筑牢“职业安全网”：我国工伤保险制度改革70年

□郑玄波

我国工伤保险制度是发展较早的社会保险项目，与国家经济、社会发展同步，已走过70年的发展历程。70年来，工伤保险制度坚持以人民为中心、与时俱进、改革创新，在法制化、规范化、科学化建设方面取得重要突破，制度体系框架和内容得到进一步完善和充实，保障水平迈上一个又一个新台阶，对提升工伤职工及其家庭的生活质量、促进社会和谐、分散用人单位的工伤风险、促进经济繁荣，发挥了积极作用。

一、工伤保险制度发展的四个重要阶段

（一）创建奠基时期（1949年—改革开发前）

这个阶段的标志性事件是政务院颁布了《劳动保险条例》，是我国最早出现工伤保险内容的行政法规。与当时的计划经济体制和经济结构相适应，规定工伤保险保障对象主要为国营企业职工，工伤待遇保障责任由企业和劳动保险基金共同承担，并且仅对职工因“公”伤残后的补偿和休养康复等作出了规定。虽然保障范围单一、保障内容有限，但在当时的历史条件下，对保护劳动者的合法权益发挥了重要作用。之后到20世纪60年代中后期，同其他社会保险一样，国营企业一律被停止提取工会经费和劳动保险金，工伤待遇所需费用全部由企业负担，工伤风险由社会和企业共同承担转为完全由企业负担。

（二）改革探索时期（改革开发后—2002年）

这个阶段的标志性事件是《企业职工工伤保险试行办法》的出台，奠定了工伤保险作为一项独立社会保险的发展方向和制度框架。1978年，党的十一届三中全会胜利召开，作出改革开放的重大决策，社会保险制度发展再起风帆，各地纷纷着手启动新的研究和探索。1988年，劳动部总结提炼地方实践经验，提出了建立工伤保险基金、完善工伤保险待遇项目、明确工伤认定条件等主要内容。各地以此为基础，推动工伤保险制度向纵深发展。1996年，根据经济发展需要，并配合我国第一部《劳动法》实施，劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》（下称《试行办法》）以及相关配套文件。至此，工伤保险有了全国统一规范，制度发展有了指导遵循。《试行办法》对制度发展的深远影响集中于7个方面：（1）适应市场经济发展以及职业伤害风险的新状况，将工伤保险列为独立险种；（2）扭转文革时期“企业自保”模式，试行基金社会统筹，并确定“以支定收，收支基本平衡”的筹资原则；（3）覆盖面扩及各类企业及职工；（4）建立工伤保险差别费率和浮动费率机制；（5）规范了待遇项目和标准；（6）明确了管理制度和相关程序；（7）首次提出了工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的目标。《试行办法》的出台极大推动了工伤保险制度全面改革。到2002年年底，全国有20个省级地区在近2,000个市县实行了工伤保险社会统筹，比1995年增加近一倍，参保的城镇职工比1995年增加1,791万人。

（三）快速推进时期（2003—2011年）

这个阶段的标志性事件是2003年国务院颁布《工伤保险条例》（下称《条例》），这是继《失业保险条例》颁布实施后，国务院颁布的第二部社会保险单项行政法规，在更高立法层次上确立了社会化的工伤保险制度，为工伤保险行政执法赋予了法律依据，大大提高了法律效力，同时也加速推进了我国工伤保险立法工作。《条例》以《试行办法》为基础，总结提炼了实践证明可行的内容，同时，结合新发展、新情况，作了许多新的规定，对适用范围、工伤认定、劳动能力鉴定、费率确定和调整机制、待遇保障以及经办管理和基金监管等方面作出了明确规定。《条例》的颁布推动我国工伤保险制度发展进入加速期，保障能力显著提升。数据显示，《条例》颁布后的10年间，参保人数增长了3.3倍，基金收入增长15.5倍，基金支出增长19.3倍，极大保障了广大职工的工伤保险权益，分散了用人单位的工伤事故风险。

