食品安全社会共治关键词辨析

王伟国

（中国法学会 食品安全法治研究中心，北京 100081）

现行《中华人民共和国食品安全法》开创先河，将“社会共治”确立为食品安全工作的四项法定原则之一，并规定体现这一原则的专门制度。①现行《食品安全法》第三条规定：“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。”根据全国人大法工委行政法室编著的资料，着力体现社会共治原则的具体制度包括：一是明确食品行业协会应当依照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营。与之相关的规定主要为：第九条第一款、第三十二条第三款及第一百一十六条第二款。二是规定消费者协会和其他消费者组织对违反食品安全法规定，侵害消费者合法权益的行为：要依法进行社会监督。与之相关的规定主要为：第九条第二款、第二十八条第二款及第一百一十六条第二款。增加规定食品安全有奖举报制度。三是明确规定，对查证属实的举报应当给予举报人奖励，对举报人的相关信息，政府和监管部门要予以保密，保护举报人的合法权益，对举报所在企业食品安全违法行为的内部举报人要给予特别保护。与之相关的规定主要为第十二条、第一百一十五条。四是规范食品安全信息发布，强调监管部门应当准确、及时、客观地公布食品安全信息，鼓励新闻媒体对食品安全违法行为进行舆论监督，并要求有关食品安全的宣传报道真实、公正。同时规定任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息。与之相关的规定主要为第一百一十八条第三款、第十条第二款、第一百二十条。信春鹰. 中华人民共和国食品安全法解读[M]. 北京：中国法制出版社，2015.对此，最高立法机关工作机构给出如下解读：“食品安全社会共治，是指调动社会各方力量，包括政府监管部门、食品生产经营者、行业协会、消费者协会乃至公民个人，共同参与食品安全工作，形成食品安全社会共管共治的格局。社会共治是创新社会管理的新举措，是促进政府职能转变、实现公共利益最大化的重要途径，也是解决食品安全监管中存在的监管力量相对不足等突出问题的有效手段。食品安全社会共治，需要政府监管责任和企业主体责任共同落实，行业自律和社会监督相互促进，形成社会各方良性互动、有序参与、共同监督的良好社会环境，引导食品生产经营者落实主体责任，强化道德观念，倡导诚信从业风气，促使食品安全保障由单纯依靠食品安全监管部门向多方主体主动参与、共同发挥作用的综合治理转变。”[1]10-11这一解读对社会共治的涵义、意义和运行机理都进行了阐释，考虑到解读者的特殊身份，该解读的权威性不言而喻。依此解读，包括政府监管部门、食品生产经营者、行业协会、消费者协会乃至公民个人都属于社会力量，这显然是将“社会”置于“国家—社会”一体化的大社会概念中了。本文认为，这对社会共治的创新意义揭示不足，在客观上弱化了“社会”的独立价值，影响了社会共治原则的落地生根。社会共治实为“社会与之共治”的缩略表达。对此，我们可从其中包含的三个关键词出发逐一探讨，寻得本真。

