全面推进社会保障法制化——访全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成

■文／本刊记者 向春华

在今年全国两会上，郑功成教授再次领衔提出了加快修订社会保险法的议案，同时建议尽快制定医疗保障法。他在去年两会时建议将社会救助法列入第十三届全国人大常委会立法规划并作为优先立法项目，目前该法已被列入本届全国人大常委会的一类立法项目。为进一步探寻我国社会保障法制化进程的历史契机、必要性及其价值，本刊记者采访了郑功成教授。

本刊记者：您不仅是全国人大常委会委员，而且是我国社会保障研究的领军者，更是我国社会保障立法的推动者、亲历者、见证者。作为2010年《社会保险法》立法的主要参与者之一，时隔8年以后，您又提出要加快修订该法，主要是基于什么样的背景考虑？

郑功成：《社会保险法》是中国社会保障法领域最重要的支架性法律，是中国社会主义特色法律体系形成的重要标志。在经过30多年的改革和发展以后，通过制定《社会保险法》凝聚共识，对社会保险制度进行定型，通过立法平衡国家、社会、个人等责任主体各方的权利和义务，对于社会保险制度的稳定和可持续发展意义重大。从实践来看，该法对于促进我国社会保险改革起到了非常重要的作用。但因当时特殊背景，立法既有滞后的一面，也存在法律中的一些规定尚未真正得到贯彻落实、法律中有的规定过于原则实际上无法操作、法律中有的规定与改革取向相悖等不足与缺陷。伴随“十二五”以来社会保险改革与发展情况的重大变化，特别是2018年我国社会保障管理体制的重大变化，《社会保险法》的不足与缺陷及其不良效应更加显现，事实上已经成为严重影响继续深化改革并导致新的行政管理缺乏充分法律依据的困境，亟待修订。

本刊记者：您建议加快制定医疗保障法，主要原因是什么？不可以通过修订《社会保险法》予以解决吗？

郑功成：就基本医疗保险而言，虽然《社会保险法》有所涉猎，但主要还是依据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号）以及一系列的规范性法律文件而规制的。对于医疗救助，《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）仅有简单的6个条文，无法满足中国特色医疗保障体系建设的实践需求。法制的缺失已经在医保实践中造成了一系列问题。医疗保障政策在实践中的多变性与不稳定性极易损害参保群体切身利益，也极易扭曲这一制度的实践路径。尽管目前各项医保行政管理工作已经整合到了新成立的国家医疗保障局，但由于缺少法律授权，导致现行监管工作无法可依，给工作的正常开展带来了较大阻力。医疗保障政策在实践中出现许多失范行为，特别是针对医保基金的各类欺诈骗保行为，亟待依法治理。我国急切需要制定专门的医疗保障法进行规制。

由于《社会保险法》只能规范社会保险制度，难以规范医疗救助、非营利性医疗保障与商业性健康保险，难以仅仅通过修订《社会保险法》完成整个医疗保障制度的法制化。而包括医疗保险、医疗救助和非营利性医疗保障、商业性健康保险在内的医疗保障制度体系不仅是独立的制度安排，也是一个多层次的完整体系，分散立法不利于医疗保障各项具体制度的衔接，也不利于统一的管理主体管理职能的实现，更不利于完整地解决全体人民疾病医疗的后顾之忧。因此有必要单独制定医疗保障法。

本刊记者：在您的再次提议下，第十三届全国人大常委会将社会救助法纳入第一类立法项目，同时该法还被列为民政部社会救助司2019年一项重要工作。该法的立法时机是否成熟？

郑功成：新的时代背景下，推动社会救助发展意义重大，因为它是整个社会保障体系的最基础性制度安排，肩负维护社会底线公正和免除人的生存危机的重大责任。社会救助对困难群体的保障力度在不断增强，全社会对困难群体的帮扶意识已经达到历史新高度，制定《社会救助法》的社会时机已经成熟。与此同时，我国社会救助还不足以兜住底线，不时披露的极端个案表明缺漏之处仍然存在，应当检讨的不是政府的财力不足问题，而是观念与体制机制问题。救助法制不健全，导致低收入困难群体预期不稳，时代紧迫性要求加快立法步伐。此外，十多年来，社会保障学界对社会救助制度展开了全面而深入的研究，提出了多个建议草案，我们中国社会保障学会就成立了专门的社会救助立法研究组，已经拿出了三个初步方案，正在继续深入地推进这项立法研究工作。这些研究奠定了社会救助立法的理论和技术基础。因此可以说，不仅立法条件已成熟，而且需求非常迫切。

