律师在基层法治建设中的角色扮演

李 平（贵州省贵阳市公共法律服务中心）

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），标志着我国法治建设迈入了崭新时代。《决定》指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。据此，基层法治建设是国家法治建设的重要组成部分，是国家法治建设的重点和难点，基层法治建设事关国家法治建设的成功与否。律师作为基层法治建设的重要力量，扮演着重要角色，发挥着重要作用。律师在基层法治建设中的独特优势，具有多重的路径选择，必将为我国基层法治建设发挥更大作用，作出更大贡献。

一、基层法治建设的基本内涵

关于基层法治建设的基本内容，目前尚没有国家纲领性文件予以明确。《决定》站在党中央和历史的高度提出，建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家是全面推进依法治国的总目标，要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，最后访问时间：2019年6月10日。。其内容丰富，涵盖立法、执法、司法、守法等各个方面。“基层”一词在现代汉语词典中的意思为，“各种组织中最低的一层”。“基层政府”不是法律术语，包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在内的相关法律法规都没有对其的明确规定。《决定》第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”中提到完善不同层级政府事权法律制度时，将政府划分为中央、省、市县三个层级予以明确职责。前段时间，中央依法治国办印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，相关负责人在答记者问时也提到，人民群众和市县政府打交道最多，对法治建设成效的感受主要来自于市县政府②《中央依法治国办负责人就〈关于开展法治政府建设示范创建活动的意见〉答记者问》，中华人民共和国司法部网站，http：//www.moj.gov.cn/news/content/2019-05/22/zcjd_235498.html，最后访问时间：2019年6月10日。。据此，笔者认为，基层法治建设中的“基层”主要是指市县级及以下党政机关、社会团体、经济组织。那么，基层法治建设应该是指市县级及以下党政机关、社会团体、经济组织中涉及立法、执法、司法、守法、法律监督等各方面的法治建设。

二、律师参与基层法治建设的优势

我国基层法治建设进程中，需要具有法律专业知识的队伍参与，有效促进和加快法治建设进程。律师具有专业性、实践性、中立性等优势，同时也承担着维护当事人合法权益、保障法律正确实施、促进社会公平正义的历史使命，是基层法治建设的重要力量。

（一）基层法治建设现状

近年来，党中央、国务院高度重视法治建设工作，专门成立了中央全面依法治国委员会，统筹整合各方面资源和力量推进全面依法治国。基层法治建设作为法治中国建设的重要内容，工作持续发力，进展明显。但由于我国基层法治建设基础薄弱，面临的问题纷繁复杂，存在的困难和问题不容回避。

1.基层法治政府建设与国家法治化建设的总体要求和人民群众的期待存在差距。《决定》明确规定了法治政府的建设内容及要求，即“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。而目前基层政府的机构改革处于不断调整和完善之中，职能职责和相关权限尚未完全法定化，行政执法不严格、不规范、不公正、不文明等现象不时存在，行政效率与经济社会的高速发展不相适应，这些都是基层政府法治化进程中客观存在的需要加大力度予以解决的现实问题，也是人民群众最关心、最期待解决的利益问题。只有高标准、严要求加强基层法治政府建设，起到示范引领带动作用，才能实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设，提高人民群众在法治领域的幸福感、获得感、安全感。

2.基层法治社会建设面临点多线长面广难度大等现实困难。基层法治社会建设内容丰富，涵盖全社会法治意识的树立、多层次多领域的依法治理、城乡法律服务体系建设、依法维权和矛盾纠纷多元化解机制等方面③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，最后访问时间：2019年6月10日。，覆盖面广。目前，部分领导干部法治意识不强，没有起到带头学法、模范守法的作用；群众法治意识，特别是边远农村群众法治意识较为薄弱，“自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”的法治观念尚未形成；普法宣传工作需要持续发力，“谁执法谁普法”普法责任制和“以案释法”制度尚未全面落实；基层组织、部门、行业等依法治理水平不高，规则约束力不强；民生领域的公共法律服务体系建设需要提质增效；行业性、专业性人民调解组织的功能还不健全、不完善。基层法治社会建设，涉及公民个人、社会组织尊法、守法、学法、用法等内容，事关社会主义法治精神的弘扬程度和社会主义法治文化的建设情况，亟需法律专业队伍参与其中。