一、“社会”之独特价值

尽管“社会”是我们经常遇到的词汇，但是，解释起来并不容易，特别是如何准确把握“食品安全社会共治”中“社会”之独特价值更是个难题。有学者依《辞海》分析指出，“社会”意为“人的共同体”。“共治”意指“一同和一道管理和治理”。由此，食品安全社会共治，即是在食品安全领域，由食品生产经营者、消费者，以及监管机关等主体所构成的共同体，一同管理或治理食品安全。[2]该观点从文义出发，对社会共治进行了词源意义和引申意义的探讨，但其漏洞也是明显的，即仅着眼于文本意义而没有解释“社会”这一核心词的现实意义。还有学者在区分“社会”与“政府”的基础上进行了阐释：“所谓食品安全的社会共治就是指政府和社会协同治理食品安全，问题的本质是，通过政府权力主体与社会权利主体的有机结合，特别是运用公民权利、社会权利的方法来保障食品安全，实现由单一的政府监管模式转向由政府与社会共同治理食品安全。”[3]该概括通过解读社会共治的本质与机理，对社会共治进行了比较深入的阐释。特别是，其明确将社会的独立地位和价值凸显了出来。稍嫌不足的是，其将共治与协同治理相等同，而没有指出二者的差别①有学者指出，食品安全共治，究其实质，在于借“共”而达“治”，非“共”则无以为“治”。在“共”的治理体系中，讲求的是多元力量信任互助、同心勠力，是各方主体围绕“治”的共识性目标而形成和谐均衡格局，其间他们以积极能动的自觉性加入治理的行列，在协力共进的治理实践中最大程度地展现主人翁的立场。吴元元. 食品安全共治中的信任断裂与制度因应. 现代法学[J]. 2016, (7). 更有学者指出，社会共治与合作治理（collaborative governance）、协同治理（cooperative governance）或（synergy governance）、共享治理（share governance）等现今正在流行的各种治理理论语义相近，但又存在差别。后者强调在国家公共事业管理上建立一种通过多方参与、协同解决的方式去维护现有的社会基本秩序的管理机制。这些观点似乎突破了将政府看作社会治理唯一主体的观念，呼吁社会各方共同参与、共同管理的诉求。其实，它们过多地把视线放在了政府身上，依然是强调以政府为中心的参与治理，与对多元主体平等条件下的社会共治的构想有着本质区别。王名, 李健. 社会共治制度初探[J]. 行政论坛, 2014, (5).；其揭示了公权力与社会权利的结合，但没有使用“社会权力”的表述。对于为何应是“社会权力”而非“社会权利”，郭道晖先生进行过详细阐明：“英语中的power一词，既译为‘力量’，也译为‘权力’。那么，笔者为什么把这种社会组织和个人所具有的社会影响力、支配力归入权力范畴，而不只是社会权利或一般的社会力量呢？权力同权利的区别是，权力‘能够’（有资格与能力）以自己的‘强制力’作为或不作为；权利则只是‘可以’（有资格）作为或不作为，权利主体自身没有或不容许直接对他人实施强制力以实现其权益，而国家权力有此能力。社会权力则不同于个人私权利，它不只是有资格可以作为或不作为，而且在一定条件下能够通过集合有共同意志和利益与价值观的群体，共同行使其权利，从而形成一股社会势力（社会强制力）去影响和支配其对象，使之顺从于他们的意志而作为或不作为。这就是权力的本质和本能。”“权力只有在一定的社会关系中才存在。权力固然要具有一定的力量或能量，但力量或能量不等于权力。单是力量、能量只能算做一种资源，或只是一种潜在的权力。如举重运动员很有力气和技能，但只是一种能量或资源，他有权利成为运动员，而没有权力指挥他人；只有当他被聘为教练员时，他的举重知识与技能（资源）才转化为指导和指挥运动员的权力。所以，力量作为一种资源，只有当它在一定的社会关系中被运用去对他人施加影响和强制力时，才成为权力。又如货币和物资只是客观存在的经济资源，只有当它变为资本（即一种社会关系）时，它才成为‘支配他人劳动的权力’，即构成一种社会权力。”[4]从我国目前的制度运行看，由于采取公权主导的社会治理模式，社会权力的体现并不明显，主要强调公权机构和行政权力的作用，而对社会权力重视不够，由此导致社会治理中社会权力缺失，不能有效调动社会资源以实现良好的社会治理，也不能对行政权力形成有效制衡。[5]