（四）全面发展时期（2011年—）

这个阶段的标志性事件是2011年《中华人民共和国社会保险法》（下称《社会保险法》）正式实施，其中对“工伤保险”设置了独立章节，使工伤保险立法层次又上了一个新台阶。为切实贯彻《社会保险法》，在总结《条例》实施的基础上，对《工伤保险条例》进行了修订完善。修订后的《条例》进一步体现了以人为本的理念，更好地保护了劳动者及用人单位的合法权益。在制度设计上，对工伤预防、工伤康复费用作出了制度安排，标志着工伤预防、工伤补偿、工伤康复三位一体的制度框架进一步形成；在内容上，对《社会保险法》中工伤保险有关规定进行了细化，增强了政策可操作性；在保障功能上，保障范围扩及更多人群，保障情形进行了有益延伸，保障水平稳步提高，进一步促进了我国工伤保险制度的快速发展。

二、工伤保险制度改革取得巨大成就

经过长期的探索、改革和完善，我国工伤保险制度取得了蓬勃的发展。最显著的成就是初步建立了适应社会主义市场经济发展需要的、具有中国特色的工伤保险制度体系。

（一）保障理念不断深化，以人民为中心的发展思想在工伤保险领域得到重要体现

工伤保险制度是通过立法实施赋予劳动者基本权利，通过社会统筹的方式及时为工伤职工提供医疗救治、康复和经济补偿的保障制度，这就决定了制度的发展、理念的更新要与人民群众的利益高度融合。

1.在保障模式上

对改革开放后沿用多年的企业自我工伤保障制度进行了全面改革，将工伤保险作为一个独立险种，并且由“自保”模式发展为社会保险，采取资金共济分散工伤风险，更加适应市场经济下职业危害风险加大的实际情况。

2.在待遇保障范围上

待遇保障项目范围和标准不断扩展和规范，逐步与国际接轨。与劳动保险制度时期相比，《试行办法》将工伤保险基金支付范围扩展为工伤医疗费、护理费、伤残抚恤金、一次性伤残补助金、残疾辅助器具费、丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金这8个项目。《条例》的颁布和修订，又根据时代发展和客观情况变化，对工伤保险待遇进行了多项改进，并且将基金支付范围拓展到工伤预防和工伤康复领域，如可用于工伤预防宣传和培训并逐步提高提取标准，工伤职工在服务协议医疗机构进行工伤康复的符合规定的费用纳入工伤保险基金支付范围等。

3.在工伤认定上

本着最大程度提升工伤补偿，筑牢职业伤害保障，在《试行办法》规定的基于“三工”（在工作时间内、处于工作场所、因工作原因遭遇职业伤害）的10种工伤认定情形基础上，《条例》单独增加了“视同工伤”的条款，对“三工”情形进行了适当延展，增加了视同工伤等3种情形，这些都充分体现了以人民为中心的发展理念，体现了人社部门人民至上、为民服务的孜孜追求。

（二）保障体系不断健全，预防、补偿、康复“三位一体”的制度体系基本建立

随着我国经济社会快速发展，工业化、现代化进程不断加快，工伤保险制度建设关注点也进行了相应调整，在坚持以待遇补偿为重点的同时，逐步加快推进工伤预防和工伤康复工作，并明确提出了预防、补偿、康复“三位一体”的制度框架体系。

1.工伤预防方面

通过细化费率政策、健全费率浮动机制等经济手段促进工伤预防。2009年印发了关于《开展工伤预防试点工作有关问题的通知》，在全国范围内启动了工伤预防工作。2017年，人力资源社会保障部等4部门联合出台了《工伤预防费管理暂行办法》，允许从工伤保险基金中支付一定比例的费用，用于工伤预防宣传培训，对于全面推进工伤预防工作、更好地保障工伤职工的生命安全和健康具有重要意义[1]。

2.工伤补偿方面

主要从三方面提高待遇水平，一是增加待遇项目范围，如增加一次性伤残补偿金、一次性医疗补助金等；二是提高单项待遇水平，如提高各伤残等级的一次性伤残补助金的计发月数，大幅度提高一次性工亡补助金水平；三是建立长期待遇的定期调整机制，根据我国经济发展水平、物价水平等指标的变化，大多数省份每年或每两年对伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费等待遇进行调整。