（二）律师参与基层法治建设的优势

律师参与基层法治建设发挥着不可替代的作用。

1.专业性理论优势。基层法治建设，其核心自然是围绕法治展开，无论是立法、执法、司法、守法，还是法治监督，每个环节都离不开法律知识和法律技能的运用。法律原则、规则是对现实情况的提炼、抽象和总结，概括性、抽象性特征非常明显，对其理解运用需要一定的专业背景和理解能力，需要专门的学习训练。律师通过法律职业资格考试，具有相应专业知识，经过专门训练，参与基层法治建设，作用发挥较为明显。

2.实践性经验优势。律师执业是利用法律专业知识和技能为当事人提供法律服务，将理论运用于实践操作的过程，需要将庞大的法学理论与纷繁复杂的现实情况相结合，在实践中积累了丰富经验。同时，律师执业需要与各种各样的当事人打交道，练就热情、耐心、细致、负责的工作特点。这些实践性经验运用于基层法治建设，有利于矛盾纠纷的化解，往往可以起到事半功倍的效果。

3.中立性身份优势。《决定》指出，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。《律师法》规定，律师是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。《公职律师管理办法》规定，公职律师是指任职于党政机关或者人民团体，依法取得司法行政机关颁发的公职律师证书，在本单位从事法律事务工作的公职人员。《公司律师管理办法》规定，公司律师是指与国有企业订立劳动合同，依法取得司法行政机关颁发的公司律师证书，在本企业从事法律事务工作的员工④《司法部关于印发〈公职律师管理办法〉〈公司律师管理办法〉的通知》，中华人民共和国司法部网站，http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2018-12/20/tzwj_182694.html，最后访问时间：2019年6月10日。。《律师法》规定的律师是指社会律师，由于其所占的体量最大，是律师行业的主体，因此在没有特别说明的情况下所说的律师一般指社会律师。社会律师是从事法律服务工作的专业人员，不具有公职身份，其参与到基层法治建设中的身份中立，相关的处理意见、建议、方案等容易被接受或采纳。

三、律师参与基层法治建设的路径选择

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视律师工作，进一步明确了律师在国家法治建设中的地位和作用。律师参与基层法治建设具有广阔空间，可以深度参与到立法、执法、司法、守法、普法、法治监督等各个环节和领域，为基层法治建设发挥了重要作用。

（一）律师参与立法，助力基层科学民主立法

科学立法是基层法治建设的重要内容和必要前提，立法质量的高低，直接影响其实施效果，事关老百姓认不认可、接不接受，“良法”是“善治”之前提。律师对法律具有特殊的感情和独特的理解，参与到立法过程之中，有助于提高科学立法、民主立法、依法立法的水平，充分发挥以良法促善治的基础性作用。根据《立法法》规定，设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规，自治州、自治县的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例。基层立法虽然在法治建设中所占比重不高，但其重要性却不可小觑。

立法涉及多个环节，律师可以参与其中一个或几个环节。在立项阶段，律师可以对立法项目、立法规划提出建议或意见；在起草阶段，律师可以接受立法机关的委托起草法规，或以立法专家、立法顾问的身份参与到起草小组；在草案征求意见阶段，可以通过座谈会、论证会、听证会等方式当面向立法机关提出意见或建议，也可以通过信函、网站留言等方式表达观点；在审议阶段，可以以公民身份旁听人大常委会会议发表意见。此外，律师在日常法律适用过程中了解到的立法需求、意见、建议等，均可向立法机关提出；若律师担任党代表、人大代表、政协委员的，可以直接以代表或委员的身份直接向立法机关提出立法建议。