综合现有的研究成果，我们可以从不同的角度理解“社会”。

一是从词源上考察“社会”概念。“社会”一词沿革至今，也是中西文化洗礼的过程。我国古代虽然有“社”与“会”这两个字，个别古籍中也曾出现过“社会”这两个字的连用，但其涵义与今日的社会是不一样的。我们今天讲的社会，是近代日本学者在翻译西语“society”时，将其译为“社会”两个汉字，后来近代留日的中国学者将此概念引入到汉语之中而来的。可见，今天汉语里的社会概念是在中西文化的交流中形成的，而并非我国古代所说的社会。[6]“社会”这个词大约在1895年之后开始出现在中文政治文献之中，这反映了清末民初随着民族资本主义的成长，商会、行业工会、教育公会、同乡会等自主社会组织活动相应活跃起来了，但因为参加这些组织的个人主要限于作为家族代表的绅士，这时的社会空间只意味着“绅士公共空间”的繁荣，还没有形成近现代意义上的社会空间。[7]在中国古代皇权不下县的情况下，依然还存在着一些社会“自治”，而我们今天强调法治社会，在一定程度上也是借鉴中国古代的经验。只是古代自治依据的不是法律而是习惯和乡规民约。今天，中国的政治、经济、社会等都发生了重大变化。政党所控制的国家权力、政府所控制的公共权力以及社会组织所掌握的自治权力，都需要运用法律来统摄，并且所有的国家权力也都不能侵犯宪法和法律赋予公民的权利，权力只能在法律授权的范围内进行。所以，传统的依据习惯来治理的社会也必须由包含着现代法治精神的法律制度替代。[8]

有学者认为，人们正是在分析社会主义之“社会”时，发现了国家主义与社会主义两种理论；而在推进国家和社会治理现代化，或者说社会管理体系创新的时候，发现了国家与社会的区分。根据澳大利亚学者安德鲁·文森特的研究，“社会主义”一词的词根，源自拉丁语so-ciare（社会），意指联合或共享。在罗马和后来的中世纪法律中与之相关的较为专业的术语是 so-cietas。这个词既有同伴关系和友谊关系的意味，也意指自由人之间基于一致同意而订立契约的一种法律观念。由此，“社会”（socil）一词有两种清楚分明的含义，既可以指自由的公民之间的一种较为正式的法律上的契约关系，也可以指同伴之间的情感关系。因此，从法律上的用法和契约上的用法而言，社会一词意味着不同于国家事务通过法律和契约的自治，而国家主要是基于权力的管理或治理；但从理论上看，社会与民主以及人民主权联系更加紧密。[8]

当前，我们在使用“社会”一词时指涉范围并不一致，总体上可区分为“小社会”“中社会”和“大社会”，必须结合具体语境分析领会。“小社会”属于狭义的社会，即与经济、政治等相区别的社会。“小社会”概念的运用，在我国各级政府部门中曾经非常普遍。传统上，当我国有关政府部门尤其是统计部门提到“社会事业”的时候，对象是十分明确的。那就是指，科学技术、教育、文化、卫生、体育。始自1981年的国家第六个“五年计划”，也是将科、教、文、卫、体计划视为“社会发展计划”的内容。国家统计局曾经成立社会统计司，所负责的统计指标和数据也是指科教文卫体等方面。经历改革开放30年的变迁之后，“小社会”概念的运用已经不那么流行了。“大社会”，即《现代汉语词典》中的解释：“社会指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体。”它是社会关系的总体概念，包括人类社会的一切关系在内。这个社会是与自然相区别的，是与没有人类社会以前的世界相区分的。而“中社会”实际上是扩大了的“小社会”概念，比较适用于今天所说的“社会建设”的内容。在概念范畴上，“中社会”也属于狭义的社会。当前，我们所说的“社会建设”中比较突出的内容，是与民生相关的各个社会因素。在我国，社会这一概念的涵义在不断发生变化，特别是我国改革开放的实践，不断赋予社会和社会建设以新的内容。这个变化，显示了我国社会的发展与进步，也显示出我国的发展观念更为全面了。经济发展很重要，而社会的发展、社会的建设也变得越来越重要了。[6]

