中国农村劳动力转移就业：历史轨迹和新时代新方向

□任桂娟 张晓莉

农村劳动力转移就业是社会经济活动的重要现象，是就业和民生工作的重要内容，对一个国家的繁荣发展具有重大意义。中国是人口大国和农业大国，农村人口长期占据全国人口绝大多数。在特殊的国情条件下，中国走出了一条超越一般理论模型解释力的农村劳动力转移就业道路，形成了生动丰富的伟大历史实践[1]。本文从历史分析的角度，梳理中国农村劳动力转移就业的发展轨迹，提出在新的历史时期，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，把握经济新常态，坚持新发展理念，全面推进农村劳动力转移就业工作取得新成就。

一、近代中国至改革开放前：特殊二元形态和结构性强化

近代中国在沦为半殖民地半封建国家后，逐步形成了区别于当时其他资本主义国家的经济二元结构，突出表现为沿海城市先进的工业和内地农村的落后农业的对立和并存，产生了农村剩余劳动力向沿海城市的转移就业[2]。

20世纪中叶，中国共产党成功领导中国完成了新民主主义革命，工农联盟形成的伟大革命力量最终推翻了长期压迫在中国人民身上的“三座大山”，带领中华民族迈向新的历史纪元。毛泽东等老一辈革命家、理论家将马克思主义基本原理同中国革命和建设的具体实践相结合，依据马克思、恩格斯关于社会分工、剩余价值、城乡对立等一系列思想论述，提出了“工农业同时并举”“农轻重按序发展”的经济战略，但受制于国际国内形势发展变化，特别是美苏冷战的深化，逐步采用以计划经济和“重工业优先发展”为特征的苏联模式，形成了限制农村劳动力转移就业的制度环境[3]。

20世纪50—70年代，中国设立城乡分割的户籍制度，限制农村劳动力进入城镇；实行粮棉统购统销制度，切断农村劳动力转移就业的物质条件；充实农村一线劳动力，维护农业生产；推行城乡差别的就业制度，压缩农村劳动力转移就业机会。上述举措严格限制了农村劳动力转移就业的选择空间，除政府组织的迁移和工业化活动外，农村劳动力转移就业几乎不存在可能性，少量的农村非农就业也呈现出亦工亦农的特征[4]。

二、改革开放至20世纪末：农村改革和大规模流动

20世纪70年代末，以邓小平为核心的党的第二代领导集体提出实践是检验真理的唯一标准，解放思想，实事求是，率先在农村推进改革，在家庭联产承包责任制的深化发展过程中，农业生产效率提高，农村劳动力剩余（隐性失业）问题浮现出来，严格的计划经济体制在农村被动地出现了松动，农村劳动力转移就业规模也随着社会主义商品经济原则的确立开始逐步扩大[5]。

建设中国特色社会主义思想的提出，以及从1982年起中央连续五个一号文件，和同期国务院及有关部门的政策文件，先是通过推行家庭联产承包责任制和大幅度提高农产品收购价格，充分调动了农民生产积极性；接着鼓励发展农业多种经营和乡镇企业，向农村生产的深度广度进军；然后及时放宽了人口流动限制，允许农民自带口粮到小城镇务工经商，极大促进了农村经济发展和农村劳动力转移就业，农村转移劳动力也成为改革开放进程中一股重要社会力量[6]。

1984—1988年，农村劳动力出现超常规的转移流动，累计转移人数达到5,566万人，农村劳动力非农就业的总量年均增长23.11%，非农化率从原来的8.8%提高到21.5%[7]。其间，农村劳动力转移就业从“离土不离乡、就地进工厂”到“离土又离乡、进厂又进城”，发展出了以乡镇企业为主的“苏南模式”、以商贸流通为主的“温州模式”、以外贸加工为主的“珠江模式”等一系列农村劳动力转移就业模式[8]。

到邻近21世纪的最后10年，虽然其间也出现了反复的发展调整，但是受1992年邓小平“南巡讲话”和党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的鼓舞，个体、私营经济快速发展,市场对劳动力的需求日益旺盛，我国政府完全改变了之前对农村劳动力转移就业的严格限制，转而采取鼓励、引导措施，使农村劳动力转移就业从自发盲目转向国家宏观调控下的有序流动。