本刊记者：从社会保险立法到慈善立法，再到社会救助立法，此外，您还建议制定退役军人保障法、儿童福利法等新法，修订老年人权益保障法等法律。这是否意味着我国已经到了全面推进社会保障立法的历史时刻？

郑功成：我认为是这样的。我国社会保障制度的历史发展是实践引领立法的道路，这在缺乏制度实践、理论积淀不足的条件下是非常有效的发展路径，发挥了巨大的历史性功能，在诸多方面实现了“弯道超车”。但是，没有健全的社会保障法律制度，将难以解决发展进程中的贫困等诸多社会问题，更难以理顺收入分配失衡、城乡差距矛盾，难以解决操作性差、权益保障不足等问题。改革开放40年来社会保障的改革与发展实践已经取得了丰硕的成果，有条件让我们走上理论先行、立法引领实践的新路径。全面推进社会保障制度的法制化，能够让整个社会保障制度在法治轨道上健康运行，促进国家的长治久安。

本刊记者：您建议修法或立法的具体内容如何？

郑功成：首先，希望将修订《社会保险法》补充列入第十三届全国人大常委会立法规划并放到优先位置，争取在2019年正式启动修法程序。其次，由于社会保险管理体制发生了重大变化，我建议由全国人大社会建设委员会或者法工委直接牵头组织修订，或者由国务院授权人社部或司法部牵头组织修订社会保险法草案，各社会保险行政管理部门紧密配合，同时充分调动学界与业界的积极性，广泛吸收各方智慧，为修订社会保险法提供有力的组织保障与智力支持。最后，明确修法的基本思路，必须打破分割，统一制度；根据机构改革的成果进一步明确执法主体，赋权清晰；明确规定政府对社会保险项目的财政责任等。

医疗保障法首先应当明确医疗保障制度的框架、政府责任、筹资机制与责任分担比例、管理体制以及运行机制、监督机制等。其次，还应当明确公民的医疗保障权，其覆盖范围应当为全体公民。第三，明确医疗保障局为医疗保障统一的执法主体，赋予其统筹规划医疗保障体系建设的职责，以及相应的监管权力与责任。第四，明确待遇标准与享受条件等，并做好医疗保障法与《社会保险法》等相关法律的衔接，做好法定医疗保障与慈善医疗、商业健康保险的衔接。

对于《社会救助法》立法，应明确政府救助低收入困难群体的法定责任及相对人权利，明确社会救助的运行规范与程序，明确各级政府社会救助的财政责任及其分担比例，建立收入豁免等制度，强化对社会救助制度的全方位监督，处理好社会救助与慈善事业的关系。

本刊记者：全面推进社会保障制度法制化的时机已经成熟，但真正制定出良善之法受到诸多条件的限制。要完成社会保障制度全面法制化的历史使命，您认为最重要的是什么？

郑功成：观念意识的改变起着非常重要的作用。提供社会预期、引导社会行为是法律非常重要的功能。今年是新中国成立七十周年，我国需要一个能够真正长久地解除人民生活后顾之忧并不断满足其美好生活需要的高质量社会保障体系，能否提供稳定的安全预期，是否促进了社会公平正义，能否保障制度可持续发展，都需要法律制度予以保障。从以政策引导社会保障事业发展到以法制引领社会保障事业发展，不仅能够更好地促进制度公平，更能满足人民对美好生活的需要和期待。保障公民的社会保障权利，规范政府责任，引导市场主体、社会力量、个人及家庭共建社保体系，做到各扬所长、各尽所能、各得其所也是法律非常重要的功能。在经历40多年的制度构建与实践检验之后，我们必须明确，向每一位国民提供与经济社会发展水平相适应的社会保障供给，实现“人人享有社会保障”的战略目标，是政府法定的责任，也是公民法定的权利，唯有全面推进法制化，才能固定国民的权利、明确政府的责任。如果我们承认这些基本共识、基本理念，就应当义不容辞地坚定推进社会保障的法制化。■