二是在社会与国家二分框架中分析“社会”。社会与国家是人类创造并生存于其中的两类相互区别又密切联系的组织体、共同体与行动体，“代表了两种不同的集体整合方式”。社会是各个财产所有者的权益的集合体或利益的共同体，国家则是对个人及其群体的权益做出政治性安排的权力系统。我们把作为利益共同体的社会与作为权力系统的国家，简要地概括为“社会喻于利，国家喻于权”。在社会互构论的视野中，社会与国家是两种相互关联、又互有区别的人类生存共同体，两种具有自主意志的行动体，代表了两种不同的集体整合方式，体现了两种不同的社会资源和社会机会配置的方式。在此框架中，“社会”的外延既不是那种与自然界相对，包括经济、政治、思想文化、社会生活各个子系统的广义的“大社会”，也不是那种在政府组织、市场组织、社会组织的“三分框架”中的狭义的“小社会”，而是与国家相对而言，既包括市场又包括狭义社会的“中社会”。这里，市场和狭义社会两者都是权益的集合体或利益的共同体。市场作为毫无疑问是利益的共同体，社会组织尽管是非营利组织，但同样有自己权益，同样可以经营，不过它的经营目的不是为了利润，而是为了使做好事的本钱保值增值。这二者同样是在国家这一权力系统的政治安排下进行合法活动的。[9]

对此，马克思主义的唯物论进行了更好地阐释。马克思恩格斯认为，人的本质是一切社会关系的总和，社会是人的社会关系，国家是社会发展到一定的时候的产物。社会与国家关系反映的是人的存在和发展状态。国家是从社会中产生、自居于社会之上、同社会相异化的力量。马克思认为，人的解放要经过宗教解放、政治解放和经济解放、社会解放等形式。与这些阶段和形式相对应的是不同类型的社会与国家关系。唯物史观告诉我们：社会与国家的关系是否需要重构，怎样重构，取决于生产方式和交换方式。1978年以来，我国社会发生了空前未有的变革，市场化、工业化、科技化、国际化、城市化、社会化、阶级阶层分化、民主化、法治化、思想文化多样化、价值观人性化全面推进，前现代的农业社会、村落社会、政治国家控制一切的社会向工业社会、都市社会和现代民主社会转型。我国经济结构和经济基础已经发生了前所未有的变化，就要相应地调整社会与国家的关系。马克思说：“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”[10]

根据俞可平的研究，国家与社会的关系，是理解唯物史观的钥匙。不研究国家与社会的关系，就无法正确理解马克思的唯物史观。马克思所说的国家，既不是领土意义上的“国家”（country），也不是民族意义上的“国家”（nation），而是政权意义上的“国家”（state）。因此，马克思主义语境中的“国家消亡”过程，实际上是一个国家还政于民的过程。作为人类生存的基本组织方式，社会与人类共存，只要人类存在，社会便存在，而国家只是人类社会中的一个过客。国家最终要回归社会，国家的消亡过程，就是回归社会的过程。现代政治的重心开始从统治向治理的转型，是国家消亡的逻辑结果；而“少一些统治，多一些治理”的政治发展趋势，则符合马克思主义关于国家将逐渐消亡的历史性预言。[11]

需要进一步说明的是，不仅从理论逻辑上分析，国家-社会二元结构的存在情形与运作状态具有很大差别，而且从现代国家的运行来看，国家-社会关系至少也可以概括为四种组合状态：一是国家与社会疏离，二是国家吞噬社会，三是社会销蚀国家，四是国家与社会的积极互动。前三者都是国家-社会关系的消极结构状态，尤其是第二、第三两种状态，是国家-社会发生互动时的扭曲情形。唯有第四种情形，才是值得期望的国家-社会关系结构。国家与社会的积极互动状态，是一种国家公权与社会自治之间各自发挥其功能，同时又对对方发挥积极影响的状态。形成这样的互动局面，首先需要将国家权力有效加以规范和控制，解决公民认同国家的前提条件——国家必须被建构成维护公民权益的权力运行机制，绝对不能被建构成某种组织意志的副产品。这样，国家就具有了促使所有成员认同的深厚基础。与此同时，社会应当成为大大小小的共同体既满足其成员利益要求，又超越小共同体狭隘利益诉求，真正关注社会成员间团结、友爱、互助的空间。在此基础上，国家为社会的健康机制供给相关制度条件，而社会为国家输送秩序力量。国家权力与社会组织之间形成富有成效的审议民主秩序，从而对国家和社会的有序运作提供雄厚的支持力量。[12]

