机关事业单位退休保障制度的四季变迁——新中国社会保险史话之三

古钺

春

阳春三月，万物萌发。69年前的1950年3月，政务院财政经济委员会发布《关于退休人员处理办法的通知》。这算是新中国第一个有关干部退休的政策文件，但实施范围只限于机关、铁路、邮电、海关等旧中国就曾有退休金制度的单位；待遇也是一次性支付，每工作一年发给退休前本人月工资的1/3，累计不得超过6个月的工资。1951年和1952年，内务部、人事部分别发布了有关政府工作人员的退职处理办法（当时退休、退职不作区分）。中华人民共和国成立头几年有关干部退休（退职）的规定，总体看都属于临时性政策，而且限于少量专门群体实行。其原因是，革命和建设需要大批干部，正是用人之际，他们的退休问题还摆不上国家议程；而且当时财力薄弱，大批干部尚在实行供给制，没有能力建立规范的退休保障制度；何况大多数干部都抱定终生奉献给革命事业的决心，主观上也没有退休养老的思想准备和诉求。

随着政权稳固、经济恢复以及劳动保险制度和工资制的施行，国家开始谋划建立统一的干部退休制度。当时曾有过一并纳入劳动保险制度的动议，但鉴于机关工作人员与企业职工计算工龄的方法不同，工资标准也有差别，国务院于1955年底颁发命令，明确“在国家机关工作人员中还不能立即实行劳动保险条例”，为适当处理相关待遇问题，发布了国家机关工作人员退休处理、退职处理等4个暂行办法，于1956年初起实行，从而形成了全方位、规范性的机关事业单位养老保障的制度架构。

与之前的临时性政策相比，新制度有很大发展：一是实施范围大大扩展，除了国家机关工作人员外，确定各民主党派、人民团体和国家机关所属事业费开支的单位都可以参照执行；二是退休年龄统一为男60岁，女55岁，比以前有提高；三是将退休的工龄条件细化为工作年限（连续工龄）和劳动年限（一般工龄），照顾到干部参加革命工作前的历史情况；四是将一次性发放退休金改为依据工龄长短和本人工资按比例按月发放，工作年限满10年的一般为70%，满15年的为80%，增强了退休保障制度鼓励干部多做工作的功能。同时，对年老病弱不能继续工作、又不符合退休条件的工作人员，规定按退职处理，根据工作年限长短发给一次性待遇。

经过两年实践，1958年初春，国务院接连公布关于工人、职员退休处理和退职处理两个《暂行规定》。这两个文件分别经过全国人大常委会原则批准，法规层级很高；尤其是首度尝试对国家机关和企事业单位的工人、职员的退休、退职政策作出统一安排，原来暂行办法均予废止，就连《劳动保险条例》中与之有抵触的也遵从新法规。如劳保条例规定企业女性的退休年龄条件一律为满50岁，而新法规统一为女工人年满50岁，女职员年满55岁，而不论其在机关、事业单位还是企业工作；工龄条件划为5-10年、10-15年、15年以上3档，待遇标准分别为本人工资的50%、60%、70%。尽管此后多年，社会保障的管理体制几经分合，但两个规定确立的基本政策一直延续下来。这也为最终全面统一机关事业单位和企业职工的养老保险制度进行了最初的探索。

夏

“文革”动乱10年，退休保障主管机构瘫痪，制度崩坏，工作中断，无论是机关还是企事业单位，都有很多人不能正常办理退休手续。据统计，当时全民所有制单位中需要退休退职的工人达200多万人，全国需要安置的老弱病残干部也有60万人。拨乱反正的1978年，初夏6月，经党中央和全国人大常委会原则批准，国务院颁发了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）。

这个著名的104号文件，同样统一适用于机关和各类企事业单位干部、工人，但在1958年两个《暂行规定》基础上又有新发展：一是首次规定了“离职休养”政策，体现了对中华人民共和国成立前参加革命的老同志毕生贡献的肯定和在生活上的照顾，也适应国家现代化建设中干部队伍革命化、年轻化、专业化的要求。二是把退休的最少连续工龄条件从5年提高至10年，符合绝大多数干部职工工作年限延长的实际情况。三是把退休分档待遇标准统一调整为本人标准工资的60%（工龄10-15年）、70%（工龄15-20年）、75%（工龄20年以上）。104号文件的政策效力长达几十年，在我国社会保障史上具有里程碑意义。

