建立和发展中国特色第三支柱个人养老金制度

■文／董克用

为什么要建立个人养老金制度

首先，我国人口老龄化呈现高原态势，影响长久。我国在2000年前后进入老龄化社会以来，人口老龄化速度逐步加快，人口年龄结构老化迅速。从未来的发展趋势来看，在2060年前后老年人口数量将达到一个峰值并在随后开始下降；但伴随着总人口的下降，人口老龄化的程度并不会随之下降，65岁及以上老年人口占比依然会在相当长一个时期内保持30%左右的高位，并将持续到21世纪末，形成人口老龄化高原的态势，即我国人口老龄化到达高峰后有一个长期持续期。

人口老龄化高原将对我国养老金制度产生长期影响。伴随着人口老龄化的不断加深和人均预期寿命的延长，我国现行养老金体系的制度赡养率也将不断提高，这意味着领取养老金的人数将不断增加，而制度内缴纳养老保险费的人却在不断减少，劳动年龄人口将要供养更多的老年人口，如果保持现有养老金制度不变，我国养老金体系将面临着巨大负担，带来可持续性风险。

其次，任何单一支柱都不足以应对老龄化危机，更无法满足老年幸福生活。从发达国家改革实践看，随着20世纪80年代以来全球逐渐进入老龄化社会，过往以现收现付制或完全积累制为主的单一养老金制度面临巨大挑战，都不足以应对老龄化危机，更无法满足老年幸福生活需求。在此背景下，1994年，世界银行提出了三支柱养老金模式，即第一支柱公共养老金、第二支柱职业养老金和第三支柱个人养老金；此后又在2005年将三支柱模式扩展为五支柱模式，增加了非缴费型的零支柱和家庭互助等非正规形式的第四支柱，但总体来看，其本质依然是通过政府、单位和个人的责任分担，实现政府和市场有效配合的养老金体系。三支柱模式的最大优势是能较好地实现政府、单位和个人三方养老责任共担，促进养老金体系的可持续发展。

从许多国家的发展经验看，三支柱模式成为各国养老金体系改革的共同趋势，凡成功实现全覆盖、充足性和可持续性的国家多实行三支柱的养老金体系，其中体现雇主和个人责任的第二、三支柱养老金制度发挥着越来越重要的作用；仅依赖第一支柱的国家（如希腊）则从反面证明单一的养老金体系难以应对人口、经济和社会带来的多方面挑战。经济合作与发展组织（OECD）的大多数国家都建立起了多支柱的养老金体系，为国民提供多样化的养老收入保障。

最后，我国已初步建立三支柱养老金体系，但结构不合理。我国上世纪90年代提出的“多层次”的概念在本质上同多支柱是一致的，其中，第一层次（第一支柱）是公共养老金，第二层次（第二支柱）是职业养老金，第三层次（第三支柱）是个人养老金。目前，我国已经初步建立起三支柱养老金体系框架：第一支柱公共养老金包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险；第二支柱职业养老金包括企业年金和机关事业单位职业年金；2018年5月，在上海、福建和苏州工业园区开始了第三支柱个人税收递延商业养老保险的试点。虽然我国已经初步建立了三支柱养老金体系，但仍存在结构问题：

一是第一支柱基本养老保险“一支独大”，可持续性发展受限。近年，我国基本养老保险制度覆盖面持续扩大，《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，截至2017年末，全国参加基本养老保险人数为91548万人，比上年末增加2771万人，其中全国参加城镇职工基本养老保险人数为40293万人，城乡居民基本养老保险参保人数51255万人。对比来看，第二支柱中，2017年末全国参加企业年金的职工人数仅为2331万人，预计全国参加职业年金的职工人数达3650万人。第三支柱方面，截至2018年底，正在试点的个人税收递延商业养老保险保单已达2万多件。可见，我国第一支柱基本养老保险在我国三支柱养老金体系中呈现“一支独大”的特点，基本养老保险负担了绝大部分的养老责任，退休人员也将养老待遇完全寄托在第一支柱上。长此以往，基本养老保险将面临可持续问题，给国家财政造成巨大压力。

二是第二支柱受制于第一支柱高缴费率等其他因素，雇主积极性不高或能力不足，覆盖范围有限。我国第二支柱是雇主主导的职业养老金制度，包括企业年金制度和机关事业单位职业年金制度。自2004年我国建立企业年金制度以来，企业年金有了一定程度的发展，但仍存在一些问题：一是基金规模较小，目前35个OECD成员国家的企业年金基金总额占国内生产总值（GDP）的比重平均为60%以上，而我国这一指标不到2%。二是覆盖范围有限，我国绝大多数企业仍没有建立企业年金，基金累计规模小；近年参加企业年金企业数量以及参与职工人数放缓，增速近乎停滞。三是企业年金发展结构不均衡，表现为：我国东部地区企业年金的发展要快于中西部地区，而且特定行业企业年金的发展也要快于其他行业；经济效益较好的国有企业和大型外资企业与民营企业及其他所有制企业相比，在参保员工数量及缴费能力上都高出许多。2014年我国开始实施强制性的职业年金制度，但仅能覆盖机关事业单位工作人员，对第二支柱覆盖面的持续扩大没有显著的影响。