三是从党和国家的政策、政治理论变迁中感知社会。新中国成立以来，我们的国家与社会长期处于高度合一的状态。后来，在改革开放和社会主义市场经济的推动下，国家与社会逐渐发生分离，一个相对独立的社会生活领域不断显现。[13]改革开放以后，随着市场经济的不断发展推动，国家-社会由一体化逐步转型为二元化，三元化，四元化乃至多元化。即国家、社会；国家、政府、社会；国家、政府、政党、社会。如今，“社会”不仅有了独立的理论指向，而且已经明白无误地体现在治国理政的现实中。“法学理论界有三种观点：一是从十八大提出的‘五位一体’中国特色社会主义总布局中的‘社会建设’去把握，即法治社会是相对法治经济、法治政治、法治文化、法治生态而存在的领域。此观点也称为‘五分法’。二是‘四分法’，即法治社会是相对于法治国家、法治政府、法治政党而存在的领域。这主要是基于十八届四中全会决定的建设社会主义法治体系中包括党内法规体系而提出的。全会强调坚持依法执政、依宪执政。‘依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。’如果把公权力行使的主体分为国家、政府、政党、社会四个层面，那么与其相对应则有法治国家、法治政府、法治政党、法治社会四个概念。这里的法治社会不含政党法治。三是‘三分法’，即法治社会是相对于国家、政府而存在的领域。不管哪种分法，在此语境下，社会都呈现出狭义的、应然的状态特征，有独立于国家、政府而存在的范畴和特质。”[14]

在改革开放初期，社会方面的建设受到关注。在制定我国第六个“五年计划”（即“中华人民共和国1981-1985年的国民经济和社会发展计划”）时，第一次提出“社会发展”的概念。此后的“五年计划”皆改为“国民经济与社会发展计划”（在此之前的“五年计划”都称作“国民经济发展计划”，自“十一五”开始称为“国民经济与社会发展规划”）。在邓小平首先提出物质文明、精神文明“两个文明”建设基础上，党的十二届六中全会（1986年）提出经济、政治、文化建设的“三位一体”总体布局。此后党的十三大、十四大、十五大、十六大都延续了经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”的中国特色社会主义事业的总体布局。党的十六大报告在阐述 2020 年实现更高水平小康社会目标时，提出了“社会更加和谐”的目标。党的十六届六中全会（2006年）通过《构建社会主义和谐社会重大问题决定》，把和谐社会建设作为中国特色社会主义事业总体布局的一项重要内容确立下来。党的十七大（2007年）将经济、政治、文化、社会建设“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，写入党的章程。党的十八大（2012）报告将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列，从而形成“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。2013年2月23日，习近平同志在主持十八届中央政治局第四次集体学习时提出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，此后，这一提法也被写入党的十八届四中全会决定中。至此，社会已经不仅与国家相并列，而且与政府相提并论，从而实现了从“国家社会一体不分”到“国家社会二分”、到“国家、政府、社会三分”、到“经济、政治、文化、社会”四分，再到“经济、政治、文化、社会、生态文明五分”的转换。从中，我们可以清晰地感受到，最近十年以来，“社会”得到了突出地体现，具有重要的独立价值。在这样的时代背景下解读“社会共治”，如果再将其中的社会理解为“国家-社会”一体化中的大社会，就显得不合时宜了。

综上所述，本文认为，社会共治中的“社会”不是国家社会一体化的“大社会”，而是从“国家”中分离出来并相对于党委、政府、公众而存在的独立领域，是既包括市场又包括狭义社会的“中社会”。社会共治中“社会”的重要价值体现为“社会权力”，而不是“社会权利”。从此意义上，“社会共治”实际上应该理解为一个省略句，即“社会与之共治”。惟有如此理解，才能突显“社会”的独特价值。

