合”。通过理顺治理主体与行为主体之间的繁杂关系，对政府的定位赋予了全新的意义。政府在这个治理体制中扮演着两个不同的角色，一方面，它以统筹社会利益发展的“组织者”角色来扶持中国尚未成熟的公民社会和其它自治组织的发展，而另一方面，它中立的“服务者”身份为市场经济中的各主体营造适宜的制度环境。当各治理主体在治理实践中产生纠纷时，以为人民服务为宗旨的政府可以以服务中立者的角色对其进行协商调解而非传统的行政裁决，真正发挥其作为服务者在治理形式、治理结构、治理机制方面的“平衡器”作用。这样的制度设计推进了政府与社会之间的良性互动，实现了最终的集体行动与最广泛治理主体的利益追求相契合的目标，极大地推动了国家治理能力现代化建设的伟大进程。

三、社会治理创新的实现路径

（一）积极构建以党组织为主导的二元治理体制

“党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托”，这不仅是提升国家治理能力的总体战略布局，也是积极落实国家——社会二元治理的遵循路径。首先，必须坚持中国共产党在国家治理中的核心地位和主导作用，充分发挥党组织在群众基础、组织结构、治理政策、执行手段和意识形态等方面的领导作用，彰显党的为人民服务的根本宗旨，更好的保障社会民众的基本权益。除此之外，还须关注公共组织内部的治理作用，搭建多元治理主体的互动机制。诚如前文所述，政府在社会治理中应被赋予全新的角色定位——“无缝隙”的服务者，为此，必须厘清政府内部各职能部门的权责关系，提高政府对经济环境与政治制度变迁的感知力，只有这样，才能推动政府以前瞻性的眼光和魄力对其他社会治理组织进行目标确立、行动统筹、规范制定、利益协调和远景规划，真正实现社会系统有效运作和服务体系现代化。再次，必须丰富和扩大公民参与社会治理的广度和深度，增进公民参与社会治理的权利理性、制度理性、规则理性和群体理性。将大力推动公共教育事业作为社会治理的重要工作之一，进一步提高公民作为政治主体的公共理性和意识，使之以理性化的参与意识、规范化的参与行为、广泛化的参与形式、法治化的参与渠道来追求社会公共利益。最后，注重社会治理的扁平化，切实提高政府和社会协同治理合力的“共振性”。治理主体多元化易造成碎片化资源的利用效率偏低，这不仅给政府权力的又一轮扩张带来了可趁之机，而且还会限制社会力量参与治理的积极性。因此，必须规范治理主体集体行动的策略，清除治理主体与治理客体之间的阻碍，进一步减少决策在时间和空间上的延迟，使治理主体之间得以及时有效地沟通和对接。应充分考虑治理目标与治理对象的复杂性，及时厘清层级、模块、网络和市场治理之间的属性及相互作用的机制，把握好公平与效率、合作与竞争、开放与闭合、政府权责与自由裁量之间的平衡，合理安排治理权限和责任范围，力图实现治理模式能效组合的1+1＞2 效应，不断使现行治理趋于善治。

（二）发挥政府职能，推进简政放权

社会发展证明政府在社会治理体系中处于核心地位，其职能的行使对于整体治理效果而言意义重大，因此在治理中不仅要强调治理主体的多元化和广泛化，还要充分发挥政府的作用。

1.推进简政放权，增加制度规则的弹性空间，以强化政府服务职能为导向，构建权责关系明确、开放互动高效的治理模式。国家——社会的二元治理不仅要求政府与社会力量之间的合作配合，还对各级政府及政府内各部门之间的合作提出了要求。必须加强政府的内部治理，精简编制，整合职能，保证各部门之间权限明确、责任清晰、职能高效，如此才能实现政府在社会治理中的高效运作。在政府内部大力倡导高效合作的组织文化，加强对政府工作人员的能力培养与提升，建立明确可行的奖惩问责制度和绩效考核制度，着力提高服务质量，完善服务体系，努力做到政策执行灵活变通，使政府治理改革有条不紊。

2.平衡协调社会各方利益，构建治理主体互动平台，进一步加强协同治理能力。各方共同治理就其本质而言是一个利益博弈的过程，能否平稳运行的关键就在于各方主体是否可以获得预期利益。为此，政府在社会治理中应当改变以往一刀切和强硬的风格，发挥核心引领作用，采用相对柔和的治理技巧，敏锐发现那些不易察觉的潜在性问题，在充分了解其他治理主体意愿和利益需求的基础上，以调解、奖励、规劝、指导、疏导等手段协调各方的利益需求，强化各方治理主体的责任意识和政治理性。此外，还应构建治理主体互动平台，实现治理主体各司其职和主体之间的高效互动，这有益于解决社会治理中一直存在的两个相互关联的难题：制度设计的不成熟和监督体系的难以施行。通过主体之间的良性互动与及时沟通，努力形成各治理主体间的广泛共识。社会各方主体虽然都是从自身的利益出发，但只要以实现社会公益作为最终目标，一定会形成利益交叉点，这正是建立和维系互动平台的理论基础所在——各方的利益需求均得到了不同程度的满足。只有在这样的前提下，政府才能统筹协调各方治理主体，社会治理才有继续发展的可能性。

（三）营造以法治为中心的治理秩序

法治作为当今国家治国理政的基本方式，同时也是维系社会治理中多元主体良性发展及有效互动的制度保障。必须把宪法和法律作为社会治理的最高权威和最高行为规范。在法治进程中，无论是国家权力还是公民权利均须在透明而普遍的运行规则下行使，任何组织和个人都不能逾越宪法和法律，应从法治的公平正义性、权利义务对等性、合乎程序性等维度来调整国家治理体系中各组成部分的具体行为。其次，构建协同治理机制必须契合法治化目标。社会各治理主体的行为选择和最终目标应当紧紧围绕着法治原则、理念和程序展开，确保治理行为的目的合法、形式合法、内容合法、程序合法，从而彰显法治在社会治理中维系稳定贯穿始终的巨大价值。最后，以法治化为指导调整社会治理的评估标准。社会治理的最终评估标准应具有规范性和公平性，应以法治化为指导来保证治理评估在价值取向、运作程序、利益协调、反馈机制方面以合理且公平的方式行进，以保证国家治理能力评估的现代化、民主化、科学化，满足国家治理能力和治理体系现代化建设的迫切需求，早日实现法治国家保障人权的终极目标。