三是就业形式发生变化，灵活就业比重不断增加。近年，我国就业形式发生很大变化，灵活就业比重在不断提高。国家统计局数据显示，2017年全国个体户数为6579.4万户，个体就业人数为1.42亿人，比2016年增加1363万人，增长10.6%，其中城镇个体就业人员增量大、增速快。对于此类就业人员，他们无法参加第二支柱雇主主导的职业养老金。而第三支柱个人养老金制度无需雇主发起，个人可自由、自愿参加，因此第三支柱个人养老金制度更具灵活性，可以将灵活就业者纳入到制度化的补充养老金体系中来。

建立中国特色个人养老金制度的关键点

第一，第三支柱的概念界定与覆盖人群。第三支柱个人养老金是政府依据相关法律法规，通过财税政策支持、引导全体经济活动人口建立的，以个人养老为目的，个人自愿参加并主导的积累型养老金制度。该制度是政府鼓励个人向专门的账户进行缴费，个人根据自身风险收益特征选择相应的养老金融产品进行投资，以积累养老金资产的制度安排。结合国际经验和中国国情，建议将我国在2019年5月正式推出的第三支柱个人养老金制度称为“中国个人养老金”制度，英文为China Individual Pension，简称CIP。

第三支柱个人养老金是国家养老金体系的重要组成部分，享受财税优惠是第三支柱个人养老金与目前在金融市场上存在的各种名义的养老保障产品的本质区别所在。基于此，本文建议个人养老金覆盖范围应确定为全体经济活动人口，包括城镇职工、城乡个体灵活就业人员和城乡居民等。

第二，个人养老金亟需财税政策支持。财税政策支持是发达国家第三支柱发展的关键因素，也是推动我国第三支柱个人养老金制度发展的核心推动力。

个人养老金制度财税激励政策实施的载体：账户制。财税政策的实施载体有两种方式：一种是账户制，即个人设立专门的个人养老金账户，以此作为第三支柱载体，个人首先向账户缴费，该缴费享受税收优惠；然后，个人可用账户中的资金购买合格的第三支柱养老金融产品，投资产品选择、权益记录等活动都基于账户展开。另一种是产品制，即金融机构建立具有长期养老功能的养老金融产品，报监管部门审批或者备案后，可由个人自愿购买；个人购买该产品后可享受国家提供的税收优惠。可见，账户制与产品制的核心区别在于税收优惠是给到账户还是产品。账户制的参与方式是“缴费即享受税优”，税收优惠给到个人缴费行为，而不区分参与人是否已经主动购买了第三支柱养老金融产品。产品制的参与方式是“购买产品才享受优惠”，国家的税收优惠是给到个人购买产品行为，个人不购买产品则无法享受税收优惠。

从税收管理的角度看，财税政策的实施载体应选择账户制，这也是社会各界在慢慢磨合过程中达成的共识。第三支柱税收激励的实施载体账户制在操作上比产品制更为便捷，也有明显的优点：一是个人可以通过惟一的账户实现享受税收优惠、个人投资选择以及权益记录等功能；二是所有符合条件的产品都进入到个人账户，无论在哪个环节征税，都可避免重复征税；三是账户形式的第三支柱养老金不受个人工作单位和地点变化影响，不需要转移；四是与第二支柱保持账户制度统一，可以有效承接积累型养老金的转移接续。

探索不同的税收激励方式。税收激励方式的选择对于个人养老金制度的发展尤为重要。根据第三支柱在缴费、投资和领取这三个阶段是否征税，可将征税模式分为EEE、EET、ETE、ETT、TEE、TET、TTE、TTT 8种（其 中E代表免税，T代表征税）。结合我国国情，第三支柱的税收激励方式可选择两种模式：一是探索建立EEE模式，将个人养老金纳入个人所得税法规定的专项或专项附加扣除，增强税收激励的精准性；二是采取EET和TEE相结合的激励模式，个人可在EET和TEE中任选一种方式参与，但收入超过一定数额的参与人只能选择EET模式。

此外，在缴费阶段，可对符合条件的低收入人群探索直接财政补贴机制，增强对低收入人群的吸引力；在投资阶段，应明确投资收益免税；在领取阶段，建议根据不同领取方式采取差别化的税收政策，以鼓励参与人长期领取。

第三，个人养老金制度平台建设是关键。个人养老金制度平台建设对于政策落地、业务便捷和综合监管有着重要意义，是个人养老金制度建设和发展的关键环节。本文认为，个人养老金制度平台不是一个商业平台，而是一项由中央政府提供的应对老龄化、完善养老金体系的基本公共服务平台，因此应立足于“三个面向”：一是面向个人，即平台应坚持“以个人为中心”的原则，直接面向每个制度参与者，在统一的平台上为参与人提供服务；二是面向政府，即平台应直接对接政府，政府负责平台建设工作，并通过平台进行监管；三是面向机构，即平台应直接面向所有具备资质的金融机构，充分发挥各类金融机构运营服务特点和优势，以促进金融机构间的公平竞争。