二、“治”之时代真义

此处之治，自然是“治理”之治，而非“统治”之治。就“治理”的概念而言，我国早已有之。比如，荀子的“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”，孔子的“吾欲使官府治理，为之奈何”，大概就是我国“治理”概念的起源。但古时的“治理”显然指的是官方的管理、统治，与今日之治理并非同义。而英语中具有“治理”含义的“governance”一词则源自希腊语中的“κυβερνω[kubernáo]”（意为“掌舵”）。在20世纪五十年代至六十年代，这个用法尚不多见。在1979年，著名经济学家威廉姆森撰写了名著《交易成本经济学：契约关系的治理》之后，针对公司治理，法律经济学研究者开始关注治理。[15]根据学者臧雷振的研究，治理理念越来越广泛地运用到政治学、经济学、社会学等各个领域，并通过在其前加上修饰限定性词语而摇身一变的新术语亦应运而生，如“好的治理”“全球治理”“社会治理”“地方治理”“社区治理”“多层次治理”“多中心治理”乃至新兴的“网络治理”等，伴随着诸多与“治理”关联词汇的诞生，“治理”一词的运用及相关研究范围进一步拓展。“治理”概念被以各种方式使用，被赋予各种解释。就治理词源而言，当首次被柏拉图在比喻意义上使用后才传播到拉丁美洲及其他各种语言。[16]

“治理”（governance）与“统治”（government）从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有四个基本的区别。首先，治理与统治最基本、甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。再次，管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家。治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。最后，权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能。既然存在着治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效、如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”（meta-governance）、“健全的治理”“有效的治理”和“善治”等概念，作为对上述问题的回答。其中“良好的治理”或“善治”的理论最有影响。[17]

治理意味着变化，意味着政府涵义的变化，它指向新的治理过程、新的治理规则、治理社会的新方式。[15]根据俞可平的研究，90年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”一词十分流行。正如研究治理问题的专家鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。[17]“治理”概念之所以引起学者的广泛关注，主要是因为在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类的政治生活在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一，便是人类政治过程的重心正在从统治（government）走向治理（governance），从善政（good government）走向善治（good governance），从政府的统治走向没有政府的治理（governance without government），从民族国家的政府统治走向全球治理（global governance）。因而，治理、善治和全球治理不仅引起了学者的关注，也为政治家和政治组织所关注。而一些重要的国际组织也纷纷发表正式报告，专门阐述治理、善治和全球治理问题。例如，世界银行1992年年度报告的标题就是《治理与发展》（Governance and Development）；经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布了《促进参与式发展和善治的项目评估》（Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance）；联合国开发署（UNDP）1996年的一份年度报告的题目是《人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工》（Governance for Sustainable Human Development，Management Development and Governance Division）；联合国教科文组织（UNESCO）在1997年也提出了一份名为《治理与联合国教科文组织》（Governance and UNESCO）的文件；《国际社会科学杂志》1998年第3期出了一个名为“治理”（Governance）的专号。在前社会民主党国际主席、德国前总理勃兰特的倡议下，瑞典前首相卡尔森（Ingvar Carlsson）等28位国际知名人土鉴于联合国在1990-1991年海湾战争中所树立的威望，在1992年发起成立了“全球治理委员会”（Commission on Global Governance），并且在1995年联合国成立50周年之际发表了题为《我们的全球之家》（Our Global Neighborhood）的行动纲领。该委员会在《我们的全球之家》中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

自上世纪90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。从各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。[17]“值得重视的是，当今跨国合作机制另一重要类型即‘政府间合作网络’已经初露端倪。由美国国家情报委员会（NIC）和欧盟安全问题研究所（EUISS）联合提交的报告《全球治理2025：关键的转折点》指出：‘当今，全球治理创新的一个显著特点就在于峰会级别的会晤频繁出现，并不局限于全球或者区域机制。以八国集团和20国集团为代表的非正式组织已深入地影响了全球治理的运作方式，它们尤其关注国家在制定政策方面的网络化协调及其产生的结果。’”[18]