（二）律师参与执法，推动基层法治政府建设

法律的生命在于实施，再好的法律制度如果没有得到正确的实施，“良法”未必达到“善治”的效果。基层政府直接面向广大人民群众，承担着基层社会的各项管理职能，是党的路线方针政策的直接贯彻者和国家法律法规的执行者，是依法行政的重要主体。中央依法治国办印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，为基层法治政府建设提供了量化指标，有利于推动基层法治政府建设。

律师可以多领域、多角度参与到基层执法，推进基层法治政府建设。一是担任政府法律顾问，为基层政府重大行政决策提供法律意见或建议。国务院《重大行政决策程序暂行条例》进一步对重大行政决策程序中合法性审查作出了细化规定，负责合法性审查的部门在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见，决策草案未经合法性审查的不得提交讨论。二是担任政府法律顾问为重大行政执法决定提供法制审核意见。重大行政执法如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等，涉及公民个人或相关单位的重大利益，律师在执法前提供法制审核意见，将有效防止执法乱象发生，提高行政执法效率和规范化水平。三是以公民个人身份履行社会监督职责，防止行政权力滥用，特别是在财政大额资金使用、政府采购、公共资源转让、重点工程建设等方面起到监督作用。

（三）律师参与司法，促进基层社会公平正义

《律师法》规定律师的职责是维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。在具体案件中，律师代理民事案件、行政案件，为刑事案件犯罪嫌疑人、被告人提供辩护，维护委托人的合法权益，促进个案公正。

律师通过代理民事案件，有效维护当事人的人身权利和财产权利，引导公民、法人、其他组织通过合法途径解决争端，促进社会和谐稳定；律师代理行政案件，通过审判机关对法律的正确实施，及时纠正行政违法行为，有效遏制行政权力滥用，有利于促进法治政府建设和维护行政相对人的合法权益；律师代理刑事案件，提供法律咨询，代理申诉、控告，提出无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的意见，维护当事人的诉讼权利和其他合法权益，维护法律的正确实施。律师代理诉讼案件，特别是有一定影响力的案件，对提高公民法治意识、推动社会法治进步影响深远。如2014年“呼格吉勒图再审案”、2016年“王宝强离婚案”“聂树斌再审案”、2017年“王欢辱母杀人案”、2018年“杭州保姆纵火案”“昆山宝马男持刀被反杀案”等等，引发了公众的广泛关注，激发了民众对法治的参与热情，鲜活案例的法治教育意义非凡。

（四）律师参与公共法律服务，助推基层社会治理模式创新

公共法律服务是政府公共服务的重要组成部分，涵盖律师、公证、司法鉴定、人民调解、法律援助、普法宣传等内容。公共法律服务主要是面向基层，为基层群众和组织提供法律服务。公共法律服务内容丰富，需要律师的积极参与。同时，公共法律服务也是律师充分展示自己服务能力和水平的重要平台，律师应当充分发挥专业优势，为基层法治建设作出更大贡献。

1.进驻公共法律服务实体平台，为群众提供法律咨询解答服务。2017年，司法部印发《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，要求在县、乡两级建立公共法律服务实体平台，充分整合法律服务资源，集中进驻，打造综合性、一站式的公共法律服务窗口，地（市）一级根据当地群众的法律服务需求和工作实际进行建设，鼓励有条件的村（居）一级建立公共法律服务工作室。实体平台须具备法律援助、人民调解、法律咨询等基本职能⑤《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见》，中华人民共和国司法部网站，http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2017-09/04/fggz_6584.html，最后访问时间：2019年6月10日。。由此，法律咨询是公共法律服务机构的必备功能，这项服务主要依靠律师提供。