3.工伤康复方面

2007年，劳动保障部办公厅印发了《关于印发加强工伤康复试点工作指导意见的通知》，明确工伤康复是工伤保险制度的重要组成部分，提出了康复试点工作的指导思想和目标要求。2013年人力资源社会保障部印发了《关于进一步做好工伤康复试点工作的指导意见》推进试点工作，进一步扩大工伤康复范围，促进规范管理，完善相关技术标准。之后，相继印发《工伤康复服务项目（试行）》《工伤康复服务规范（试行）（修订版）》《工伤保险辅助器具配置管理办法》，进一步规范工伤康复的开展[2]。多年来，累计有数十万名工伤职工接受了康复治疗和服务，工伤职工的生理机能、自理能力和心理状态都有明显改善，回归社会、重返就业岗位的能力得到提升。

（三）保障范围不断扩大，建成了世界上覆盖人数最多的工伤保险制度体系

扩大工伤保险覆盖面、使工伤职工得到更好保护始终是我们不忘初心、牢记使命的重要任务，也是增进民生福祉的重要体现。自制度建立以来，我们就把扩大工伤保险覆盖面作为工作主线，全力推进，向着职业人群全覆盖努力迈进。近年来，不断创新参保模式，通过“平安计划”“同舟计划”“老工伤纳入统筹”等专项行动，推动工伤保险工作进入发展快车道，成为世界上覆盖人数最多的工伤保险制度体系。通过不懈努力，截至2018年年底，我国工伤保险参保人数达到23,874万人，是《条例》实施前2003年参保人数的近5倍，其中农民工参保达8,085万人，占总参保人数的33.9%，建筑施工企业参保人员达3,227万人，同比增长24.7%，成为工伤保险参保扩面新的增长点。

（四）保障能力不断提高，为保障工伤职工权益奠定了坚实的基础

近年来，我国社会保障事业不断发展壮大，工伤保险制度也得到了快速发展，保障能力日益增强。

1.基金规模逐步扩大

随着基金征缴力度不断加大，工伤保险基金收入稳步增长。2018年，工伤保险基金收入913亿元，支出742亿元，累计结存（含储备金）1,785亿元，收支规模分别是《条例》出台当年（2003年）的24.3倍、27.3倍，共为197万工伤职工及其直系亲属提供了及时的救治、补偿和生活保障，有效地保障了他们的合法权益。

2.工伤保险统筹层次不断提升

全国有北京、天津、上海、重庆4个直辖市和安徽、广东、贵州等10余个省份率先实现了省级统筹，其余省份正在积极推进省级统筹，为提高工伤保险基金共济能力和抗风险能力提供了可靠保障。2017年，人力资源社会保障部下发了《关于工伤保险基金省级统筹的指导意见》，提出要在2020年年底前全部实现省级统筹，必将进一步增强制度保障能力，提升保障水平。

3.费率调整政策更加完善

1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》明确了我国工伤保险费率实行差别费率和浮动费率机制；2003年《条例》出台后，进一步明确将行业划分为3个类别，费率分别为职工工资总额的0.5%、1%和2%左右；2015年印发的《关于调整工伤保险费率政策的通知》，将原来的行业基准费率由3类细化调整为8类。至2018年年底，全国工伤保险实际平均费率已由2015年年底的0.85%降至0.6%，每年减轻企业负担130余亿元。费率机制的完善，明显提升了基金使用效率，也逐步降低了企业用人成本，费率下降的“瘦身”带来企业发展活力的“强身”。

4.待遇确定和调整机制更加科学

为更好地适应社会经济和制度本身发展，工伤保险在社保领域率先启动了待遇动态调整和确定机制的规范化工作，2017年8月21日制定印发了《关于工伤保险待遇调整和确定机制的指导意见》，对授权地方确定和调整工伤保险待遇作出了统一规范，并提出原则上每两年至少调整一次，使工伤保险待遇调整和待遇确定有了统一遵循，更好地保障了工伤职工及其亲属的基本生活，更加体现了国家和单位对劳动者奉献精神的尊重。

（五）保障手段不断优化，工伤保险服务更加高效便捷

随着社会保障服务体系标准化、精准化不断提升，全方位和便利性服务措施不断完善，特别是国家提出审批便民化和深化“放管服”改革以来，围绕“正行风、树新风，打造群众满意的人社服务”总体要求，各级工伤管理部门从实际工作出发，不断提升经办管理能力，不断完善信息化系统建设，充分利用互联网等新技术手段提高办事效率，为工伤职工提供方便快捷服务，让“数据流”代替“人工流”，实现“数据多跑路”“群众少跑腿”。