国内关于治理的研究始于上世纪90年代中期，初步发展于2000年初，迅速发展于2008年以后。2013年，党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，“国家治理能力现代化”首次进入官方话语并成为国家治理研究的新方向。[19]在论述国家治理能力现代化的必要性时，有学者区分了“国家统治”“国家管理”“国家治理”概念。从统治、管理到治理，言辞微变之下涌动的，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验；是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试。管理与治理虽非截然对立，但至少有如下显著区别：一是主体不同。管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。党的十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上已经体现了多元共治的理念。这一变化意味着，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自于权力机关的授权。尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是运作不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。从一元单向治理向多元交互共治的结构性变化，意味着我们不仅于思想观念上不再走人治的老路，而且于政治生态上铲除了人治隐形存在的可能，最终使那种仅停留在口头上的法治无所依凭。国家治理、政府治理、社会治理的基本方式必然是法治，国家治理、政府治理、社会治理的现代化有赖于各个领域的法治化。要以法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势来凝聚转型时期的社会共识，使不同利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益最大化。[20]事实上，传统政府规制转向治理已经是世界上多数现代化国家的现实选择与大势所趋。“规制治理作为一种思想理念，其思想传播和扩散的范围已横亘于大西洋两岸。”[21]治理包括治理结构、治理过程、治理机制。治理结构是指正式和非正式的制度，是由规则组成的体系，是多层次、非科层、一系列的规制制度。[22]治理过程则是指动态的政策制定与政策实施过程，治理并非完全静态的法律制度，而是一个不断演化的过程。治理机制则包括不同的治理手段，如事前规制方式和事后规制方式，如命令—控制型方式与激励型规制方式。[23]

以上关于治理的理论表明，尽管“治理”本身是一个极其复杂、莫衷一是的概念，但是，不同层次、不同类型的治理所揭露出来的一个共同理念是，治理不同于传统的“统治”“管理”，不再是简单的自上而下（UP-DOWN）式，而是强调多元主体协调互动、相得益彰，体现着多元共治。正如习近平总书记所指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[24]224

三、“共”之主体与权利（力）

“共”字的甲骨文即意味着一起承担重担或灾难。基于“治理”本身就包含了多元共治的意蕴，加之“共”字所具有的本义，我们也更加有理由将“社会共治”理解成一个省略句，即“社会与之共治”。在此语境中，“社会”是多元主体中被突出、被强调的一元，而“之”所代指的则既包括政府及其监管部门在内的公权力主体，也包括食品生产经营者与消费者等私权利主体。

有学者还特别区分了食品安全社会共治中的公民权利与消费者权利，认为食品安全社会共治中公民权利绝不等于消费者权利，而是具有自身独特的内涵与外延。公民权利是公民面向食品安全其他治理主体的权利，是贯穿于整个食品安全工作全过程的权利，是以“公权利”为主的具有双重属性的权利：当公民面向国家食品安全监管机关提出某种主张时，公民权利的属性属于以公权利为主，私权利为辅；当公民面向食品生产经营者、第三方检验机构、新闻媒体等主体提出某种主张时，公民权利的属性属于以私权利为主，公权利为辅。食品安全社会共治中的公民权利可以分为行动权利和接受权利，前者主要包括评论权、了解权、申请权，以及动议权等；后者主要包括获得通知权、获得理由权、不受妨碍权，以及获得奖励权等。[25]其实，这里所谓公民的公权利实际上也是社会权力的具体体现。

如前所述，“社会”具有广泛的外延。但如果考虑到“社会权力”这一特质，在食品安全治理领域，“社会”应该是由行使“社会权力”的主体构成，至少包括了行业协会、消费者协会、新闻媒体、各类技术机构等主体。而食品生产经营者、消费者是行使私权利为主的主体，公民则是行使社会权力与私权利的特殊主体。食品安全的传统管理（规制）主要以公权力运用为主，辅之以食品生产经营者和消费者个人的私权利运用。而在社会共治的语境下，除了保留这两类权力（利）外，还特别强调“社会权力”的加入和运用，这也正社会共治的价值所在。这既体现了社会与国家、政府（及其监管部门）等公权力主体一起承担的意味，也凸显了“社会”的独特价值。此外，“共”字还意味着要改变过去监管与被监管的关系，而要体现参与主体之间互相尊重、齐心协力、平等对待的意味。比如，对于备受争议的职业索赔现象，如果将职业索赔人作为行使社会权力的主体而非“麻烦制造者”看待，扬其长避其短，就很有可能使之成为社会共治的有生力量。