2.担任村（居）法律顾问，为基层群众和村（居）两委提供法律服务。随着公共法律服务工作的全面推进，村（居）法律顾问一词频繁出现在人们视线。村（居）法律顾问工作虽然是司法行政机关在牵头实施，但聘请主体仍然是以村委会或居委会的名义进行，服务对象也是村（居）委会及其村（居）民，由此称之为“村（居）法律顾问”。截至2019年2月，全国有69万个村（居）配备了法律顾问⑥《我国初步形成覆盖城乡的公共法律服务体系 三大平台服务群众触手可及》，《法制日报》，2019年2月20日，第2版。，律师积极参与担任村（居）法律顾问，为村（居）民解答日常法律问题，提供法律意见，代写法律文书，参与诉讼活动，举办法治讲座，开展法治宣传，参与人民调解委员会进行纠纷调处，协助制定村规民约和其他管理规定，为村（居）治理提供法律意见等。

3.承办法律援助案件，维护弱势群体和特定当事人合法权益。法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，是维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度⑦中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》。。法律援助范围涵盖民事、行政、刑事案件，援助的形式可以是法律咨询、代理、辩护等，援助对象主要为民事、行政案件中的经济困难群体和刑事案件中特殊案件当事人。近年来，党中央、国务院高度重视法律援助工作，出台一系列政策保障和深化该项制度的落实，法律援助受理门槛进一步降低，刑事案件律师辩护全覆盖在全国范围稳步推进，惠及群体更为广泛。根据《律师法》规定，承办法律援助案件，为受援人提供法律帮助，维护其合法权益，是律师的法定义务。律师应积极参与法律援助工作，切实履行社会责任，维护法律正确实施、维护社会公平正义。

4.参与或主持调解工作，促进基层矛盾纠纷及时化解。调解是指中立的第三方组织当事双方对纠纷进行协商，帮助交换意见，提出解决方案，促成双方化解矛盾纠纷的活动。调解遵循自愿原则，相对于判决、裁决，当事人对结果更容易接受，有利于双方当事人化干戈为玉帛，有效预防纠纷的激化和升级，促进社会和谐稳定。调解是我国民事诉讼中的一个基本原则，在诉讼各阶段均可进行。刑事领域的轻微刑事案件和自诉案件也可以组织调解。调解的种类较多，律师均可参与。人民调解主要是村（居）委会和企事业单位根据《人民调解法》规定设立人民调解委员会调解民间纠纷，律师可以通过担任村（居）法律顾问等方式参与人民调解。法院调解和仲裁调解，律师主要是作为案件一方当事人的委托代理人，基于维护当事人利益参与调解。行政调解主要是基层政府、公安部门等行政机关对民事纠纷、轻微刑事案件等进行的调解，律师可以作为代理人或基层行政机关法律顾问参与调解。律师调解近年来迅速兴起，最高人民法院和司法部2017年联合下发《关于开展律师调解试点工作的意见》，2019年联合下发《关于扩大律师调解试点工作的通知》，在人民法院、公共法律服务中心（站）、律师协会、律师事务所设立律师调解工作室（中心）开展律师调解工作，通过在部分省市试点，取得良好效果，进而全面推开。

5.参与普法宣传宣讲，增强全民法治意识。《决定》指出，坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法⑧《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，最后访问时间：2019年6月10日。。党的十九大报告强调，加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念⑨《习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，中国政府网， http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，最后访问时间：2019年6月10日。。普法宣传的重要性可见一斑，尤其在基层法治建设中的重要地位更是不言而喻。律师对普及法律知识、传播法治文化、推动基层法治建设肩负着重要使命，可以参与司法行政机关、行政执法部门组织或律所、律师自行组织开展的法治宣传活动，举办法治讲座进行法治宣讲，通过广播、电视、报刊等传统媒体或网络、微博、微信等新兴媒体答疑释法，对特定群体开展以案释法等。针对不同群体、不同对象，采取灵活多样的方式开展普法宣传工作。

6.参与信访接待，引导信访群众理性表达诉求、依法维护权益。《决定》要求，把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序能得到合理合法的结果⑩《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，最后访问时间：2019年6月10日。。2016年，司法部、国家信访局在总结各地律师参与信访接待工作的成功经验基础上，联合下发《关于深入开展律师参与信访工作的意见》，对律师参与信访工作作出顶层设计，深化了律师参与信访工作的重要意义，明确了律师参与信访工作的主要任务、纪律要求和初步的工作机制等。由此，律师可以通过司法行政机关、律师协会的选派或者推荐，积极参与当地信访接待工作，为信访群众提供法律咨询，解疑释惑，引导其通过合法、理性方式维权；参与信访协调，为双方当事人提供纠纷解决方案，提供法律意见、建议等，促成信访案件的解决。

