公务员管理体制下*公安院校合同聘用制刍议——以四川警察学院为例

□罗升鸿

中国干部人事制度经历了一个不断补充、逐步完善的过程。2005年《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）颁布之后，全国各省、自治区和直辖市相继在行政机关完善了关于干部管理、使用的公务员制度。2014年，《事业单位人事管理条例》颁布，机关和事业单位人事管理分别适用不同的法律法规。行政机关的工作人员大部分是公务员编制，而医院、高校以及一些群团组织属于事业单位，其工作人员要么是参公事业编制，要么是事业编制。

同样，具有高校属性的政法公安院校（一般简称警校）也是事业单位性质，其教职工基本以事业编制为主。然而在公安行政管理改革的历史进程中，为对接公安部、人社部招录培养体制改革需要或出于其他现实原因，部分公安院校改成了公务员管理体制。全国37所公安院校呈现出公务员管理体制、参公管理事业单位管理体制以及事业单位管理体制等几种类型。以四川警察学院、浙江警察学院、江苏警察学院、云南警官学院等为代表，共计7所公安院校教师身份均是公务员管理体制下的公务员编制。

一、警察学院公务员管理体制的利与弊

四川警察学院选择公务员管理体制，是历史原因和现实原因交织推动的结果。四川警察学院在历史沿革中一直作为四川省公安厅的必要组成部分，接受四川省公安厅的业务指导和人事管理。它从曾经的公安学校（负责在职民警培训），发展到四川省人民警察学校（中专），再到四川警官高等专科学院（大专），最终升格为四川警察学院（大学本科）。在这一发展进程中，随着公务员管理体制、事业单位管理规定不断明晰、完善，每种体制对学院的发展利弊也越来越明显。四川警察学院在发展历程中也经历了从公安机关到参公事业单位，最终转成公务员管理体制下的公安院校。

（一）公务员管理体制为学院发展提供了稳定经费来源

学院要发展，需要人才，但人才的生存、发展和提升需要物质基础作保障。和大多数地方高校的发展路径一样，四川警察学院也曾走过一段扩招学生的路子。但实践证明，这条道路有一定的弊端：扩招学生意味着增设专业，但师资队伍建设和教育水平提升往往滞后，专业建设和学科建设就更加滞后，最终的结果是新开设专业培养的学生到社会上求职缺乏竞争力，导致学院毕业生就业率整体不高，这给学院的发展带来一定的影响。同时这也产生了恶性循环，影响了新开设专业的招生效果、学院自身的学科专业建设水平和学院教学水平的提高，不利于学院办学综合实力的提升。

因此，服从国家改革安排、回归公安教育、服务公安行业发展是必然的选择。在全国公安院校招录培养体制改革的大背景下，从2014年开始，四川警察学院坚持树立“铸造忠诚警魂、培育时代新警、服务公安工作”的办学宗旨，开始停止法学以外所有非公安专业招生，全力打造具有鲜明区域特色的国内高水平公安本科院校。与“瘦身”直接相关的是四川警察学院学生规模相比扩招阶段减少了近50%，而财政拨款也有可能大幅度减少；同时，在当时的政策背景下，行政机关人员和事业单位人员在退休后的待遇方面存在较大的差别。经学院党委集体决策和全校教职工公投，征得四川省公安厅和四川省人社厅同意，四川警察学院选择了公务员管理体制，2015年年底学院教师完成了由事业编制向公务员编制的转变，2016年学院招考了第一批具有公务员（人民警察）身份的教师，招考方式完全按照公务员（人民警察）招考规定进行。

公务员管理体制下四川警察学院根据省直机关财政拨款获得了较为稳定的经费来源，确确实实为学院发展提供了基本的经费保证，保障了学院广大教职工的工资收入、福利待遇以及学院日常运转。这两方面的现实需求解决以后，才能有更多的财力支撑学院硬件设施改造、软件设施建设，才能为广大教职工的学习进修、培训提升提供经费保障，才能为学院办学综合实力提升、打造国内一流学科和国内高水平公安本科院校提供支撑。

（二）公务员管理体制也给学院进一步发展造成了制度瓶颈

不可否认，公务员管理体制也给四川警察学院发展带来了一定的制度瓶颈、一些问题和矛盾相继产生。随着时间的推移，这些问题和矛盾将制约着学院更进一步的提升和发展。

按照“逢进必考”的公务员招录原则，四川警察学院在公务员管理体制下招录教师也必然以公务员（人民警察）招录方式，但这样操作存在三大问题。一是公务员（人民警察）招录全省统一考试内容，不符合大学教师的考察要求，与大学教师的综合素质能力测试相差甚远。二是人民警察招录必然进行体能测试，近3年参考人员淘汰率均超过40%，部分岗位难以完成预订招录计划。以2018年4月四川警察学院公务员（人民警察）招录体能测试数据为例。当年进入面试人员参加体能测试的淘汰率高达43%，也就意味着接近一半的人即使进入面试也要因体能测试不合格而被淘汰。三是公务员工资、目标绩效考核以行政职务、行政级别和参加工作时间为基础，这并不符合高校管理需求和教师发展规律，可能影响教师开展教学、科研的积极性，对于教职工改进教学方法、投身科学研究甚至完成基本教学任务产生不利影响。