显而易见，食品安全共治在于借“共”而达“治”，非“共”则无以为“治”。在“共”的治理体系中，讲求的是多元力量信任互助、勠力同心，是各方主体围绕“治”的共识性目标而形成和谐均衡格局，其间他们以积极能动的自觉性加入治理的行列，在协力共进的治理实践中最大程度地展现主人翁的立场。[26]对此，全国人大常委会法工委行政法室副主任黄薇答记者问时指出：“社会共治是食品安全治理中的一个新的原则、新的理念。它表明加强食品安全管理不能仅依靠政府，也不能仅依靠监管部门单打独斗，应该调动社会方方面面的积极性，大家有序参与到这项工作中来。”

结语

综上所述，我们可以借用一句话来阐释社会共治格局，就是：“各美其美，美人之美，美美与共，社会共治。”①2014年6月28日，习近平主席在和平共处五项原则发表60周年纪念大会上说：“我们应该把本国利益同各国共同利益结合起来，努力扩大各方共同利益的汇合点，不能这边搭台、那边拆台，要相互补台、好戏连台。要积极树立双赢、多赢、共赢的新理念，摒弃你输我赢、赢者通吃的旧思维，‘各美其美，美人之美，美美与共，天下大同’。”习近平主席讲话中引用的这句话，是社会学家费孝通先生提出的不同文明之间的共处原则，被称作是处理不同文化关系的“十六字箴言”。所谓“各美其美”，是指各类主体要发挥自身优势；所谓“美人之美”，是指各类主体要承认他方的优势，比如，处于主导地位的政府及其监管部门要注重发挥社会的优势；所谓“美美与共”，是指各类主体不仅要发挥各自优势，还要有意识地形成合力，从而形成共同治理的良好局面。当然，以上解读主要侧重于社会共治的应然层面。事实上，社会共治是非常高远的要求，是值得追求的价值目标，是检验食品安全治理能力的重要标尺。在我国《食品安全法》中引入社会共治原则绝非立法者的即兴之作，而是在科学理解我国食品安全工作基本矛盾后作出的重要部署。食品安全共同体的各方主体，特别是作为公方主体的监管机关应当特别注意立法者的意图，切忌以庸俗化的方式来理解社会共治，也就是说，要避免认为确保食品安全的义务主要由私私利主体，特别是食品生产经营者来承担；也要避免认为以形式化的方式让私方主体参与自身的监管工作就是所谓的“共治”。[2]

党的十九大报告在“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”部分提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，明确指出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。……加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这在党的十八届五中全会提出的关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议提出“构建全民共建共享的社会治理格局”基础上明确增加了“共治”的要求。至此，共治的理念已经在社会治理领域全面体现、明确表达。结合十九大确立的两个百年奋斗目标，根据我国现实国情，结合两个“百年目标”，笔者按照将食品安全社会共治实现的不同程度及所处的不同历史阶段区分为两种形态：社会协同的共治（协同治理）、平等合作的共治。首先是社会协同的共治（协同治理）。根据党的十九大对从2020年到本世纪中叶分两个阶段安排的奋斗目标看，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。与之相适应，食品安全社会共治在2035年以前将主要呈现协同治理的特征。其次是平等合作的共治（共同治理）。从2035年到本世纪中叶，在现代化强国目标逐步实现的情况下，法治国家、法治政府、法治社会不断建成，国家治理体系和治理能力现代化终将实现，共建共治共享的格局也终会顺理成章地形成。