四、律师参与基层法治建设的必备条件

基层法治建设涉及众多参与主体，如政府、社会各行业、各部门、社会团体、人民群众等，律师属于其中之一。只有各参与主体相互配合，形成合力，才有利于基层法治建设。律师参与基层法治建设，自身需要具备一定的条件，同时也需要其他主体特别是牵头单位制定完善相关机制，创造有利的外部条件。

（一）律师自身条件

1.律师的参与意识。作为律师，应该认识到参与基层法治建设是确保法律正确实施，共同创造良好法治环境，促进社会公平正义应尽的法定义务和社会义务，是法律人共同的目标追求。同时，律师参与基层法治建设，也是律师展现自身法律专业素养和提升实践能力的重要方式，是律师宣传自己的服务品牌和专业价值的有效途径。

2.律师的服务能力。律师参与基层法治建设的面非常广，包括立法、执法、司法、守法等各环节，服务对象涉及党政部门、社会团体和广大人民群众，律师在服务过程中要提高政治站位，坚持正确的政治方向，把拥护共产党的领导和拥护社会主义法治作为执业的基本要求。专业素质不光要求律师掌握丰富的法律知识，还要具有实践操作能力，这就需要律师不断学习，加强训练，提高整体素质。

（二）外部条件

1.基层政府对律师参与的重视。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出，推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用11《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议并发表重要讲话》，中国政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/25/content_5368422.htm，最后访问时间：2019年6月10日。。由此，基层法治建设的重点是基层法治政府建设，基层政府不仅具有示范带动作用，而且还对基层法治建设承担着牵头负责、统筹规划、推进实施等职能，只有基层政府高度重视，充分认识到律师在基层法治建设中的重要性，才能有效发挥律师的参与作用，促进基层法治建设向前推进。

2.各地认真落实中央决策部署。近年来，中央层面高度重视法治建设工作，出台了一系列规范性文件，其中不少文件涉及律师参与基层法治建设工作。例如，2016年司法部、国家信访局《关于深入开展律师参与信访工作的意见》、2017年司法部《关于推进公共法律服务平台建设的意见》、2017年最高人民法院、司法部《关于开展律师调解试点工作的意见》、2018年司法部《关于深入推进公共法律服务平台建设的指导意见》、2019年最高人民法院、司法部《关于扩大律师调解试点工作的通知》等，为律师参与基层法治建设提供了政策依据，需要各级各部门认真领会文件精神，抓好贯彻落实。

3.各地建立和完善律师参与机制。在宏观层面，中央已经出台了一系列涉及律师参与基层法治建设的政策措施，但由于这些指导性文件适用于全国，相关规定较为原则。在微观层面，各地在贯彻落实时需要结合当地实际，制定实施细则，建立和完善相关制度机制，为律师参与基层法治建设打通衔接障碍，使中央有关政策落地生根。例如，中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，原则规定“对不服政法机关法律处理意见，以信访形式表达诉求的，可由律师协会委派的律师，为信访人提供法律服务”，但具体事项如律师选任、经费补助、考核奖惩及日常管理等，需要各地结合实际制定相关办法，使这项工作落到实处。

4.提供必要的财政经费保障。律师参与基层法治建设，如果没有一定的经费保障，将难以持续进行。各级基层政府应当充分认识到律师参与基层法治建设的重要性，合理核算律师的付出成本，通过政府购买服务或政府补贴的方式选拔并留住优秀律师参与基层法治建设，将律师参与基层法治建设的相关经费纳入财政预算，逐步建立适应基层法治建设需要的经费动态调整机制，有效保障律师参与基层法治建设的常态化和可持续。