从实际情况看，公务员招录方式在学院人员招考方面的效果不尽理想。学院2015年招考32人，最终仅录取15人；2016年招考30人，录取23人；2017年招考30人，仅录取19人。近两年实际录取人数也只有计划招录人数的2/3左右。然而，学院各部门尤其是教学系部，由于近几年教师退休人数达到一个高潮，难以充分补充新鲜血液，更谈不上人才储备，既不利于教学工作开展，又不利于学科建设和专业发展。

此外，对于引进博士及以上高层次人才来说，公务员招录方式也不太适合。以学院2018年下半年首次面向博士人才开展公务员招考的数据为例：学院拟用30个公务员编制招考博士，并将年龄放宽到40周岁，但实际上全国仅有70人报名，65人通过资格审查，56人缴费，实际参加笔试考试人数不超出56人（由于未能进入公务员笔试现场，难以统计）。除了学院区位优势不佳及首次面向博士招考宣传力度不够、知晓面不广等因素外，公务员身份对博士人才也并非其最佳选择。由于公务员招录制度不是考核人才尤其是高级人才的最佳方式，合同聘用制成为新的尝试。

二、合同聘用制在四川警察学院的实践及成效

合同聘用制是指以合同形式确定用人单位与被聘用人员聘用关系及权利、义务的一种用人制度，即被聘用人员在本单位的身份、岗位和职责通过与用人单位签订聘用合同确定。合同聘用制是对传统的用人方式进行补充，主要目的是通过公共部门人力资源的优化和组织形式的完善，来提高行政效率、降低行政成本，为社会经济发展提供多样化、高品质的公共服务产品。在公务员管理体制下，四川警察学院从2017年起采用合同聘用制，在没有编制的前提下招聘、引进所需的高层次人才。

（一）合同聘用制在四川警察学院的运用

在保留公务员招考方式的前提下，从2017年起，四川警察学院尝试推行合同聘用制（内部称为人事代理），以考试或考核的办法确定初步人选，随后通过心理测试、面试、体检、政审考察等程序全方位考察、选拔人才。这种方式与公务员招考流程比较相似，但选人用人的自主权却从四川省公务员局转移到学院，增加了用人的自主性，减少了审批流程，提高了本单位选人用人的针对性和工作效率。

合同聘用制在四川警察学院的运用和实践逐步走向成熟。2017年四川警察学院以合同聘用制方式聘用了3名工作人员，合同约定服务期限2年，其中1名为在读博士；2018年四川警察学院以合同聘用制方式聘用了12名具有硕士研究生学历、学位的人才，将他们充实到学院紧缺师资队伍当中，尤其是实验室职员队伍，符合了教育部大学本科教学审核评估的需要。

在博士及以上高层次人才引进方面，合同聘用方式成果显著。截至2018年年底，学院人事部门共计收到300余份博士简历，在已联系、登记的200余名博士当中，已有近60余名博士与学院签订人才引进协议，28名博士报到入职，2018年成为四川警察学院的“博士年”和“人才丰收年”；进入2019年，与学院签订协议的博士及入职人数仍在持续增加。

（二）合同聘用制成效初显

一方面，四川警察学院合同聘用制的引入解决了现有公务员管理体制对高层次人才引进的瓶颈，对于缓解学院在高层次人才方面的紧缺急需状态发挥了重要作用。尤其是在2018年上半年四川警察学院被有条件地增列为硕士学位授予点单位的大背景下，学院对博士及以上高层次人才的需求就更加迫切，合同聘用制毫无疑问为四川警察学院引进高层次人才、充实师资队伍、提升学院科研水平和办学实力奠定了基础。

另一方面，四川警察学院引入合同聘用制也是学院干部人事制度的补充和完善。首先，在当今人力资源管理工作不断改进、创新的大潮流下，合同聘用制以合同聘用为基础，有效减少了人员招聘的工作量，降低了行政成本，提高了工作效率；其次，合同聘用制也改进了传统的选用模式，对于高校部分掌握人才选用自主权、提高人才选拔的针对性意义巨大；再次，合同聘用制下聘用的非编制人员为学院干部教师队伍输入了新鲜血液，对于消除行政官僚习气、改进机关工作作风也较为有利；最后，以合同聘用方式引进的人才具有一定的自由性和流动性，在保障劳动者和用人单位双方的合法权利和义务履行的前提下，可以促进人才正常流动。