一是将贯彻落实“放管服”改革要求与“正行风、树新风，打造群众满意的人社服务”的行风建设相结合，下放有关管理事权，简化办事流程，删减不必要的证明材料。目前已全面下放省级人社部门工伤认定和劳动能力鉴定初次鉴定事项，共清理证明事项27项，取消证明材料33项，极大地方便了服务单位和办理工伤保险事项的群众。

二是积极应对新的机构改革给工伤保险管理带来的新形势新挑战，按照简约、高效、便民的管理要求，鼓励地方整合市县级机构基层行政、鉴定、经办等方面力量，加强工伤保险管理服务体系建设，并全面推进工伤认定和劳动能力鉴定受理事项进驻大厅，实现该事项“只进一扇门”和“一窗受理”。

三是依托互联网全面加快工伤保险信息化建设，快速推进数据流、业务流、管理流的信息化融合贯通，建立健全国家、省、市三级纵向网络架构，促进经办与医疗机构、康复机构、辅具配置机构横向网络联通。不断拓展网上办理事项，公开透明办事流程，方便服务单位和群众的同时，提高办事效率。在工伤认定和劳动能力鉴定方面，提出了“互联网+认定鉴定”模式，加快实现工伤认定和劳动能力鉴定业务在线协同办理、信息共享。

三、工伤保险制度发展的经验和启示

70年来，工伤保险制度沿着中国特色的发展道路快速前行，积累了非常宝贵的经验，为开创新时代工伤保险事业发展奠定了良好的基础，需要在以后的工伤保险事业发展中继续坚持和巩固。

（一）始终坚持理论联系实际，立足中国国情完善制度建设

相较于其他社会保险，各国工伤保险发展存在许多共同规律，我国工伤保险制度起步较晚，制度发展过程中积极学习借鉴发达国家经验也是必然选择。但是，要清醒地看到我国与其他国家的国情不同，简单的“拿来主义”必将导致“水土不服”，制度选择需要接地气，符合我国实际。在长期实践中，几代制度建设者从中国国情、发展特点、发展阶段出发，在多种模式中选择了政府主导、社会统筹的社会保险模式，既保证了制度的强制性、推进的高效率,又有效保障了工伤职工的权益、分散了用人单位的工伤风险。近年来，我国城镇化、工业化快速发展，工伤保险创新参保模式，以高风险行业农民工作为扩面重点，通过开展“平安计划”“同舟计划”大力推动农民工参保；针对建筑行业职业风险高、用工流动性强等特点，通过按项目参保，有效解决该领域就业者的工伤保障问题；针对国有企业“老工伤”人员实际问题，攻坚克难，通过工伤保险基金承担、企业趸缴部分费用和财政补助筹措资金的办法，成功解决了这一历史遗留问题。这些都是针对我国特有重大社会影响问题的专门方案，充分体现了工伤保险制度发展立足中国国情的特征。也正是这样的中国特色的经验和方式，推动了我国工伤保险制度平稳而快速地发展。

（二）始终坚持以人民为中心，树立民生为本的价值理念

坚持以人民为中心是党执政为民的具体体现。工伤保险制度关系到广大劳动者的切身利益，事关民生福祉和社会稳定，所有政策的出发点和落脚点都应当是为工伤职工的合法权益服务。这是制度建设的初心和宗旨。积极拓展制度覆盖人群，通过推进工伤预防和工伤康复，努力延展制度保障边界、设定简易工伤事故快速认定程序、推进放管服改革、下放工伤认定和初次劳动鉴定权限、取消重复提交的证明材料、稳步提高工伤保险待遇等，都是为了更好地服务工伤职工，最大限度维护工伤职工的合法权益。我们把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为评判一切工作的根本标准，这正是工伤保险制度永葆生机、活力的根本保证。