第三支柱公共服务平台应具备以下5个特性：一是统一性，即平台的标准与功能应当统一；二是安全性，即要确保平台上的信息安全，因此平台自身必须独立运行；三是交互性，即平台应与相关部门和机构在信息登记、税收征管、数据统计等方面，实时、动态地实现数据交互和业务衔接；四是透明性，即平台的运作流程应充分透明，因此必须做好信息透明和信息披露工作；五是动态性，指平台要留有接口，既要有政策接口（及时与新政策实现对接），也要有技术接口（及时与新技术实现对接）。

第四，个人养老金制度的养老金融产品供给与监管模式选择。个人养老金是国家多支柱养老金体系的重要组成部分，金融机构应积极承担社会责任。要充分发挥银行、基金、保险等行业的积极性，鼓励行业间开展合作，为参与人提供具有安全性和收益性的养老金融产品，以及长期和优质的服务。

第三支柱养老金融产品设计应遵循以下原则：首先，产品设计要有针对性，瞄准养老定位。存续时间长、缴费持续稳定是个人养老金最大的特点，根据养老资金的属性，产品期限设计应以中长期限为主，保证养老资金长期保值增值的投资需要。因此，第三支柱养老金融产品应该充分考虑上述特性，充分发挥养老金长期资金优势。这就要求产品在设计理念、投资策略、费率结构等方面都能够瞄准养老定位，鼓励长期持有。其次，产品设计要灵活友好，保障转换和赎回需求。从国外第三支柱产品设计来看，第三支柱投资过程长达几十年，其间参与人的风险偏好、市场欢迎、产品表现等可能发生变化，这就要求产品设计灵活简便，满足调整和转换产品的需求；另外，从领取端看，除了养老时支取外，也允许参与人在面临疾病、购房、教育等紧急需求时从第三支柱借款，这就需要第三支柱产品具有申请方便或者质押等提现功能。最后，赋予个人充分的投资选择权。第三支柱的突出特点是个人拥有主导权，个人自愿参加、自主决策，因此，必须做到“谁的资金谁投资”，回归个人管理，才能够有效提高投资效率，匹配每个个体的风险收益。因此随着第三支柱个人养老金体系的逐步建立，未来应充分利用互联网技术搭建丰富多样的产品库平台，使个人拥有更多的选择权。

世界各国养老金在监管内容和关注重点上各不相同，但大体模式可以划分为限量监管与审慎监管两种。中国的个人养老金制度刚刚起步，制度运行初期，监管模式应采取限量监管与审慎监管相结合的模式，以控制养老基金投资风险，最大限度保证养老基金投资的合规性和广大参与人的利益；未来，随着个人养老金制度运行更为规范、各参与主体运营经验更为成熟、养老金融教育更为普及，可逐步向审慎监管模式过渡，以鼓励各类金融机构通过市场竞争提供差异化的养老金融产品和服务。此外，个人养老金制度监管涉及多个部门和机构，在制度运行时要明确监管职责和各自的分工，提高监管机构的运作效率，形成监管合力，为第三支柱个人养老金制度的发展保驾护航。

第五，加强养老金融教育和投资者权益保护。对于养老金融产品而言，投资就必然存在风险。如何看待金融投资，什么叫风险，如何既保护自己的权益又避免风险，这些都是需要了解的。所以广大民众需要有养老金融的规划和投资基础知识，这就需要系统的养老金融教育。我国民众的养老金融素养普遍较为薄弱，2017年中国养老金融50人论坛所进行的中国养老金融调查（ CAFF50 SURVEY）显示，30.3%的调查对象在养老理财中有不同程度被误导和受骗的经历，因此必须加强养老金融教育，增强参与人对第三支柱的认知能力，以便于作出与自身风险偏好和收益特征相匹配的产品选择。同时，也必须通过法律手段，加强对投资者权益的保护。

对个人养老金制度的展望

首先，应按照财政部、税务总局、人社部、银保监会、证监会《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税[2018]22号文）的要求，确保在2019年5月按时推出中国个人养老金制度。其次，从国际经验看，第三支柱个人养老金制度的发展并不是一蹴而就的，而是一个缓慢积累、逐渐壮大、长期发展的过程，其作用的发挥也需要一段较长的时间才能显现。再次，为规范第三支柱个人养老金制度建设和运管管理工作，建议相关部门尽快制定出台相应的配套政策，如财税支持政策、管理机构准入制度、养老金融产品管理制度、银行专用账户管理制度和业务运营流程与信息系统技术规范等。最后，个人养老金制度出台后，还应根据宏观经济发展状况、税制改革进展和资本市场发展等因素，逐步完善。■