秋

2003年10月金秋，党的十六届三中全会作出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中首次提出“积极探索机关事业单位社会保障制度改革”的任务。其实早在10年前，党的十四届三中全会决定就阐明了建立多层次的社会保障体系对于深化企业和事业单位改革的重大意义，2000年党的十五届五中全会也曾提出“加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系”，都提到事业单位的社保问题。2007年，又是10月，党的十七大报告在“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的主题下，明确要求“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。困扰社会多年的养老保障“双轨制”矛盾，被提上了改革重要日程。

按照中央部署，自2004年6月起，有关部门就组成专门工作小组开展专题调查研究，拟定出机关事业单位养老保险制度改革方案。2008年2月，国务院决定，结合事业单位分类改革，先在事业单位范围进行试点，并确定山西、上海、浙江、广东、重庆5省市作为首批试点。

国务院印发的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，在统账结合的制度模式、单位和个人双方缴费的筹资渠道、老中新人的待遇计发办法和调整机制、基金统筹层次和管理规则、保险关系转续程序等主要方面，都与2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的政策高度一致，还对应企业年金规划了职业年金制度，显示出明确的“制度并轨”取向。但当时，与这项改革关联紧密、互为配套关系的事业单位分类、财政体制和工资制度三大改革都在探索之中，前置条件不充分，因而试点地区始终处于方案论证、测算阶段，没有迈出实质性的步伐。

冬

2012年立冬的第二天，党的十八大召开，新一届中央领导集体部署全面深化改革，果断下手去办许多过去想办而没有办成的大事，解决养老保险“双轨制”问题就是其中之一。2013年一开春，有关部门即组成部际研究工作小组，联合进行养老保险顶层设计，同时委托7家国内外研究机构开展平行研究，机关事业单位养老保险制度改革被列为重点。2014年12月的“大雪”节令里，中央政治局常委会审议通过了这项改革方案，国务院于2015年1月印发决定，自2014年10月起改革机关事业单位基本养老保险制度。

这次改革的主要政策，其实在2008年的试点方案就已有了雏形，但制度设计的站位更高、瞩望更远，高扬“统一”的大旗——机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行统账结合的基本养老保险制度，统一实行单位和个人缴费，统一实行与缴费挂钩的养老金待遇计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾，并在此基础上形成城镇职工和城乡居民基本养老保险两大制度平台并行且相互衔接的架构，从而构建起完整的城乡养老保险制度体系。在实施策略上采取“五个同步”，体现出更加成熟的系统思维和协调运作：一是机关与事业单位同步改革，避免单独对事业单位退休制度改革引发新的不平衡；二是职业年金与基本养老保险制度同步建立，在优化保障体系结构的同时保持待遇水平总体不降低；三是养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，在增加工资的同时实行个人缴费；四是待遇确定机制与调整机制同步完善，前者突出体现多缴多得，后者则综合考虑经济发展、物价水平、工资增长等因素，并与企业退休人员等群体统筹安排，体现再分配更加注重公平的原则；五是改革在全国范围同步实施，防止地区之间出现先改与后改的矛盾。

回顾近70年机关事业单位工作人员退休养老制度的变迁，可以发现几条脉络：其一，退休养老是社会保障中最重要、关涉利益群体最大的制度安排之一。中华人民共和国成立初期，国家首先通过劳动保险从无到有地解决了企业职工的老年保障问题，而后才统一建立机关事业单位退休制度；而在“文革”结束后百废待兴的时段，国家发布的有关社会保障的第一个重要文件就是退休退职的两个暂行办法，足见党和政府视其之重。其二，统一机关和企事业单位职工退休养老制度的探索始终在进行。1958年全国人大批准的两个《暂行规定》和1978年国发104号文件都是典型例证，2008年5省市试点是再一次尝试，直到2015年实现“并轨”，彰显制度公平的努力持续了数十年。其三，两套制度分别运行多年，要实现统一绝非易事，显性和潜在的各种矛盾不可胜数，哪一个处置不当都可能引发社会不安。以习近平同志为核心的党中央既高屋建瓴、果断决策，又细致入微、如烹小鲜，显示出高超的治国理政能力，也为新时代建设更加公平可持续的社会保障体系勾画出更可期待的愿景。■