三、合同聘用制引发的问题

合同聘用制的优势非常明显，但正如一枚硬币都有它的两面，合同聘用制的缺陷也在随之呈现，并在人才和学校双方产生了一些问题或疑惑。概括而言，主要涉及合同聘用制实施过程中选人用人的公平问题，合同聘用制的经费保障问题，被聘用人员的发展前景问题。

（一）合同聘用制下选人用人的公平问题

与其他所有的选人用人方式一样，合同聘用制也存在着选人用人是否公平的问题。四川警察学院在人才招聘过程中，采取笔试或简历筛选的方式初步选拔人才，就必须保证笔试试题不泄露、阅卷人要公正，在简历筛选过程中工作人员也要做到公道正派。此理也同样适用于面试、体检和政审考察等环节。而若是采取考核办法初步选拔人才，考核的实施细则是否完善、监督机制是否健全、评价体系是否科学都会影响到合同聘用制实践进程中程序和实质的公平公正。

（二）合同聘用制下聘用人员经费保障问题

就目前来看，合同聘用制下招聘工作经费、被聘用人员的工资福利待遇等都是以高校自给自足为主。四川警察学院关于被聘用人员的经费即来自于学院年度工作经费和泸州市地方政府的人才工作经费支持。这部分人员的录用、去留必须要有记录可查，相关费用的发放也必须合法、合规，才能经得起审计部门的审查，这项制度的生命力才能长久。

同时，学院以比较可观的经费引进高层次人才，但经费来源并非上级财政拨款，而是学院所在地地方政府的人才引进经费，具有很强的政策性，难以做到持久稳定、长期保障。当已聘用人员在学院就业、在本地扎根以后，学院面对这一群体持续的生存和工作需求，要保障相关年度费用来源存在一定风险。

（三）被聘用人员的发展前景问题

合同聘用制是以合同为基础，以聘用的方式招聘人才，为我所用。但聘任合同往往约定了聘期，聘期结束，被聘用人员就得考虑是走是留的问题，用人单位综合各方面因素考虑，也可能不再与被聘用人员续签聘用合同，以至于被聘用人员不能像在编在职人员一样拥有一份长期稳定的工作。

在被聘用人员的身份方面，被聘用人员因无编制也容易产生“低人一等”的心理，尤其像四川警察学院这样的政法公安院校，行业属性非常明显，在编在职人员由于同时具有人民警察身份，在校上班期间必须穿着警服，这更让有编和无编的区别十分明显，无形中增加了被聘用人员的失落感。

在合同聘用人员和在编在职人员的关系上，也存在理论上应该同工同酬和事实上编内编外存在差异的矛盾。在合同聘用人员看来，同为学院教师，大家从事一样的工作，付出一样的劳动，被聘用人员却不能享有人民警察的福利待遇和身份地位。而在编人员看来，获取编制并非轻而易举，除了学历、专业、性别等基本条件外，获得编制也意味着曾经付出的努力和艰辛，要做到完全的同工同酬，既不现实，又不明智。

四、关于完善合同聘用制的建议

（一）推动合同聘用制与公务员招录制度相辅相成

目前四川警察学院合同聘用制与公务员招考制度同时存在，二者之间可以相互补充，相辅相成，为学院发展过程中补给人才这一基本要素提供充分保障。要充分明确合同聘用制在学院发展过程中及时补充人才、引进高层次人才的重要作用，同时也要充分发挥公务员编制对吸引人才、留住人才的不可替代的作用。鼓励部分愿意长期留校工作的被聘用人员积极参加学院每年度的公务员招考，通过正常、合法途径取得公务员编制。学院党委也要在岗位设立、条件设置等方面向合同聘用人员倾斜，为吸引人才、留住人才打造绿色通道。

（二）严格规范人员聘用程序，保障公平公正公开

选人、用人的自主权并不等同于在选人、用人上的任性。为减少人为干涉合同聘用制下的人员选拔，笔者建议在人员的初步筛选环节，要细化要求和标准，降低主观评判的可能性；在综合考察环节，要适度设置该阶段分值所占比重，引入常规的“去掉一个最高分和去掉一个最低分”办法，避免因个人主观好恶择取人才；还要建立监督、复核机制，设立公示环节，最大限度保证人员选拔的公平、公正、公开，使得每一位优秀人才都能进入合适的岗位，为学院发展提供有力的、充分的人才支撑。

（三）完善合同聘任制考核、进出和奖惩机制

合同聘任制的基础在于聘用合同，必须严格明确人才和学校双方的权利和义务。建议参照在编在职人员管理办法明确规定被聘用人员的岗位、职责，明确教学、科研任务，设置最低任务量（课时量），确定科研与教学任务量折算标准；要建立常态化、定期制的考核实施办法，奖勤罚懒，对于没有完成最低任务量的聘用人员，应当有相应的惩罚措施。而对于恪尽职守、表现突出、能力卓越的聘用人员，应该及时沟通交流，了解其发展意向，及时延长聘用期限，并配套相应的工资待遇、奖励增长机制，以留住人才，发挥优秀人才的作用。