三、21世纪最初10年：快速增长和新型劳动大军

对于迈入21世纪的中国而言，意义最为重大的历史事件，是加入WTO，深度融入世界经济体系，从传统农业国转向现代工业大国、贸易大国。虽然1998年亚洲金融危机的后续影响以及同时期中国国内的经济调整带来了来自内外两个方面的压力，但由于工业制造、加工贸易以及城市化建设快速发展的支撑，没有任何力量可以阻止农村劳动力转移就业在新世纪之初的快速增长。农村人口总量和农业人口比重都在下降，工业化、城镇化和农业现代化以及由此同步发展的农民工市民化，标志着农村劳动力转移就业进入了深入推进的新发展阶段。超过1.5亿跨区域流动的农村转移劳动力成为就业工作重点群体，转变为产业工人的主体和城市社会经济发展的参与者、建设者。2002年，党中央、国务院明确提出清理对农民工进城务工的不合理限制和乱收费，坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法[9]。

2005年，在国务院文件中首次承认和明确农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，已成为产业工人的重要组成部分，对我国现代化建设做出了重大贡献[10]。到2010年，全国农民工当年新增1,245万人，总量已经达到24,222万人[11]。

21世纪最初10年，是中国农村劳动力转移就业深度发展的10年。从地域时空角度看，转移就业从过去比较明显的由内地向沿海的流动转向了全国性的全域流动和地区间尤其是省域内更加频繁的流动；从过去主要发生在相对固定的农闲时节的流动转向全年度全时段的流动，地域性和季节性特征均有所淡化。从行业职业领域看，转移就业从过去大量转向建筑业、工业制造领域和劳动密集型行业转向了更多的二、三产业行业以及在乡村地区的一、二、三产融合的就业形态；在职业上从主要是比较低端的蓝领职业转向了现代制造、智能技术、高端服务等更多职业领域，极大改变了传统意义上农民工的身份特征和职业特点。对第二代、第三代农民工而言，他们已经远离了传统的农村生活和农业生产，是真正意义上的新世代和名副其实的新市民。同时，一个显著的变化也正悄然发生，转移就业不再简单地是过去的从农村到城市、从农业到工业和以服务业为重心的第三产业的单向流动，而是呈现农村和城市，现代农业和现代工业、服务业的双向流动。在这个背景下，进城务工和返乡创业成为新时期转移就业的两大主要形态和发展特征。

四、当前的形势和任务：新常态和新要求

新中国建立以来，特别是改革开放以来，党领导经济和社会建设，推进农村劳动力转移就业的伟大历史实践，取得了举世瞩目的成就，实现了近3亿农村劳动力向非农产业转移的市场化、有序性流动，经济社会发展和现代化建设实现历史飞跃。

进入新的历史时期，农村劳动力转移就业出现新情况，面临新形势新任务。农民工总量已经达到28,836万人，但增速和外出规模在逐年下降[12]。以习近平为核心的党中央作出科学准确判断，指出经济发展进入了“三期叠加”阶段，呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点，强调经济工作要适应经济发展新常态[13]。事实上，自2010年起，全国农民工新增量年均递减，2012年年末中国大陆15～59岁劳动年龄人口为93,727万人，比2011年末下降0.60个百分点，这是相当长时期以来劳动年龄人口绝对数量的第一次下降。这在学术界被解读为中国经济增长达到了“刘易斯拐点”，人口红利期临近结束[14]。

新常态下，经济增速放缓、结构动能转换，农村劳动力转移就业面临的总量压力显著上升；同时，上一时期以民工潮、民工荒为表象特征的就业招工“两难”的结构性矛盾日益突出，在一定区域和行业将成为普遍常态。农民工面临就业不稳定、就业质量不高的突出问题，收入和技能水平偏低、就业环境差、落户难、享受公共服务难、权益受侵害等主要痛点、难点问题日益凸显。

党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，要求坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着力推动高质量发展、全面发展[15]。《2019年政府工作报告》也进一步提出将就业优先政策置于宏观政策层面全面发力的要求，明确要求稳增长首要是为保就业，既要保障城镇劳动力就业，又要为农村富余劳动力转移就业留出空间，要扎实做好农民工等重点群体就业工作，对农村劳动力转移就业提出了直接明确的要求[16]。