（三）始终坚持制度全覆盖，将“应保尽保”作为工作重中之重

参加工伤保险是实现职工工伤权益的前提条件，是制度生效的起点。一直以来，工伤保险制度建设都将参保扩面作为事业发展的核心,紧紧围绕经济社会发展需要，注重统筹谋划的同时，针对不同时期不同特点，找准不同的重点领域或行业，力争将所有职业人群纳入制度体系之中。从我国计划经济时期到《条例》修订后，工伤保险覆盖范围从初期的以国有企业为主，逐步扩大到境内企业、事业单位，社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户；从有稳定劳动关系的企业职工到流动性强的农民工；从建筑业到其他施工行业再到中小型服务业，都是紧跟时代的步伐，摸准经济发展的脉搏，坚持“应保尽保”，最大程度发挥制度保障效能[3]，目前我国参加工伤保险的人数规模超过了其他工业化国家。

（四）始终坚持与时俱进，科学确定不同时期的任务目标

适应时代发展，坚持问题导向，适时调整政策发力方向，用创新破难题，是工伤保险制度发展的特点和经验所在。为确保城镇化进程平稳推进，针对农民工从业特征，集中力量连续开展两期“平安计划”，并创造性地采取“按项目参保”模式，最大程度将建筑行业农民工纳入制度保障范围，有力化解了这部分人群的高危职业伤害风险，在城镇化进程中充分发挥了“稳定器”作用。顺应新技术、新产业、新业态不断涌现，为完善新业态从业人员工伤保险政策、保护其合法权益、支持新就业形态的快速发展，启动了新业态从业人员职业伤害保障制度的探索。适应工业化、现代化的快速发展，积极延展保障范围，探索推进工伤预防、工伤补偿、工伤康复“三位一体”的制度框架体系。紧紧围绕党和国家关于精准扶贫精准脱贫的战略部署，研究部署加快推进基金省级统筹，努力提升基金保障能力；开展“工伤保险走进扶贫车间”主题活动，指导地方将包括扶贫车间在内的小微民营企业优先参加工伤保险作为工伤保险扶贫的重要举措，推进施行。这一项项及时有效的政策措施，都凸显了工伤保险制度发展紧扣我国经济社会发展脉搏、勇于创新、及时调整和确定工作方针和政策、积极回应时代和社会需求的特点，这也是工伤保险制度高质量发展的原动力。

四、工伤保险制度发展展望

中国特色社会主义进入了新时代，我国经济社会发展已经站到了新的历史起点上。我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实以人民为中心的发展思想，坚持与时俱进，继续深化改革，推进工伤保障制度高质量发展，尽心维护劳动者合法权益，持续推动经济健康发展和社会和谐稳定。

1.更加注重对职业人群的全覆盖

适应新就业形态和用工形式的转变，以全国性跨地区一体化经营的快递（配送）、外卖、网约车平台类企业为重点，探索推进新业态从业人员工伤保障工作。

2.更加注重提高工伤保险法治化水平

适应社会经济发展形势和工伤实践需要，以问题为导向，广泛听取社会各方意见，总结提炼实践经验，积极开展课题研究和调研，适时修订《条例》。

3.更加注重满足职业人群多元化需求

探索建立具有中国特色的，以工伤保险为主体，其他多种形式的补充工伤保险和以商业保险为补充的多层次工伤保障制度体系。

4.更加注重发挥工伤预防、工伤康复的积极主动功能

坚持工伤预防、工伤补偿、工伤康复相结合的“三位一体”制度发展方向，建立完善“大预防”工作机制，促进伤后补偿向伤前预防倾斜；推动先康复后评残，逐步加强职业康复，提高工伤职工的生活质量和回归岗位的能力。

5.更加注重提升管理服务水平

下大力气加强信息化建设，把这个制约工伤保险事业发展的最大短板做大做强，为工伤保险决策科学化、管理精准化、服务人本化提供有力支撑。

俱往矣，风雨砥砺，岁月如歌；展宏图，任重道远，前程似锦。事业发展没有穷尽，改革永远在路上。党的十九大提出“党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准”，为新时代工伤保险制度高质量发展指明了方向，更是树立了制度发展成效的检验标准。我们必须以习近平新时代中国特色社会主义重要思想为指导，不忘初心，始终坚持以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，以更大决心和勇气开拓创新，持续推进工伤保险制度健康发展，为最广大的劳动者筑就安全健康的“保障网”，不断增强工伤职工的获得感和安全感，为国家经济繁荣、社会和谐稳定保驾护航。