特别是党中央、国务院明确提出了打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的决策部署，明确了目标任务、时间节点和实施路径，进一步突出了农民工是农村脱贫和乡村振兴的关键，促进就业工作是农村脱贫和乡村振兴的重要抓手，强调要做好农村脱贫和乡村振兴的制度衔接、政策衔接和工作衔接，对新时代农村劳动力转移就业工作提出了更高的要求，为未来农村劳动力转移就业指明了发展方向。

五、新时代新方向：全面系统推进农村劳动力转移就业

中华人民共和国成立70年来，中国共产党探索实践马克思主义理论的中国化、现代化，与毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一脉相承，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，成为我们当前和今后一切工作的根本遵循。与此同时，党也领导全国各族人民走出一条具有中国特色的农村劳动力转移就业发展道路，始终坚持就业优先战略，积极完善统筹城乡就业政策体系，全面推进脱贫攻坚、乡村振兴和区域协同发展，努力促进农村劳动力向非农产业转移，在持续扩大农村劳动力就业创业规模基础上，不断完善农村劳动力社会服务与保障体系，妥善解决农民工面临的突出问题，为中国乃至世界的和平发展提供了重要条件。

新时代要以新思想新理念引领农村劳动力转移就业工作，坚持党的领导和以人民为中心,把握经济新常态，坚持新发展理念，全面系统协同推进农村劳动力转移就业工作取得历史新成就。具体应把握四个方面。

（一）时代性

要用历史的眼光观察理解农村劳动力转移就业工作，分析解决特定历史阶段农村劳动力转移就业的具体问题。新时代农村劳动力转移就业工作应该符合新时代、新思想、新理念的要求，应该符合解决新矛盾、适应新发展的要求。要准确把握中国社会经济发展的新时代特征，充分认识到当前中国经济转型和就业转型面临的关键转折点，即经济从高速增长转向高质量发展，从依托投资、消费和净出口拉动转向新型投资、新型消费和“一带一路”推动。就业不但要总体局势稳定还要持续增长并提升质量，实现从全社会比较充分就业到小康社会更加充分就业的转变。要准确把握当前经济发展的基本面，要坚持创新理解应用新发展理念，在历史机遇和重大挑战中，为农村劳动力转移就业做更切实的努力和更长期的奋斗准备[17]。

（二）全面性

要在更高层次上用大视野大格局看待新时代农村劳动力转移就业工作。其要义就是不能简单局限于推进事务性工作，要在宏观层面对新时代农村劳动力转移就业工作加以审慎思考，科学谋划，严密组织实施。既然新时代就业优先政策已经置于宏观政策层面，新时代农村劳动力转移就业的政策及其实施，也应当且必须从宏观的角度考虑，形成完善的政策体系，既要有指导全面全局的政策思路，又要有解决当前问题的具体措施，还要有应对挑战和化解风险的政策储备和具体方案。既要加强调查研究，又要深化理论探索，坚持理论与实践的紧密结合，把我们伟大丰富成功的实践经验总结上升成为更高层次的思想结晶，并再次应用到指导具体实践中去。

（三）系统性

要统筹谋划新时代农村劳动力转移就业工作。农村劳动力转移就业牵涉多个方面，不仅仅涉及就业工作本身，而且涉及人社工作的多个方面，如职业培训、社会保险、失业救济、劳动关系、劳动保护等一系列问题[18]。要有系统观念，从整体上把握和考虑政策制定和实施。要充分体现就业优先政策的统领性，攥指成拳，形成合力，把涉及农村劳动力转移就业的所有支持政策系统集成、综合应用，抓重点、抓实在、抓持久、抓组织，最大程度上对农村劳动力转移就业工作提供强大助力[19]。

（四）协同性

要运用联系和发展的观点，协同推进新时代农村劳动力转移就业工作。农村劳动力转移就业是复杂的系统工程，在中国经济转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期，要跳出就业看就业，在发展中补齐民生短板，大力推进农民工市民化，着力解决农民工子女教育、养老、医疗、居住等方面面临的实际问题。要协同各有关部门，协调财税、金融、产业等宏观政策及其具体措施，结合国家实施各项发展战略，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，把促就业、稳就业联系起来看，综合起来做，不仅要全力做好“1+N”，还要持续做好“N合1”，深入推进新时代更高质量的农村劳动力转移就业[20]。